Dictamen : 160 - del 22/07/2024

22 de julio de 2024

PGR-C-160-2024

Señor

Luis Restrepo Gutiérrez

Rector A.I.

Universidad Técnica Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. R-304-2024 de 20 de febrero de 2024, asignado a este despacho el 21 de febrero último, por medio del cual indica que la administración de la Universidad ha recibido por parte de algunos servidores reclamos administrativos concretos aún pendientes, en materia de pago de indexación e intereses, y con el fin de recibir criterio técnico y jurídico para resolverlos, consulta:

1. ¿Los Dictámenes C-155-2021 y C-457-2020 son vinculantes para la Universidad Técnica Nacional?

2. De ser afirmativa la respuesta anterior ¿los mismos se aplican de oficio, mediante solicitud de la persona interesada o deben ser requeridos por una autoridad judicial competente?

3. ¿Los montos que se obtienen de la indexación y pago de intereses son objeto de reconocimiento de aguinaldo y salario escolar?

Lamentablemente, un doble orden de situaciones converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- La gestión así formulada es inadmisible. No se aporta del todo criterio de la asesoría legal y se hace expresa referencia a asuntos concretos pendientes de resolver a los que se pretende aplicar nuestro criterio vinculante.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten, entre ellos: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, c) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema o temas cuestionados (Entre otros muchos, véanse los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018, C-042-2020 del 06 de febrero de 2020 y C-173-2023 del 11 de setiembre 2023).

Ahora bien, en lo que interesa al presente asunto, como se aludió, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, el dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023).

Y según puede verificarse en este caso, del todo, no se aporta criterio jurídico, incumpliendo entonces aquél requisito de admisibilidad exigido inexorablemente por nuestra Ley Orgánica, por lo que nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

Por otro lado, lo consultado involucra también casos específicos sin resolverse, y para ello se busca contar con nuestro criterio vinculante; circunstancia esta última que nos lleva a un segundo aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.

Conforme fue señalado, otro de los requisitos ineludibles de admisibilidad de las consultas que se nos formulen, es que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en abstracto o en genérico, lo cual implica que con ellas no se aluda un caso concreto o específico, que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019 y C-076-2020 de 03 de marzo de 2020). Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo competencias que no nos corresponden (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022 y PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).

Y en este caso, por la forma en que fue formulada la consulta, aludiendo que “(…) la administración de la Universidad ha recibido por parte de algunos servidores solicitudes de reclamos administrativos, en materia de pago de indexación e intereses, razón por la que, respetuosamente, procedo a realizar ante esa Procuraduría las siguientes consultas, con el fin de recibir su criterio técnico-jurídico (…)”, no cabe duda que la consulta está orientada a resolver controversias jurídicas concretas, y para ello se busca contar con nuestro criterio vinculante que le permita dar respuesta puntual a los reclamos administrativos presentados por varios funcionarios; lo cual es del todo improcedente.

De modo que esta gestión consultiva escapa de nuestra competencia consultiva, pues este órgano superior consultivo, salvo los casos legalmente exceptuados por los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no puede ni debe emitir pronunciamiento particular y vinculante en relación con situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, aún pendientes de resolución en sede administrativa (Entre otros muchos, los dictámenes PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022, PGR-C-217-2022 de 06 de octubre de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-07-2023 y PGR-C-033-2023).

No se cumple entonces en el presente caso con los requisitos de admisibilidad aludidos. De modo que la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

En todo caso, con el único fin de colaborar de algún modo con el consultante, diremos que, efectivamente, revisados nuestros registros y archivos documentales, existe un criterio unívoco y reiterado de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta; concretamente, los dictámenes C-457-2020 del día 18 de noviembre del 2020, C-155-2021 del 01 de junio de 2021, C-245-2023 del 27 de noviembre de 2023 y el PGR-C-159-2024 del 22 de julio de 2024, referidos a la procedencia del reconocimiento y pago de intereses e indexación, en sede administrativa, sobre diferencias salariales adeudadas por las Administraciones Públicas, los cuales constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[1] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020). De ahí que, respetuosamente, le remitimos a su estudio y análisis.

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera MSc. Francinie Cubero De La Vega

Procurador Adjunto Abogada Asistente

Área de la Función Pública Área de la Función Pública

LGBH/FCV/ymd

[1] “Eficacia general” que, según la Sala Constitucional, no resulta moderada “con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido de que el dictamen es vinculante, únicamente, para la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varíe de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo” (Resolución No. 14016-2009 de las 14:34 hrs. del 1 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. En sentido similar, la resolución No. 000453-F-S1-2013 de las 14:10 hrs. del 10 de abril de 2013, Sala Primera).