Opinión Jurídica : 079 - del 24/06/2024

24 de junio de 2024

PGR-OJ-079-2024

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa de Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL-CPAJUR-2297-2023 de fecha 16 de febrero de 2023, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado “REFORMA A LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL NO. 7333, DEL 5 DE MAYO DE 1993, ADICIÓN DEL ARTÍCULO 134 BIS”, que se tramita bajo el expediente N° 22.936.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.- MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

Señala la exposición de motivos del proyecto que el 9 de diciembre de 1997 se emitió la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, N° 7727, por la cual Costa Rica establecía mediante una ley ordinaria el derecho de las personas de recurrir, tanto en la vía judicial como en la extrajudicial, a medios alternativos al que hasta entonces era el medio oficial para la resolución de conflictos interpersonales, sea el proceso judicial.

Ese cuerpo normativo, en el artículo 2, regula un catálogo abierto que va desde la forma básica de manejo de un conflicto a través del diálogo, por medio de la negociación, hasta la previsión de medios asistidos como mediación y la conciliación, éstas últimas, las que conforme al artículo 4 de esa Ley, se rigen por los mismos principios y reglas. También se prevé el arbitraje y “otras técnicas similares”, lo que, en una adecuada hermenéutica, significa que involucra también, otros sistemas diferentes al proceso judicial.

Señala también que la modificación a la Ley Orgánica del Poder Judicial, mediante un artículo 134 bis, va en consonancia con las regulaciones ya existentes para potenciar una cultura de paz, que devuelva el conflicto a sus actores, aspecto sobre el que existen puntuales recomendaciones de la OCDE, a las que se estaría dando cumplimiento efectivo, al incluir la obligación de los juzgadores de informar a los usuarios de la administración de justicia que, cuando una ley especial no lo prohíba, podrán dentro del proceso judicial, sin costo adicional y con la calidad que garantiza un cuerpo de jueces especializados, acudir a estos procesos alternativos, potenciando la solución del conflicto de manera pronta y cumplida, frente a la duración de los juicios ordinarios tradicionales.

La propuesta no solo involucra los procesos judiciales, sino que, además, pretende alcanzar los conflictos en sede administrativa, promoviendo de esta manera una cultura de auto composición del conflicto y un adecuado clima laboral, lo que es de suma importancia para Costa Rica, que se ubica entre los países más litigiosos de Latinoamérica.

Además, indica que el distintivo esencial de la reforma, frente a las regulaciones ya existentes, lo constituye un mandato expreso a la autoridad judicial para que, en todo procedimiento o proceso que se encuentre en trámite en el Poder Judicial, deba convocar a una audiencia, en la que deberá explicarse a las partes intervinientes, las ventajas de hacer uso de la conciliación u otro medio alternativo aplicable, para el manejo de su conflicto. Se busca que sean las partes las que, con consentimiento informado, decidan si desean participar en un proceso alternativo para gestionar el conflicto que las relaciona o continuar con el trámite ordinario que siempre estará a su disposición.

Así las cosas, el objetivo primordial es promover un mayor uso de los medios alternativos frente al proceso judicial ordinario, caracterizado por la contención entre las partes. Va orientada a educar en el uso de procesos colaborativos, sin descuidar la necesidad de la mejora continua de los procesos judiciales bajo el régimen tradicional.

II.- CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO

Ciertamente, la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, Ley N° 7727, se aprobó con el objetivo de establecer una regulación concreta y detallada de tres institutos jurídicos catalogados como componentes de la Resolución Alterna de Conflictos (R.A.C.), a saber, la mediación, la conciliación y el arbitraje. Además, para establecer como tema obligatorio en escuelas y colegios nacionales elementos que fomentaran la utilización del diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación y mecanismos similares, para la solución de conflictos.

Dicha ley vino a introducir bajo la denominación RAC ese tipo de institutos jurídicos que, si bien ya existían, presentaban alcances bastante limitados, de ahí que la novedad en su momento consistía en presentarse por primera vez en forma relativamente estructurada y organizada como medidas tendientes a solucionar conflictos sociales al margen de la justicia institucionalizada o justicia estatal.

Esta Procuraduría se ha referido al tema en diferentes oportunidades, entre ellas, el dictamen N° C-369-2006 del 18 de setiembre de 2006, el cual, en lo que aquí nos interesa, indica lo siguiente:

“…La Sala Constitucional ha reconocido como un derecho fundamental el poder acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución Política, así como del artículo 43 Constitucional que expresamente otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de orden patrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:

“De igual forma, los funcionarios públicos beneficiarios del proyecto legislativo y el ente público a cargo del cual se impone ahora una indemnización, tienen el derecho de dirimir la controversia de interés mediante los mecanismos alternos de solución conflictos que tienen fuerte asidero en el valor constitucional fundante e implícito de la paz social.” (Sala Constitucional, resolución número 2003-7981 de las quince horas con once minutos del cinco de agosto del dos mil tres.)

En sentido similar, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:

“La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco)

En nuestro criterio, el derecho a acceder a formas alternas de resolución de conflictos se deriva, no sólo en el Principio de Paz Social, sino del derecho de todos a acceder a una justicia pronta y cumplida, contenida en el artículo 41 Constitucional.

Tal y como lo señala el Tribunal Constitucional, una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para su solución. Estos métodos, además, propician el establecimiento de una cultura de paz, a través de la educación de las personas sobre la solución de los problemas por ellos mismos, idea que se desarrolla en los primeros artículos de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, ley 7727. Pero además, estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella, sobre todo desde la perspectiva de los usuarios, que pueden buscar opciones creativas para arreglar sus diferencias. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida, derecho contenido como se indicó en el artículo 41 constitucional.

Dentro de los mecanismos de resolución de conflictos, podemos ubicar la negociación, la conciliación y el arbitraje, entre otros.”

Por otra parte, señala nuestra opinión jurídica N° OJ-077-2000 del 20 de julio de 2000:

“… se transcribirá el pronunciamiento C-089-99 de 10 de mayo de 1999.

"l. El instituto del Arbitraje y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico

El arbitraje, la mediación, la transacción y la conciliación se presentan como medios alternativos de resolución de conflictos surgidos entre los particulares. El arbitraje puede representar una manera más ágil y expedita de resolver las controversias, y una opción tutelada por el ordenamiento, adicional a la tradicional vía judicial. Así, la Doctrina lo ha definido como:

"...un proceso de carácter jurisdiccional, mediante el cual las partes –o un juez en ausencia de acuerdo– eligen, en forma privada, los sujetos que fungirán como árbitros, para la solución de una controversia y cuya decisión, la ley impone como obligatoria y le confiere los efectos de cosa juzgada." (Artavia Barrantes, S. El Proceso Arbitral en Costa Rica, Tomo l, Editorial Jurídica DUPAS, 1996, pág. 45).”

Asimismo, nuestra opinión jurídica N° OJ-048-1999 del 29 de abril de 1999 apunta lo siguiente:

“… La Ley Sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, Nº 7727 del 9 de diciembre de 1997, en el artículo segundo establece que toda persona tiene el derecho de recurrir al diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible.

A su vez el artículo 18 de la referida Ley No. 7727 estipula que todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas establecidas en dicha Ley No. 7727 y el inciso 3) del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.

De acuerdo con lo anterior, la regla general, para que la Administración Pública, someta sus controversias a un proceso de arbitraje, es que deben ser de carácter patrimonial de naturaleza disponible. Por esta razón, aún siendo de carácter patrimonial las diferencias o controversias, no se podrán someter a este instituto del arbitraje aquellas que no sean susceptibles de disposición, así por ejemplo encontramos los tributos, el dominio público, la seguridad, las potestades de imperio, el orden público y la salud, por citar solo algunos…”. (Sobre las condiciones y limitaciones para acceder a mecanismos RAC en el caso de la Administración Pública, pueden consultarse las amplias consideraciones y explicaciones que desarrolla nuestro dictamen N° C-032-2011 del 14 de febrero de 2011)

Vemos que a partir del desarrollo que han tenido estos instrumentos alternativos al amparo de la Ley 7727, el proyecto en cuestión busca dotar de rango legal al Centro de Conciliación de Poder Judicial, que pasaría a llamarse Centro de Resolución Alternativa de Conflictos del Poder Judicial, posicionándolo como un centro especializado rector de la justicia alternativa.

Con esa propuesta, se persigue seguir contribuyendo a disminuir en lo posible la judicialización de los conflictos de diversa naturaleza –bajo una filosofía de paz social–, lo que desde luego vendría a propiciar además el combate de la saturación y mora judicial. Como lo menciona el informe técnico rendido en este proyecto, se pretende promover un mayor uso de los medios alternativos frente al proceso judicial ordinario, y va orientado a educar en el uso de procesos colaborativos, sin descuidar la necesidad de la mejora continua de los procesos judiciales bajo el régimen tradicional.

Así, el objetivo es ampliar y fortalecer las regulaciones legales existentes en materia de RAC. Bajo esa perspectiva, y en tanto se trata de una reforma que concierne directamente a la organización y labores del Poder Judicial, adquiere suma relevancia la opinión vertida por sus representantes, en orden a la viabilidad, necesidad y funcionalidad de la reforma propuesta.

Por lo anterior, es nuestro criterio que resultan determinantes las consideraciones que puedan verter las autoridades judiciales sobre la génesis, expectativas e importancia de esta iniciativa, las cuales habrían de ser tomadas en cuenta al momento del análisis que corresponde hacer de su articulado.

Bajo esa perspectiva, adquiere suma importancia la participación y opiniones vertidas por varios magistrados del Poder Judicial que comparecieron ante la Comisión de Asuntos Jurídicos, y que se recogen en el dictamen afirmativo unánime rendido. Dichas opiniones resultan ilustrativas y aportan valiosos elementos que contribuyen en gran medida a esclarecer el análisis que de este proyecto debe hacerse por parte de ese Parlamento.

Lo anterior, aunado a las consideraciones vertidas por escrito por parte de la Corte Suprema de Justicia y el Coordinador de la Comisión de Resolución Alterna de Conflictos también de la Corte, que también son recogidas en el mencionado dictamen afirmativo.

En la medida en que se muestra un sólido apoyo a esta iniciativa por parte del Poder Judicial, esta Procuraduría no advierte algún impedimento en cuanto a la implementación y aplicación de la reforma legal propuesta.

Antes bien, con el ajuste que se introdujo al articulado, en el sentido de que la persona usuaria tendrá derecho a solicitar en cualquier etapa del proceso la aplicación de una medida alterna, “siempre que el proceso judicial se encuentre en una etapa en la cual la normativa procesal atinente lo permita, con excepción de lo que se establece en materia penal, penal juvenil, tránsito y contravencional, que regirá lo dispuesto por el Código Procesal Penal y las leyes especiales aplicables a cada materia” estimamos que queda solventada la única inquietud puntal que fue objeto de preocupación al momento de analizarse el texto de esta iniciativa.

Valga reiterar que el criterio que se emite es estrictamente jurídico, siendo resorte exclusivo del Parlamento el análisis de oportunidad y conveniencia de realizar la aprobación o no de dicho proyecto.

III. CONCLUSIÓN

En la forma expuesta se deja rendido el criterio en orden el proyecto de ley consultado, sobre el cual no encontramos inconveniente desde el punto de vista técnico-jurídico. Su aprobación es de resorte exclusivo de ese Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann Mónica Alvarado Alfaro

Procuradora Abogada de Procuraduría

ACG/maa/nmm