Dictamen : 152 - del 22/07/2024

22 de julio de 2024

PGR-C-152-2024

 

Señor

José Alejandro Alvarado Vega

Alcalde Municipal

Municipalidad de Tibás

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. MT-AL-0144-2024, de fecha 18 de marzo de 2024, suscrito por su antecesor, David Meléndez Sánchez, mediante el cual indica que, en el tanto existen criterios divergentes a lo interno, pretende que esta Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, determine cómo deben proceder las municipalidades con relación al Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), No. 10.159, pues no tiene claro si dicho transitorio es de aplicación o no a las corporaciones territoriales.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña a su consulta tanto el criterio de la Coordinadora de Servicios Jurídicos, materializado en el oficio No. MT-SJ-082-2024 de 11 de marzo de 2024, como el oficio No. MT-AL-004-2024 de 18 de marzo de 2024, de la Asesora Legal del Alcalde.

 

Para Servicio Jurídicos, en lo conducente y en lo que interesa, el Transitorio IX de la LMEP está dirigida a las instituciones cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil y que están bajo la rectoría de MIDEPLAN. Por tanto, tal procedimiento excepcional no aplica al régimen de empleo municipal, que tiene establecido, en el Código Municipal, un procedimiento especial para el reclutamiento del personal. Y aun cuando pueda darse prioridad en los concursos a aquellos funcionarios que se han venido desempeñando de forma interina, la Municipalidad no puede obviar los concursos establecidos para ingresar a la carrera administrativa municipal. Más cuando la Sala Constitucional ha sostenido que, por el hecho de que una persona haya sido nombrada en condición interina para desempeñar un determinado cargo, dicho nombramiento no genera derecho adquirido alguno a su favor, que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza. Lo anterior, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por ciertos períodos, sino por tener idoneidad comprobada mediante pruebas, conforme a lo dispuesto por el artículo 192 constitucional (Oficio No. MT-SJ-082-2024, op. cit.).

 

Por su parte, la Asesoría Legal del Alcalde considera que el Transitorio IX de la Ley No. 10159, de conformidad con el artículo 2 de la misma Ley, resulta aplicable a las Municipalidades. Que se trata de una norma transitoria material que establece una regulación jurídica de evidente carácter excepcional -una promoción interna- con la finalidad de resolver una situación jurídica pendiente: los interinatos prolongados en el sector público.

 

A su criterio, no existe antinomia entre aquel Transitorio IX y el procedimiento especial establecido para el reclutamiento en el Código Municipal, pues el Transitorio IX es una norma de aplicación excepcional, y por una única vez, para nombrar en propiedad a los interinos que ocupan plazas vacantes y que cumplen con los presupuestos taxativos establecidos en esa misma disposición. De modo que, si un funcionario interino no cumple con aquellos requisitos excepcionales, tendrá que llenarse la plaza de conformidad con el artículo 137 del Código Municipal.

 

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen vinculante. Inadmisibilidad parcial de la presente gestión.

 

Según se alude expresamente, y como es obvio de lo expuesto, a lo interno de esa corporación territorial, distintas instancias internas han emitido criterios jurídicos antagónicos sobre cómo debe procederse con respecto al Transitorio IX de la LMEP y la presente consulta está orientada a resolver esa controversia jurídica, pues para ello se busca contar con nuestro criterio jurídico vinculante.

Y en ese contexto, por esa finalidad inequívoca con que ha sido planteada esta consulta, debemos reiterar, en primer lugar, que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019, PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023 y PGR-C-099-2024 de 29 de mayo de 2024, entre muchos otros).

 

En segundo término, tampoco le compete a esta Procuraduría General determinar la forma de proceder en la aplicación del Transitorio IX de la LMEP, pues ello le compete exclusivamente, como acto decisorio en ejercicio de potestades públicas, a cada Municipalidad, por medio de las autoridades competentes, pues la competencia que nos es atribuida en nuestra Ley Orgánica, está limitada a la interpretación de las normas jurídicas en abstracto (Dictamen PGR-C-126-2024 de 17 de junio del 2024).

 

Recuérdese que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en los términos planteados en esta consulta implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo en un desapoderamiento ilegítimo y una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194- 1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C- 273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).

 

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

 

Con base en lo expuesto, resulta del todo improcedente e inadmisible, que esta Procuraduría General determine cómo deben proceder las municipalidades con relación al Transitorio IX de la LMEP, pues ello es una decisión que les compete, de forma excluyente y exclusiva, a ellas en legítimo ejercicio de su autonomía constitucionalmente consagrada.

 

A lo sumo, podríamos ejercer nuestra función consultiva con respecto al cuestionamiento formulado y específicamente referido a “si dicho transitorio es de aplicación o no a las corporaciones territoriales”, lo cual haremos.

 

Debe quedar claro entonces, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, y mucho menos para determinar la forma de proceder en la aplicación del Transitorio IX de la LMEP, pues ello obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias. Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable a fin de determinar si el Transitorio IX de la LMEP es de aplicación o no a las corporaciones territoriales.

 

Por consiguiente, partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer esa duda que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).

 

II.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

 

De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, debemos indicar que, mediante oficio No. DFP-OFI-1940-2024, de 24 de mayo de 2024, le conferimos audiencia facultativa al MIDEPLAN, para que, en su condición de Rector del Empleo Público, se pronunciara sobre lo consultado.

 

Luego de haber requerido ampliación del plazo inicial otorgado, y habiéndose concedido dicha prórroga, mediante oficio No. MIDEPLAN-DM-OF-0755-2024, de 17 de junio último, la Ministra del ramo atendió nuestra audiencia, refiriendo grosso modo, lo siguiente:

El Transitorio IX de la LMEP es una norma de carácter general que no hace exclusión a ninguna institución y que, por ende, resulta aplicable a todos los órganos y entes públicos contemplados en el artículo 2 de la LMEP, incluyendo a las Municipalidades; las cuales se encuentran expresamente mencionadas en el inciso c) del mismo numeral.

Dicho Transitorio establece el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley (10 de marzo de 2023), para que los órganos y entes públicos cubiertos por su ámbito elaboren el plan para realizar los procedimientos que permitan el nombramiento en propiedad de aquellas plazas vacantes que se encuentran ocupadas interinamente.

Para nombrar en propiedad en la plaza vacante, la persona que la esté ocupando en forma interina por un período no menor a dos años, se le considerará de forma prioritaria, salvo que la jefatura inmediata manifieste su oposición fundamentada.

Aclara que dicho Transitorio no establece que la persona, de previo a ser nombrada interinamente para ocupar el puesto en cuestión, haya tenido que participar en un concurso. Pero sí dispone expresamente que el proceso para el nombramiento en propiedad, conforme al Transitorio de cita, deberá contemplar el concurso de valoración de méritos establecido en el artículo 26 de la LMEP.

Que, de conformidad con el Transitorio IX, en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la LMEP, le corresponde a la Administración de la Municipalidad de Tibás elaborar el plan para realizar los procedimientos necesarios que permitan efectuar el nombramiento en propiedad de aquellas plazas vacantes que se encuentran ocupadas interinamente y publicarlo en la Plataforma Integrada de Empleo Público de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC).

Aun cuando la Municipalidad de Tibás se encuentre fuera de la rectoría del MIDEPLAN, ello no es óbice para que pueda utilizar, si a bien lo tiene, a modo de orientación o referente, las resoluciones Nos. DG-RES-64-2023 de las 09:00 horas del 16 de mayo del 2023, DG-RES-88-2023 y DG-RES-133-2023, ambas de las 08:00 horas y del 07 de julio de 2023, y la DG-RES-150-2023 a las 11:00 del 28 de noviembre de 2023, todas de la DGSC y referidas a la implementación del Transitorio IX de la LMEP.

III.- Sobre lo consultado.

A)           El interinazgo crónico: una disfuncionalidad o anormalidad[1] administrativa.

Para una mejor comprensión de la figura, diremos que, en contraposición del funcionario de carrera, regular o en propiedad; es decir, con carácter permanente, el funcionario interino, como su propia denominación lo sugiere, lleva implícita su temporalidad, sin obviar las circunstancias excepcionales que lo propician[2].

En ese sentido nuestros tribunales de justicia han señalado que  “el calificativo de “interino” de un servidor obedece a ciertas circunstancias excepcionales en su forma de contratación y, en general, en la manera como se desarrolla y culmina la relación laboral. Así, el trabajador interino es aquel sujeto que participa de la relación laboral como consecuencia de una situación de urgencia o necesidad en la prestación del servicio, para cubrir u ocupar una plaza por un período determinado, lo que hace que tenga una fecha de inicio y otra de finalización, por circunstancias particulares (como vacaciones, incapacidades, permisos del titular) o bien por estar temporalmente vacante el puesto por otras circunstancias (jubilación del propietario, muerte del trabajador, renuncia del titular, despido y, en general, cualquier otra situación que haga necesaria la realización del concurso de oposición para llenar la plaza, como podría ser la reciente creación de nuevas plazas). Este funcionario no adquiere derechos sobre la plaza que ocupa, dado el carácter excepcional de su nombramiento, rasgo que lo diferencia del servidor propietario, quien sí goza de estabilidad en el puesto, lo cual le otorga ciertos derechos de los que no disfruta el sustituto (véase al respecto, de la Sala Constitucional, la sentencia Nº 4845-99 de las 16:21 horas del 22 de junio de 1999); pero, aun así, debe desempeñar el cargo con absoluta responsabilidad y cumplimiento de los requisitos existentes. El trabajador interino realiza una labor circunstancial, destinada a agotarse eventualmente, que no admite la expectativa de su continuidad o permanencia. El objetivo de dicha sustitución u ocupación es el de garantizar la eficiencia y la continuidad en la prestación de servicios en la gestión administrativa. De manera que es característica de este tipo de nombramientos su provisionalidad, al estar sujeto a término.” (Sentencias Nos. 36-2014-VI de las 09:30 hrs. del 10 de marzo de 2014 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta y 32-2013-VII de las 08:20 hrs. del 24 de junio de 2013 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Sección Sétima).

Por lo general -caso de las plazas adscritas al régimen de mérito del Servicio Civil-, el plazo del nombramiento del servidor interino, no está determinado de forma concreta, por un lapso normativamente preestablecido -salvo el caso de los interinazgos en municipalidades, según dictámenes C-089-2019, de 03 de abril de 2019 y C-198-2019, de 8 de julio de 2019-; dependerá en mucho de si se trata de un interinazgo en sustitución del titular propietario del puesto o en plaza vacante; pues en el primero su designación está supeditada al regreso de aquél titular o bien por el tiempo que el Jefe respectivo lo estime necesario (art. 10 párrafo tercero del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), mientras que en el segundo su duración a debiera estar determinada por el tiempo que se requiera para efectuar el concurso respectivo para llenar la vacante (art. 12 Ibídem.). De modo que “prolongación en el tiempo está necesariamente sujeta a las particularidades de cada nombramiento” (Dictamen C-138-2017, de 16 de junio de 2017). Debiéndose no prolongar esos interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial, determinable en cada caso, según sus circunstancias particulares (Dictámenes C-198-2019 y C-089-2019, op.cit.); esto en aras de garantizar la continuidad de la labor del Estado y de los servicios que presta a la comunidad -Entre otras, la resolución No. 2019-010284 de las 09:20 hrs. del 7 de junio de 2019, Sala Constitucional- (Dictamen C-318-2019 de 04 de noviembre de 2019).

En este sentido, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, han señalado que:

 

“respecto de las plazas vacantes, se establece como obligación para la Administración Pública sacarlas oportunamente a concurso, de manera que no se puede mantener en forma excesiva y prolongada a un interino en su puesto; en tanto su naturaleza –según vimos– es excepcional y transitoria, nunca permanente, en los términos previamente señalados por los precedentes de la recién citada Sala Constitucional desde sus orígenes, al determinar que:

 

“[Tampoco] puede servir el interinato (sic) para prolongar una situación incierta respecto a un funcionario a quien se le impide por ese motivo disfrutar de los derechos que la Constitución garantiza a los servidores públicos, pues el nombramiento de interinos constituiría un medio fácil de burlar la obligación del estado de dar estabilidad a los servidores públicos consagrada en el artículo 192 de nuestra Carta Magna. La razonabilidad y eficiencia que debe orientar la actuación del Estado exige que el nombramiento de un servidor interino deba obedecer a circunstancias en que se requiera sustituir a un servidor regular y se mantenga sólo el tiempo estrictamente necesario para efectuar el respectivo nombramiento en propiedad. Aunque el servidor nombrado interinamente no goza del derecho de inamovilidad otorgado a los servidores regulares, tampoco puede la Administración negarle derechos fundamentales sin justificación alguna, pues esto devendría en actuación arbitraria y contraria a la eficiencia del servicio que debe brindar el Estado en el cumplimiento de sus múltiples fines. El nombramiento de servidores interinos por plazos que se prolongan en forma indefinida y la posterior remoción de un interino para nombrar a otro en las mismas condiciones de inestabilidad sólo puede conducir a lo que nuestros constituyentes pretendieron evitar; que existan funcionarios públicos laborando en forma regular para la Administración pero sin contar con la garantía de inamovilidad que establece la Constitución.” (Nº 867-91 de las 15:08 horas del 3 de mayo de 1991; los paréntesis cuadrados no son del original.)

 

Así las cosas, la prolongación indefinida de los interinazgos por parte de la Administración constituye una actuación de mala fe, pues se le causa al servidor un estado de indefensión y atropello a su derecho fundamental al empleo y la estabilidad laboral. En este sentido,

 

“[La] figura del interino, por sí misma no violenta ninguna disposición constitucional, sin embargo, debe desarrollarse dentro de los límites de la razonabilidad, que exigen una necesaria relación entre el fin o espíritu de una institución y su operatividad en el supuesto concreto. Así, una figura laboral que se creó con fines provisionales no puede pervertirse con una práctica que pretende perpetuar lo temporal con evidente menoscabo de una serie de derechos inherentes tan solo al trabajador con un puesto en propiedad, principalmente la estabilidad.” (Sala Constitucional, Nº 1449-97 de las 11:30 horas del 7 de marzo de 1997; nuevamente, los paréntesis cuadrados no son del original.)

 

De manera que el Estado no puede pretender a través de cualquier procedimiento, prolongar los interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial, el cual está debidamente señalado en otros regímenes, debiendo tomar las medidas y prevenciones necesarias para que ello no ocurra, pues va en detrimento de la estabilidad laboral.” (Sentencias Nos. 36-2014-VI y 32-2013-VII, op. cit.). (En el mismo sentido véanse los Votos de la Sala Constitucional Nos. 3476-93, 022-95, 5572-96, 2026-97, 8507-97 y 5084-2007).

Recordemos que la lucha por la estabilidad, entendida como inamovilidad en la condición funcionarial, constituyó uno de los ejes principales que articularon la evolución institucional de la Función Pública contemporánea, evitando los ceses arbitrarios o discrecionales y conformando un régimen jurídico que protege al funcionario de injerencias políticas en el ejercicio de sus funciones (Voto No. 1119-90 de las 14:00 hrs. del 18 de setiembre de 1990, Sala Constitucional).

Ahora bien, los funcionarios interinos son en definitiva funcionarios temporales porque tanto los presupuestos como las causas de la relación son de duración determinada, sin perjuicio de que la regulación y la aplicación de la normativa vigente hayan generado duraciones indeterminadas cuya prolongación en el tiempo pueda ser considerada larga, excesiva o, incluso abusiva[3].

Y esas duraciones excesivas o abusivas de las interinidades funcionariales son consecuencia no sólo de la vulneración de las normas encaminadas a prevenirlas, sino también de técnicas incorrectas de gestión de los recursos humanos en las Administraciones Públicas. Tal es el caso de los nombramientos de funcionarios interinos sobre vacantes. Como aludimos, la propia existencia de la vacante es una anomalía organizativa, pues los puestos tienen vocación de ser ocupados y desempeñados por quienes sean sus titulares a resultas de procedimientos selectivos -funcionarios permanentes de nuevo ingreso- o por promoción interna -de funcionarios permanentes ya al servicio de la Administración-. Por ello, el nombramiento de un funcionario interino en un puesto vacante es una solución transitoria. Las vacantes debieran incorporarse a las ofertas públicas de empleo para ser ocupadas y así propiciar su ocupación definitiva. Pero muchas veces por simple inacción administrativa eso no sucede y con esa práctica, los nombramientos de funcionarios interinos sobre vacantes pueden durar lustros.

No obstante, como se aludió, los Tribunales han acusado el abuso reiterado de las contrataciones a plazo fijo que, concerniendo nombramientos por plazos determinados, injustificadamente se prolongan de forma indefinida. “Con ello, el Estado promueve la existencia de un grupo de funcionarios –también lo hacen otras entidades públicas-, cuya labor se prolonga indefinidamente en el tiempo, mediante nombramientos sucesivos, pero sin que gocen del derecho que, el artículo 192 de la Constitución Política, les otorga a los servidores públicos; dada la omisión de la Administración, de regular la situación del ocupante de la plaza, al término del período de interinato”. (Sentencia No. 2015-000455 de las 09:55 hrs. del 29 de abril de 2015, Sala Segunda).

En reiteradas ocasiones, el Tribunal Constitucional ha manifestado que el Estado no puede prolongar interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial, debiendo tomar las medidas y prevenciones necesarias para que ello no ocurra, pues ello, va en detrimento de la estabilidad laboral. También se ha dicho que una figura laboral que se creó con fines provisionales no puede pervertirse, mediante una práctica que pretende perpetuar lo temporal, con evidente menoscabo de una serie de derechos. Por ejemplo, en la sentencia Nº 2006-07955 de las 16:48 hrs. del 31 de mayo de 2006, este Tribunal resolvió lo siguiente:

 

“(…) Esta Sala en numerosas sentencias, ha resuelto asuntos similares al presente, en los que ha llamado la atención sobre la técnica de la Administración de prolongar de manera desproporcionada la condición de sus servidores interinos, en desmedro de los derechos protegidos en los artículos 56 y 192 de la Constitución Política. Así, por ejemplo, en sentencia N°8507-97, de las 11:24 horas de 12 de diciembre de 1997, se dijo:

 

“El Estado no puede pretender a través de cualquier procedimiento, prolongar los interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial, el cual está debidamente señalado en otros regímenes, debiendo tomar las medidas y prevenciones necesarias para que ello no ocurra, pues va en detrimento de la estabilidad laboral, aspecto este último constitucionalmente protegido en el artículo 56 (...) Así, una figura laboral que se creó con fines provisionales no puede pervertirse con una práctica que pretende perpetuar lo temporal con evidente menoscabo de una serie de derechos inherentes tan solo al trabajador con un puesto en propiedad principalmente de estabilidad”.

 

En términos semejantes se encuentran los votos Nos. 2790-92 de las 08:36 hrs. del 4 de setiembre de 1992, 5025-93 de las 11:25 hrs. del 8 de octubre de 1993, 22-95, 1996-05572 de las 11:03 hrs. del 18 de octubre de 1996, 1997-02026 de las 17:36 hrs. del 9 de abril de 1997, 04654-99 de las 16:33 hrs. del 16 de junio de 1999, 2002-07820 de las 10:28 hrs. del 9 de agosto de 2002, 2007-05880 de las 11:44 hrs. del 27 de abril de 2007, 2010-0000196 de las 10:30 hrs. del 8 de enero de 2010, 2014-011766 de las 09:05 hrs. del 18 de julio de 2014 y 2021-005033 de las 09:15 hrs. del 12 de marzo de 2021 entre otras muchas, de la Sala Constitucional.

 

            En definitiva, la prolongación excesiva o abusiva de los interinazgos, más allá de un plazo razonable y prudencial, constituye una anormal situación que comporta una grave omisión de las autoridades competentes (Sentencia No. 2007-005084 de las 16:00 hrs. del 13 de abril de 2007, Sala Constitucional) que nos presenta una realidad que se aleja de la deseable y que nos separa del modelo de función pública diseñado por el constituyente y por el legislador, perjudicando directamente al propio personal interino o temporal que lleva mucho tiempo desempeñando funciones y que desea, como es lógico, la estabilidad en el puesto.

 

B) La estabilización del funcionario interino prolongado por medio de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Situación española frente a la reciente sentencia del Tribunal de Justicia Europeo y los intentos sectoriales de estabilización en Costa Rica.

Como consecuencia de la utilización prolongada y abusiva de interinidad en puestos vacantes del empleo público, en España, por ejemplo, con la Ley 20/2021[4], que lleva como epígrafe «Procesos de estabilización de empleo temporal», se dispusieron distintas medidas -regulatorias, indemnizatorias y sancionadoras-disuasivas- para reducir la utilización abusiva del empleo temporal en el sector público, entre ellas la que permite regularizar la situación de los funcionarios interinos que hayan estado ocupando plazas vacantes, de forma temporal e ininterrumpidamente, por al menos tres años anteriores al 31 de diciembre de 2020, en las distintas Administraciones Públicas empleadoras. Esto por medio de un proceso genérico y excepcional, que se realizará una sola vez, y en el que se garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, configuradores del régimen de empleo público, permitiéndose así la participación de candidatos que no ha sido víctimas de tal abuso, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica. Previéndose una indemnización a favor solo de las víctimas del abuso [de temporalidad] que no superen dichos procesos selectivos, excluyendo de dicho derecho a los empleados que han sido objeto de abuso y que han obtenido la condición de personal fijo posteriormente, a través de tales procesos selectivos.

Como es obvio, con la implementación de este tipo de procesos excepcionales abiertos a los servidores públicos interinos que han sido nombrados de manera abusiva en el marco de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, cubriendo necesidades de las Administraciones que no son provisionales, sino permanentes y estables, se permite a estos últimos aspirar a obtener un puesto permanente y estable y, por tanto, el acceso a la condición de personal regular, fijo o en propiedad.

Recientemente, el Tribunal de Justicia Europeo[5], en una opinión consultiva promovida por el Juzgado Contencioso Administrativo No. 17 de Barcelona, sobre la compatibilidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión (Directiva 1999/70), valoró las medidas establecidas por la legislación española que tienen por objeto prevenir y sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada en el sector público (funcionarios interinos). Nos referimos a la sentencia del Tribunal de Justicia (Sección Sexta) de 13 de junio de 2024, asuntos acumulados C-331/22 y C-332/22.

De dicha sentencia se pueden extraer los siguientes corolarios de interés para esta consulta:

·         Reafirma que los Estados miembros tienen margen de apreciación discrecional para optar por una o varias de las medidas enunciadas en la Directiva 1999/70/CE — Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada — o incluso medidas legales equivalentes, para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada, teniendo en cuenta las necesidades de los distintos sectores o categoría de trabajadores.

·         Ratifica que cuando se ha producido una utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada, es indispensable poder aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión.

·         Estima que la convocatoria de procesos selectivos como medida sancionadora, tal como lo contempla la Ley 20/2021, aun cuando ofrece a los empleados públicos que hayan sido nombrados de manera abusiva en el marco de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, la oportunidad de intentar acceder a la estabilidad en el empleo, ya que, en principio, pueden participar en dichos procesos, no resulta adecuada para sancionar la utilización abusiva de tales relaciones ni para eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, pues su resultado es además incierto, pues están abiertos, en general, a los candidatos que no han sido víctimas de tal abuso.

·         Que si bien la Directiva 1999/70/CE no impone a los Estados miembros la obligación de convertir en contratos o relaciones laborales por tiempo indefinido los contratos o relaciones laborales de duración determinada, esa es una media proporcionada y eficaz que permite prevenir la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de duración determinada, al ser la estabilidad que ofrece el principal factor de protección de los trabajadores.

·         De modo que tal conversión puede constituir una medida adecuada para sancionar de manera efectiva la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, siempre que no implique una interpretación contra legem del Derecho nacional.

No obstante, lo cierto es que, al igual que ocurre en nuestro país, en España la condición de funcionario de carrera se reserva a las personas que hayan superado un proceso selectivo convocado para adquirir esa condición y ajustado a los principios de igualdad, publicidad, mérito, capacidad y libre concurrencia[6]. De modo que, actualmente se discute si conversión de las sucesivas relaciones de empleo de duración determinada -encadenamiento- en una relación de empleo por tiempo indefinido, que implique la adquisición automática de la condición de funcionario de carrera, como medida sancionadora de la utilización abusiva de esas sucesivas relaciones de duración determinada, podría ser contraria, en particular, a la Constitución y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Por su parte, en nuestro medio han sido varios los intentos sectoriales para sancionar la utilización abusiva de la interinidad en las Administraciones Públicas, a través de la convocatoria de procesos selectivos especiales de estabilización que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales.

Sin embargo, todos esos procesos no han superado el examen de constitucionalidad, en la medida que los requisitos de aplicación y la ejecución efectiva de tales disposiciones normativas no se constituyen en medidas apropiadas, pues posibilitan la adquisición de la condición de funcionario de carrera de manera automática, por la mera interinidad prolongada. Reafirmándose que, en nuestro medio, no es posible convertir el vínculo temporal de un funcionario interino en un vínculo fijo, sin un proceso selectivo depurador abierto.

1-        Transitorio de la Reforma al Reglamento de Reclutamiento y selección de Profesionales en Farmacia, Nutrición,  Odontología y Trabajo Social de la Caja Costarricense de Seguro Social, aprobado por el artículo 17 de la sesión 8401 celebrada el 26 de noviembre de 2009 por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Con dicha normativa se pretendió el nombramiento directo de los funcionarios que ocupan, interinamente, puestos de jefatura, a través de una elección directa y unilateral de sus superiores, sin el concurso libre, abierto e igualitario con otros funcionarios que tuvieran el interés de participar en un concurso de antecedentes. 

Según se explica, dicha norma buscaba atacar la problemática de los interinazgos prolongados por períodos de tiempo extensos, a través del establecimiento de requisitos mínimos para conceder el nombramiento en propiedad a todos los funcionarios interinos; cuales eran: verificación de número de años de servicios en la institución y en un centro de trabajo en particular, la ocupación por cierto tiempo de un código vacante y satisfacer los requisitos del Manual Descriptivo de Puestos.

No obstante, mediante la sentencia No. 2011-014624 de las 15:50 hrs. del 26 de octubre de 2011, la Sala Constitucional determinó que la norma cuestionada impedía la participación de otros profesionales en dichos concursos, lo cual se constituye en una discriminación injustificada e irrazonable, “(…) pues la única razón que motiva tal diferenciación es la condición de que haya laborado  dos años en el mismo centro de trabajo donde se encuentra el código disponible, por lo que no es válido para sustentar dicha distinción, en virtud que todos los  oferentes son funcionarios de la institución y deben tener el mismo derecho de acceso a las plazas que queden vacantes mediante el concurso respectivo, pues lógicamente, el transcurso del tiempo no implica que el interino deba ser nombrado en el puesto o en el centro de trabajo en el cual se desempeña sin mayor trámite, pues contravendría las reglas que al respecto disponga la normativa correspondiente a su profesión, para el nombramiento de los propietarios, aunque hubiese venido por interinazgos ocupando un cargo en concreto. De manera que, se reitera, que lo procedente y obligatorio para la institución recurrida es sacar a concurso las plazas, tomando en cuenta para la designación, las calificaciones, tiempo de servicio y cualesquiera otras condiciones necesarias para el puesto para el cual se esté concursando, de acuerdo con criterios de idoneidad, eso sí, sin violentar el principio de igualdad. Debe la Caja debe sacar a concurso aquellas plazas vacantes ocupadas por interinos y conceder un trato igual entre los oferentes al seleccionar a aquel a quien se adjudique la plaza. Se reitera que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada, mediante pruebas, para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 constitucional y el artículo 21 de la Ley Constitutiva de la CCSS”.

2-      Transitorio para el nombramiento en propiedad de jefaturas administrativas en la Caja Costarricense de Seguro Social adoptado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el artículo 11º de la sesión No. 8514, celebrada el 23 de junio de 2011, y publicado en La Gaceta No. 135 de 13 de julio de 2011.

Ese Transitorio para el nombramiento en propiedad de jefaturas administrativas en la Caja Costarricense de Seguro Social, establecía un procedimiento excepcional para el nombramiento de los funcionarios que habían venido ocupando interinamente, puestos de jefaturas administrativas en la referida institución. A tales efectos, admitía que podría ser nombrados en propiedad los trabajadores que, al momento de la aprobación de la disposición transitoria, se encontraran nombrados en una plaza vacante y cumplieran determinados requisitos. Entre ellos se menciona, en forma genérica, el cumplir con los requisitos del Manual Descriptivo de Puestos vigente en la Caja Costarricense de Seguro Social, e incluía una serie de requisitos relacionados con la antigüedad: cinco años de nombramiento estable al servicio de la Caja y de ese total, contar como mínimo con dos años de nombramiento en forma estable en el mismo centro de trabajo donde se encuentra el código vacante y haberse desempeñado por un período igual o superior a ciento ochenta días naturales en el código vacante en que el funcionario se encuentre nombrado a la fecha de firmeza del acuerdo de aprobación del Transitorio. Asimismo, establecía una serie de reglas para la aplicación de este procedimiento transitorio y excepcional, como por ejemplo, que “En aquellas situaciones en las cuales más de un funcionario cumpla con lo señalado en los incisos b), c) y d), para un mismo código vacante, el nombramiento en propiedad se efectuará en beneficio del funcionario que registre la mayor antigüedad en el código sujeto de análisis”.

Por sentencia No. 2012-015254 de las 15:05 hrs. del 31 de octubre de 2012, la Sala Constitucional estimó que ese Transitorio era inconstitucional por violentar el derecho innominado de acceder a los cargos públicos o a la función pública, en condiciones de igualdad y sin imposiciones arbitrarias y, evidentemente, discriminatorias. Lo anterior, por establecer un procedimiento excepcional para el nombramiento de funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social sin seguirse un concurso de antecedentes y, mediante el cual, el nombramiento se reduce a la simple acumulación de antigüedad por servicios interinos en el mismo centro de trabajo donde se ubica la plaza sacada a concurso. “Esta Sala Constitucional considera que el criterio denominado antigüedad, no es suficiente para determinar, con toda certeza, la idoneidad  de  una persona  para ocupar o acceder a un puesto público. En efecto, no debe perderse de vista que la  máxima rectora  en esta  temática, de acuerdo  con  lo dispuesto  por  el artículo 192  de  la  Constitución  Política,  es  el  principio  de idoneidad comprobada y, precisamente, para determinarla se deben ponderar, no solo y, exclusivamente, los años de servicio, sino también, entre otros, el record académico, profesional y laboral (ver sentencia No. 2012-4982 de las 09:05 hrs. de 20 de abril de 2012). Esta normativa excepcional, la cual, autoriza a realizar nombramientos en propiedad sin haberse sometido a un procedimiento de selección público y en igualdad de condiciones, regido por criterios de mérito y capacidad, rompería con el criterio de igualdad en el acceso a los empleos públicos, lesionándose lo dispuesto en los artículos 33, 191 y 192 de la Constitución Política. Nótese que esta normativa, del todo, no prevé la realización de un concurso público de antecedentes mecanismo por excelencia para demostrar la idoneidad sino que se limita a autorizar a asignar plazas en propiedad a determinados funcionarios que cumplan los requisitos de antigüedad allí dispuestos, excluyéndose, por ende, a todos los demás funcionarios que no cumplan dichos requisitos de años de servicio en determinadas condiciones, pero que desean aspirar a un ascenso o a realizar carrera administrativa dentro de la Caja Costarricense de Seguro Social. Dicha situación, sin duda alguna, es lesiva del derecho de acceso a los cargos públicos o a la función pública en condiciones de igualdad.  Si bien es cierto el fin último de este tipo de procedimientos poner coto a los prolongados interinazgos de la institución es justificado, no así el medio empleado, por cuanto, se está obviando el mecanismo legítimo para realizar los nombramientos en propiedad y, además, se está obstaculizando el principio de libre concurrencia.”

1.             Decreto Ejecutivo No. 41261-MEP de 23 de agosto de 2018, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 187 de 10 de octubre de 2018, que se denominaba “Nombra en propiedad a los funcionarios interinos de los estratos docente y administrativo del Ministerio de Educación Pública (MEP) que actualmente ocupen plazas vacantes en las que hayan estado nombrados por dos años o más”.

De la parte considerativa del Decreto se tiene que, dentro de las argumentaciones que justificaron su dictado, se encuentra la necesidad manifiesta del Poder Ejecutivo de dar una solución efectiva al problema del interinazgo prolongado de los funcionarios del MEP, que afecta los derechos fundamentales, así como la eficiencia y la calidad del servicio de la educación pública. Se afirmaba que en el MEP se encontraban a ese momento más de 10.000 funcionarios interinos que ocupan plazas vacantes, cumpliendo los requisitos académicos, experiencia y procedimientos de evaluación y calificación de servicios.

No obstante, por su contenido, por sentencia No. 2020-012799 de las 11:00 hrs. del 8 de julio de 2020, la Sala Constitucional concluyó que era evidente que el citado decreto ejecutivo resultaba inconstitucional por ser contrario al principio de idoneidad comprobada, derivado de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

A criterio de la Sala:

“(…) la ejecución y puesta en práctica del citado decreto, permitiría que se nombre a funcionarios con sólo una revisión de sus atestados documentales, con el mero cumplimiento de requisitos mínimos y a partir de la ocupación en el puesto por dos años o más. Lo anterior, como se ha dicho, sin que se someta a la persona a un procedimiento de concurso, de exámenes de oposición o de cualquier otra medida que permita corroborar su idoneidad de manera efectiva y sin lugar a dudas. Aun cuando la posición del MEP es que a partir del decreto impugnado, la idoneidad se comprueba mediante la evaluación de atestados y el cumplimiento de los requisitos establecidos en los manuales descriptivos de puestos, lo cierto es que esto no implica, en modo alguno, la sujeción de la persona interesada a un análisis sobre su nivel de razonamiento, su conocimiento y dominio de la materia atinente y, en general, sus méritos personales. Tal análisis va más allá de una simple evaluación de atestados. Recuérdese que no es lo mismo verificar documentalmente los atestados de una persona, que someterla a un procedimiento de oposición en el que se contraste que cumple con el requisito de la idoneidad comprobada, frente a sus pares.

Por otra parte, debe decirse que también lleva razón la PGR al afirmar que el hecho de que una persona haya estado ocupando ad ínterin una plaza, o por mera antigüedad, durante un plazo determinado, no resulta suficiente para que –a su vez- se tenga por comprobada su idoneidad y, por tanto, para que se le nombre en propiedad en un puesto vacante.

 Aunado a lo anterior, debe indicarse que la situación se agrava aún más cuando se toma en cuenta que, cumplidos los elementos exigidos por el decreto, el nombramiento sería casi automático, lo cual también atenta contra el principio de idoneidad comprobada.

 

Al respecto, considera la Sala que la experiencia en el puesto por un período determinado de tiempo, la mera evaluación documental de atestados o el cumplimiento de requisitos establecidos en un manual, constituyen elementos importantes pero no conforman, por sí mismos, lo necesario para una demostración adecuada del parámetro constitucional de la idoneidad comprobada en los términos exigidos por el artículo 192 constitucional.

 

De esta manera, si como se ha venido señalando, el decreto bajo estudio omite el cumplimiento del sistema de méritos para el acceso a la función pública, resulta inconstitucional por lesionar el principio a la idoneidad comprobada en los términos en que se ha señalado.

 

La Sala comprende que la intención que estuvo detrás de la emisión de ese decreto es la eliminación de los interinazgos prolongados que se han venido manteniendo en el MEP desde hace muchos años y, en tal sentido, este Tribunal ha manifestado que el Estado no puede pretender prolongar los interinazgos más allá de un plazo razonable y prudencial; también es lo cierto, que la nobleza de tal intención, no puede acarrear la adopción de medidas que resulten lesivas de derechos fundamentales y normas y principios constitucionales, como ocurre en el caso bajo estudio. Debe destacarse que el Ministro informó que el decreto fue el resultado de los compromisos adoptados en la negociación colectiva del MEP. Lo cual se plasma, incluso, en las consideraciones del decreto de análisis. Sin embargo, es preciso resaltar que el propio convenio colectivo dispuso lo siguiente: “Solución al intinerazgo prolongado: Analizada la situación de intinerazgo prolongado en que se encuentran cientos de funcionarios y funcionarias en el Ministerio de Educación Pública, tanto del estrato docente, como del estrato administrativo (Título primero y Título segundo del Estatuto del Servicio Civil), que ocupan plazas vacantes, las partes convienen en procurarles seguridad jurídica en su contratación laboral, por lo que en el plazo de tres meses a partir del presente acuerdo, establecerán conjuntamente, un procedimiento para que respetando los principios constitucionales que rigen el empleo público como estabilidad, escogencia por idoneidad (que implica mérito, desempeño y capacidad), eficiencia de la administración, así como el de igualdad y publicidad en el acceso a los cargos públicos, se proceda a su nombramiento en propiedad. Dicho procedimiento debe consultarse con la Dirección del Servicio Civil, y será autorizado por el Jerarca del MEP; para su validez, debe hacerse público por el correo institucional del MEP, pudiendo aplicarse en cualquier momento en que funcionarios interinos en plazas vacantes, se encuentren en las condiciones establecidas para acceder al nombramiento en propiedad, según lo que dispongo el mismo reglamento” (lo destacado no corresponde al original). Lo cual pone en evidencia que la propia convención dispuso que el procedimiento para el nombramiento y la solución de los interinazgos debía respetar los principios constitucionales que rigen el empleo público, sea, justamente, la igualdad y la idoneidad comprobada.

 

En consecuencia, para la Sala no es válido que, en aras de eliminar el citado problema, el decreto impugnado resulte lesivo del principio de idoneidad comprobada tutelado en el artículo 192 constitucional.”

 

C)                El Transitorio IX de la LMEP: consideraciones generales acerca de su naturaleza, alcance y ámbito de aplicación.

Ahora bien, comencemos por ver la literalidad de la norma en cuestión de la LMEP:

“TRANSITORIO IX- Los órganos y entes públicos contemplados en el artículo 2 [7], en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley, deberán elaborar un plan para realizar los procedimientos necesarios que permitan realizar nombramientos en propiedad, en aquellas plazas que se encuentran interinas vacantes.

Dicho plan deberá ser publicado en la plataforma integrada del empleo público, de la Dirección General de Servicio Civil.

Este proceso deberá contemplar el concurso de valoración de méritos establecido en el artículo 26 de la presente ley, de forma tal que a la persona servidora pública que esté ocupando la plaza vacante en forma interina, por un período no menor a dos años, se le considere de forma prioritaria, salvo que la jefatura inmediata manifieste su oposición fundamentada.” (Lo subrayado es nuestro).

 

Por su contenido específico y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, podemos afirmar que esta es una norma transitoria impropia o material[8], pues con ella no se pretende resolver un conflicto normativo entre la legislación anterior y la que se está creando con la LMEP , sino que, por el contrario, lo que establece es una regulación procedimental autónoma, específica, diferente y provisional - desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio perdería su vigencia y eficacia-  de las recogidas en la ley antigua y en la nueva, relativa a la estabilización de interinazgos prolongados, en los que se deberá elaborar, en primer lugar, un plan para realizar los procedimientos necesarios que permitan realizar nombramientos en propiedad en aquellas plazas que se encuentran interinas vacantes, el cual deberá ser publicado en la Plataforma Integrada de Empleo Público y, en segundo término, se establece que en dichos procedimientos excepcionales de selección para promoción interna, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, se deberá contemplar, ya sea de forma singular o como parte articulada del sistema de Concurso de Oposición, el denominado concurso de valoración de méritos, establecido en el artículo 26 de la misma Ley y ordinal 17 inciso b) de su Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 43952-. De forma tal, que al servidor que esté ocupando la plaza vacante en forma interina[9] por un período no menor a dos años, se le considere de forma prioritaria para ocupar en propiedad dicho puesto.

Y en lo que interesa al objeto puntual de la presente consulta, siendo que el punto de toda interpretación normativa es el elemento gramatical de la disposición -art. 10 del Código Civil-, y basándonos en el aforismo “in claris non fit interpretatio”, dada la claridad y univocidad del precepto legal analizado -Transitorio IX de la LMEP-, cuya literalidad no deja margen para interpretaciones alternativas, sin lugar a dudas, por ser indudablemente una norma de carácter general que prevé la convocatoria de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley, incluidas las municipalidades -art. 2, inciso c)-.

De modo que los procesos excepcionales de estabilización de empleo temporal o interino, en el ámbito local, así como en el resto de las instituciones públicas cubiertas por la LMEP, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, deberán regirse y ajustarse a lo que establece, a modo de reglas básicas, dicho Transitorio IX de la LMEP.

Así que partiendo de la premisa fundamental, según la cual, en orden a la aplicación de normas legales, el principio es su aplicación obligatoria, hemos de reafirmar que la Procuraduría General no puede recomendar al órgano consultante, o bien a cualesquiera de las instituciones o dependencias que conforman la Administración Pública costarricense, la desaplicación de normas legales que, a su juicio o de la propia Administración, pudieran resultar eventualmente contrarias al Derecho de la Constitución; esto con base en el principio de legalidad -artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, su corolario: el principio general de inderogabilidad singular de normas -art. 13 de la LGAP-, y por el principio general que señala la obligatoriedad de las normas jurídicas -artículo 129 constitucional-. De modo que la Administración Pública no puede dejar de aplicar una norma que se ha integrado al ordenamiento, si no es derogándola, modificándola o abrogándola por los procedimientos correspondientes (artículos 121.1, 129 de la Constitución y 8 del Código Civil), o bien cuando, por el control concentrado existente, se declare su inconstitucionalidad por la Sala especializada que establece el numeral 10 de la Constitución Política (Véase, entre otros muchos, los dictámenes C-126-2011, de 10 de junio de 2011; C-205-2019, de 12 de julio de 2019, C-263-2019, de 16 de setiembre de 2019 y C-015-2020 de 16 de enero de 2020).

 

En todo caso, no está de más indicar que, con base en lo dispuesto por la DG-RES-88-2023 de las 8:00 horas de 7 de julio de 2023, de la DGSC, referido a las disposiciones generales para la “Elaboración del Plan para el nombramiento en plazas interinas vacantes dentro del Régimen Estatutario”, en aplicación del Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público, por voto de disidencia o de minoría dentro a la sentencia Nº 2024010967 de las 09:20 hrs. del 26 de abril de 2024, Sala Constitucional,  tres magistrados constitucionales estimaron que lo que indica aquel Transitorio es una consideración prioritaria para las personas que estén ocupando una “plaza vacante en forma interina por un periodo no menor a dos años” -con la salvedad que la misma norma refiere-, pero no establece una imposibilidad para que personas que no ocupan una plaza vacante en las condiciones referidas puedan participar de manera efectiva en los respectivos concursos para nombramientos en propiedad. Por lo que no observan que, de la norma en cuestión, pueda derivarse que exista una restricción contraria al derecho fundamental de acceso a los cargos públicos, para que, a priori, las personas que no ocupen una plaza interina vacante por un periodo de dos años, concursen en los procedimientos para nombramientos en propiedad.

 

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

Por su contenido específico -su literalidad- y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, el Transitorio IX de la LMEP es una norma transitoria impropia o material, de carácter general que, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, prevé la convocatoria de procesos selectivos excepcionales de selección para promoción interna, que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, que aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley, incluidas las municipalidades -art. 2, inciso c)-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    MSc. Francinie Cubero De La Vega

Procurador Adjunto                                                 Abogada Asistente

Área de la Función Pública                                      Área de la Función Pública

 

 

 

 

LGBH/FCV/ymd

 

PGR-C-152-2024

 

TRANSITORIO IX DE LA LMEP: INTERINAZGO CRÓNICO Y SU ESTABILIZACIÓN A TRAVÉS DE PROCEDIMIENTO GENERAL, EXCEPCIONAL Y PROVISIONAL.

 

Por oficio No. MT-AL-0144-2024, de fecha 18 de marzo de 2024, suscrito por el anterior Alcalde Municipal de Tibás, se alude que existen criterios divergentes a lo interno y se pretende que esta Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, determine cómo deben proceder las municipalidades con relación al Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), No. 10.159, pues no tiene claro si dicho transitorio es de aplicación o no a las corporaciones territoriales.

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-152-2024, de 22 de julio de 2024, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera y la Abogada asistente Francinie Cubero De La Vega, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluyen:

 

“Por su contenido específico -su literalidad- y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, el Transitorio IX de la LMEP es una norma transitoria impropia o material, de carácter general que, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, prevé la convocatoria de procesos selectivos excepcionales de selección para promoción interna, que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, que aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley, incluidas las municipalidades -art. 2, inciso c)-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.”