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Dictamen : 179 - del 19/08/2024
19 de agosto del 2024
PGR-C-179-2024
Señor
Julio César Vargas
Aguirre
Auditor Interno
Municipalidad de
Garabito
Estimado
señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos referimos al oficio PEFS-AIMG-217-2023 del 02 de octubre
del 2023, código interno 10088-2023, por medio del cual solicita el criterio
técnico jurídico de esta Procuraduría, respecto a las siguientes doce
interrogantes:
“1.
¿Jurídicamente cómo se define el concepto de incapacidad por enfermedad y
cuáles son sus efectos jurídicos dentro de una relación laboral?
2.
¿Legalmente
quién es el profesional que tiene la investidura de otorgar incapacidades?
3.
¿Por
imperio de ley una incapacidad implica reposo forzoso?
4. ¿Cuándo un profesional otorga
una incapacidad a un funcionario, esto implica legalmente que el colaborador
quede inhabilitado para realizar otras actividades que vayan en contra de los
principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono?
5.
¿Resulta
jurídicamente procedente que funcionarios municipales incapacitados por
psiquiatría puedan asistir a su lugar de trabajo, para realizar trámites ajenos
a sus personas, interponer denuncias, requerir expedientes o acciones de
personal de otros funcionarios, entre otros?
6.
¿Resulta
jurídicamente procedente que funcionarios municipales incapacitados por
padecimientos físicos (no psíquicos) puedan asistir a su lugar de trabajo para
realizar trámites ajenos a sus personas, interponer denuncias, requerir
expedientes o acciones de personal de otros funcionarios, entre otros?
7.
¿El
desacatar o incumplir una orden de incapacidad, implica legalmente una
violación a los principios de lealtad y buena fe por parte del funcionario para
con su patrono?
8. ¿Qué se entiende jurídicamente por periodo de reposo ante una orden de incapacidad?
9. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por psiquiatría, cuáles son las obligaciones, tipos de
reposo y aptitudes que deben cumplir en esa condición?
10. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por psiquiatría, cómo se interpretan los principios de
lealtad y buena fe en esa condición?
11.
¿Cuándo
los funcionarios se encuentran incapacitados por padecimientos físicos (no
psíquicos), cuáles son las obligaciones, tipos de reposo y aptitudes que deben
cumplir en esa condición?
12. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por padecimientos físicos (no psíquicos), cómo se
interpretan los principios de lealtad y buena fe en esa condición?”
Refiere usted que, de
conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, n° 6815 y el artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control
Interno, n° 8292, los auditores internos se encuentran facultados para
solicitar de manera directa criterios técnicos-jurídicos a la Procuraduría
General, así como asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual
dependen (Concejo Municipal).
Bajo esa inteligencia,
señala que la
presente consulta se enmarca dentro de los Proyectos n° 2, 8 y 14, del Plan
Anual de Trabajo del año 2023 de esa Auditoría Interna, el cual estableció
claramente la elaboración de un estudio de carácter especial para evaluar temas
relacionados con el reclutamiento del personal y el cumplimiento del reposo de
funcionarios (as) durante las incapacidades, incluyendo las consultas a este
órgano superior consultivo.
Como aspecto final,
transcribe el acuerdo del Concejo Municipal de Garabito, tomado en la sesión
extraordinaria n° 91, del 29 de junio del año 2023,
por medio del cual se le autoriza para que, en calidad de asesor de dicho
Concejo efectúe las consultas que estime pertinentes ante esta Procuraduría
General.
A partir de lo expuesto, se procede con el análisis de
esta consulta.
I.- SOBRE LAS
CONSULTAS DE LOS AUDITORES INTERNOS Y LA INADMISIBILIDAD DE ESTA GESTIÓN:
La consulta que nos ocupa ha sido planteada por el
Auditor Interno del Concejo Municipal de Garabito, al amparo de lo dispuesto
por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final,
que autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.
Al respecto debe precisarse que, por regla general,
la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en
principio, a los jerarcas de la administración pública. Sin embargo, por
reforma incorporada por la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 31 de
julio de 2002, se legitimó a los auditores internos para consultar de forma
directa.
Ahora bien, es importante precisar que esa facultad
de consultar que se otorgó a los auditores internos no es irrestricta, por el
contrario, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que
dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un
criterio técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior consultivo
de la Administración, que les permita ejercer de una forma más eficaz sus
funciones de control y validación.
En ese
sentido, hemos reiterado en el dictamen n° C-197-2019 de 08 de julio de 2019,
que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a
aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir,
que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al
ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte
(en sentido similar, el dictamen n° C-181-2019 del 25 de junio de 2019).
Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para
consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera
de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos
administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que
las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al
contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la
respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los
alcances del ámbito de competencia de esa auditoría (ver dictámenes n° C-042-2008 de 11 de
febrero de 2008, C-153-2009 de 1 de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de
diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de
mayo de 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, C-073-2020,
C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, C-191-2020
de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de
abril de 2021, PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de
febrero de 2022 y PGR-C-020-2024 de 12 de febrero de 2024); lo que debe explicarse y demostrarse claramente al
momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico (Dictamen PGR-C-117-2022
de 26 de mayo de 2022).
Igualmente,
según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la
facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y
específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran
cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad
de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en
duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias
y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del 19 de junio
del 2019).
A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen n° C-48-2018 del 9 de
marzo del 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita
por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de
vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación,
pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual
dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad
de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la
administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón,
los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de
reconsideración del dictamen que se les emita.
Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se
constriñe al ámbito de sus competencias, debe
advertirse que esta no debe ser utilizada por la administración activa para
evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas,
canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna, tal y
como sucede en esta gestión, según se explica más adelante. (Ver los
dictámenes N° C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y PGR-C-54-2023 del 17 de
marzo del 2023, entre otros).
Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o
implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas
concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función
asesora, por su naturaleza, es previa a la toma
de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la
Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la
legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los
dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril
del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre
del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del
2019 y C-149-2019 del 30 de mayo del 2019).
Y mucho menos, pueden
consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una
potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n°
6815 del 27 de setiembre de 1982) (Dictámenes n° C-227-2019 del 12 de agosto
del 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).
En ese orden de ideas, las
consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus
competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra
Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal
sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la
institución.
Por lo que viene
dicho, una vez analizada la presente gestión se determina que incumple con un
importante requisito de admisibilidad; y, por consiguiente, no es posible
entrar a conocer el fondo, conforme se examinará de seguido.
Lo anterior, ya que en este caso se denota que el Concejo Municipal de
Garabito está utilizando las excepciones establecidas para la admisibilidad de
las consultas ante este órgano asesor –como es el caso de las consultas
planteadas por las auditorías internas-, para evadir el cumplimiento de los
requisitos ordenados en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.
Nótese, que según se transcribe en el oficio PEFS-AIMG-217-2023, mediante
el acuerdo tomado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria n° 91
del 29 de junio del año 2023, se comisionó al señor consultante para lo
siguiente:
“A
petición del señor Presidente –Reg. Juan Carlos Moreira Solórzano-, el Concejo Municipal
de Garabito ACUERDA POR UNANIMIDAD Y EN FORMA DEFINITIVA:
1)
APROBAR la
alteración del Orden del Día.
2)
COMISIONAR al Auditor Interno para que en calidad de asesor de este Concejo
Municipal efectúe las consultas que estime pertinentes ante la Procuraduría, Contraloría General y
Comisión de Incapacidades de la CCSS a cada uno por separado sobre las
obligaciones, órdenes, incumplimiento, reposo, principio de lealtad, buena fe,
facultades y aptitudes de un funcionario (a) que se encuentra incapacitado (a)
por psiquiatría de manera generalizada.
APROBADO con cincos votos a favor (el
del Reg. Juan Carlos Moreira Solórzano, el de la Regidora Estrella Mora Núñez,
el del Reg.Yohan Obando González, el del Reg. Ernesto Alfaro Conde, y el de la
Regidora Kathya Desanti Castellón (quien funge como propietaria en ausencia de
la Reg. Roció Delgado Jiménez)”. (El resaltado no pertenece al original)
Como es fácilmente apreciable de lo
citado, a petición del señor presidente del Concejo Municipal de Garabito,
se acordó por unanimidad y en forma definitiva, -sin que al efecto se
cumplieran los requisitos de admisibilidad que le serían predicables a los
Concejos Municipales-, comisionar al señor Vargas Aguirre, para que en calidad de asesor
del Concejo Municipal consultara sobre las obligaciones, órdenes,
incumplimiento, reposo, principio de lealtad, buena fe, facultades y aptitudes
de un funcionario (a) que se encuentra incapacitado (a) por psiquiatría de
manera generalizada, lo cual es una práctica completamente inaceptable.
Ergo, tal y como lo
resaltamos en el dictamen
PGR-C-120-2024 del 12 de junio del 2024, dirigido al consultante, “Puesto que la
facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus
competencias, debe advertirse que ésta no debe ser mediatizada o
instrumentalizada; es decir, utilizada indebidamente por la administración
activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las
consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna
(Dictámenes C-205-2019
de 12 de junio de 2019, C-250-2019 de 04 de setiembre
de 2019, C-107-2020 de 31 de marzo de 2020).
En todo caso, si bien es cierto que en
esta ocasión se asegura que las preguntas formuladas tienen relación con el
plan de trabajo que desarrolló esa auditoría en el año 2023 y con el ejercicio
de sus competencias; también lo es que la facultad de consultar de las
auditorías internas debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y
específica, y no ser utilizada -como sucede en esta gestión- para requerir
nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintos
supuestos que apuntan directamente a casos concretos que se han presentado en
la Municipalidad de Garabito, lo que desde luego debe ser analizado de forma
casuística por el consultante y no por esta Procuraduría General de la
República con la emisión de un dictamen.
Finalmente, por la fecha en que se emite
este pronunciamiento, claramente no podría estar referido al plan de trabajo
del año 2023, lo cual adicionalmente abona al rechazo de las interrogantes
consultadas.
Por todo lo expuesto, esta
consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a
conocer por el fondo la gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
II.-
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA y judicial sobre el tema de interés:
Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado
anterior, con el único fin de colaborar con el señor Vargas Aguirre en la búsqueda de respuestas a sus múltiples
interrogantes, se le remite tanto a nuestra jurisprudencia administrativa como a la
judicial que guarda relación con las interrogantes formuladas.
De este modo, sobre
el concepto de incapacidad, conviene citar a modo de ejemplo el dictamen
C-288-2012 del 29 de noviembre de 2012, en el cual puntualizamos:
“(…)
De conformidad con el artículo 10 del reglamento de Seguro de Salud de
la Caja Costarricense del Seguro Social la incapacidad es un: “Período de
reposo ordenado por los médicos u odontólogos de la Caja o médicos
autorizados por ésta, al asegurado directo activo que no esté en
posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para
el desempeño de las labores habituales u otras compatibles con ésta.
El documento
respectivo justifica la inasistencia del asegurado a su trabajo, a la vez lo
habilita para el cobro de subsidios; su contenido se presume verdadero “iuris
tantum”.
Por su parte el
artículo 79 del Código de Trabajo señala que la incapacidad es una suspensión
de la relación laboral. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
ARTICULO 79.-
Igualmente es
causa de suspensión del contrato, sin responsabilidad para el trabajador, la
enfermedad comprobada que lo incapacite para el normal desempeño de sus labores
durante un período no mayor de tres meses.
Salvo lo dicho
en disposiciones especiales o que se tratare de un caso protegido por la Ley de
Seguro Social, la única obligación del patrono es la de dar licencia al
trabajador, hasta su total restablecimiento, siempre que éste se produzca
dentro del lapso indicado, y de acuerdo con las reglas siguientes:
a. Después de
un trabajo continuo no menor de tres meses, ni mayor de seis, le pagará medio
salario durante un mes.
b. Después de
un trabajo continuo mayor de seis meses pero no menor de nueve, le pagará medio
salario durante dos meses, y
c. Después de
un trabajo continuo mayor de nueve meses, le pagará medio salario durante tres
meses.
Es entendido
que a estos casos se aplicará lo dispuesto en el artículo 30 y que el patrono
durante la suspensión del contrato podrá colocar interinamente a otro
trabajador.
Sobre las
incapacidades, la jurisprudencia judicial ha señalado que:
“…se trata
de una orden dada por un médico de la Caja Costarricense de Seguro Social que
se otorga al paciente (trabajador o trabajadora), que ha perdido temporalmente
las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras
compatibles a ésta. Además, implica necesaria y forzosamente un período de
reposo para que el trabajador o trabajadora, pueda recuperar dentro del período
de incapacidad, las facultades y/o aptitudes temporalmente perdidas y se
reincorpore a sus labores habituales. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia
ha señalado que, en principio, no acatar la orden del especialista en medicina,
representa una violación a los principios de lealtad y buena fe, presentes en
los contratos de trabajo. Lo anterior con base en el artículo 2 del Reglamento
para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del
Seguro de Salud que señala que "....El otorgamiento de una incapacidad
formaliza un compromiso recíproco entre el profesional en Ciencias Médicas
tratante autorizado por la Caja y el trabajador (a), cuyo fin último es
propiciar la recuperación de la salud del trabajador(a) y su reincorporación al
trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el pago de un
subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de
calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. El trabajador
(a) incapacitado queda inhabilitado legalmente para el desempeño de sus labores
y para realizar otras actividades que sean remuneradas o que vayan en contra de
los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono;
así como aquellos actos que puedan constituir falta de respeto hacia el
empleador o competencia desleal". (Ver, entre otras, las sentencias
No. 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y No.
598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas dictadas por
la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Sin embargo, también ha
señalado que será en cada caso concreto que se valoren las circunstancias
particulares y el tipo de incapacidad otorgada, para establecer si el
trabajador ha lesionado los principios señalados y si el despido se ajustó o no
a derecho.” (Resolución N 143 -2011-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE
SAN JOSÉ. ANEXO A, a las ocho horas del veintiuno de junio de dos mil once.)
Bajo esta misma
línea de pensamiento, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:
“I. SOBRE LAS
INCAPACIDADES.
Las
incapacidades se definen como el “Período de reposo ordenado por los médicos u
odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo
activo que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las
facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras
compatibles con ésta. El documento respectivo justifica la inasistencia del
asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su
contenido se presume verdadero “iuris tantum”. (Artículo 10 del Reglamento
del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social)
El artículo 79
del Código de Trabajo, establece como una causa de suspensión del contrato de
trabajo, la enfermedad del trabajador, estableciendo que la única obligación
del patrono es permitir el descanso del trabajador, sin que se encuentre
obligado al pago del salario en virtud de la suspensión operada. (…)”. (El subrayado no es del original)
Además, importa
precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, los efectos
jurídicos derivados de las incapacidades. Al respecto, en el dictamen
C-322-2003 del 09 de octubre del 2003, indicamos:
“II.-EFECTOS JURIDICOS
DERIVADOS DE LAS INCAPACIDADES.
En nuestro Pronunciamiento
C-040-98, se expresó que tratándose de las incapacidades con motivo de
enfermedad, la Doctrina coincide en que se trata de una causal de
suspensión de la relación laboral, por la cual se suspende precisamente la
prestación del servicio, subsistiendo el nexo jurídico laboral entre las partes.
"La suspensión entraña la
cesación temporal de los efectos constitutivos o definidores de la relación, es
decir, la relación de la prestación del servicio acordado y del salario o
retribución correspondiente."(ALONSO GARCIA, Manuel, Curso de Derecho de
Trabajo, Madrid, Editorial Ariel, Séptima Edición, 1981, p.518.)
Con motivo de la referida
suspensión, además de la no prestación de servicio, cesa temporalmente la
obligación patronal del pago remunerativo, ya que como se sabe, lo que percibe
el servidor es un subsidio mientras permanezca incapacitado (artículo 35 del
Reglamento de Enfermedad y Maternidad de la Caja Costarricense del Seguro
Social)
Durante la incapacidad,
obviamente el servidor no puede prestar servicios remunerados en la misma
institución o administración patronal, lo que también supone que según el criterio médico, la persona no
podría desempeñarse en la misma actividad laboral en la que fue incapacitada,
valoración que quedará a cargo de la respectiva autoridad médica bajo su
responsabilidad. Así, el servidor o funcionario que se encuentre
incapacitado, está impedido para que preste servicios en el mismo centro de
trabajo, aunque sea en una unidad diferente, pues encontrándose suspendida la
relación laboral resulta incompatible, excluyente e inconveniente, ofrecerle
servicios o aceptar que los preste en otra unidad administrativa de la misma
institución, aunque se trate de labores diferentes.
Ahora bien, estimamos de
importancia dejar en claro que las incapacidades (motivadas en enfermedades
justificadas) provocan como efecto sobre la relación de servicio, únicamente la
suspensión de la relación, sin que se afecte la continuidad de la relación o
contrato de trabajo, la cual se mantiene, conforme lo dispuesto en el párrafo
tercero del artículo 153 del referido Código”. (El resaltado no pertenece al original)
Lo anterior fue ampliado en
el dictamen C-205-2011 del 31 de agosto del 2011, el
cual fue retomado en el criterio C-009-2017
del 19 de enero del 2017, en el que se realizaron las siguientes
consideraciones:
“ (…) Ahora bien, en relación con los efectos de la incapacidad otorgada
por la Caja Costarricense de Seguro Social, la jurisprudencia de la Sala
Segunda ha indicado que existe, como regla de principio, una incapacidad para
que el trabajador desarrolle cualquier otra actividad laboral o recreacional
que pueda implicar un peligro para su salud, toda vez que el realizar este tipo
de labor hace que el trabajador desatienda la orden de permanecer en reposo.
Así, por resolución número 316-1999 de las diez horas treinta minutos
del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, la Sala Segunda
declaró procedente un despido efectuado a un funcionario que tenía suspendidos
los efectos del contrato de trabajo por una incapacidad, al considerar que el
funcionario violentó los deberes funcionariales durante la suspensión en razón
de que en su periodo de incapacidad, continuó laborando en su consultorio
privado. Al respecto, se señaló:
“El principal efecto de la suspensión del contrato, en estos casos,
consiste en el natural y necesario cese de las labores o actividades prestadas
por el trabajador. Sin embargo, en atención al contenido ético del contrato
-que siempre subsiste- las partes deben abstenerse de realizar cualquier acto
que conlleve una ilegítima lesión a los intereses o a los derechos de la
contraparte. Al respecto, debe indicarse, que
durante la suspensión del contrato de trabajo, el trabajador, si bien no
tiene que laborar, continúa obligado al cumplimiento de determinadas
prestaciones, entre ellas, la de abstenerse de realizar actos que puedan
constituir faltas de respeto hacia el empleador o competencia desleal hacia él,
o cualquier otra circunstancia que configure un incumplimiento grave a sus
deberes ¼ ² (CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Compendio de Derecho Laboral.
Bibliográficas Omeba. Buenos Aires. 1968, Tomo 1., p. 678). Se
debe concluir, entonces que, la conducta del trabajador, de laborar en su
Consultorio Privado, durante el período en el cual estuvo física y médicamente
incapacitado, extendiendo dictámenes para Licencias de Conducir, no fue la
debida; pues, con su actuar, quebrantó no solamente la ineludible lealtad hacia
la Institución para la cual laboraba, sino también el cardinal principio de la
buena fe; que es rector y esencial en todo contrato de trabajo o, como en este
caso, de toda relación de servicio; pues, el mismo, exige rectitud, honradez,
confianza, lealtad y buen proceder, tanto por parte del patrono como de parte
del trabajador. En ese sentido, cabe citar el Voto número 303, de las 10:10
horas, del 26 de noviembre de 1.997, el cual, sobre este tema, señaló: Si
la prestación de servicios se suspende, debido a la enfermedad del trabajador,
es obvio que tanto la buena fe como la confianza derivada del vínculo contractual,
lo obligan a abstenerse de realizar aquellas actividades que le impidan una
efectiva reincorporación al ambiente laboral, lo que, a su vez conlleva el
deber de cumplir todas las indicaciones médicas necesarias para el mejoramiento
de su salud. (En sentido similar, es posible ver las
resoluciones número 598-2010 de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del
veintitrés de abril del dos mil diez y 751-2008 de las nueve horas treinta y
cinco minutos del cinco de setiembre del dos mil ocho).
Se desprende de lo expuesto, que como regla general la incapacidad es un
periodo de reposo que se ordena a favor del trabajador que se encuentra
imposibilitado temporalmente para efectuar sus actividades laborales cotidianas.” (Dictamen C-205-2011 del 31 de agosto del 2011)
En razón de lo anteriormente expuesto, es claro que la incapacidad es
aquella orden de reposo dada por un médico de la Caja Costarricense del Seguro
Social o de un médico autorizado por la Caja, en la que se plasma la situación
en la que se encuentra un trabajador quien por causa de enfermedad o accidente
está imposibilitado para ejercer sus labores, lo cual produce el cese temporal
de la prestación del servicio por parte del trabajador y que cese temporalmente
la obligación del patrono del pago remunerativo, ya que lo que recibe el
servidor es un subsidio y no salario, mientras permanezca incapacitado.
(…)”. (El resaltado y subrayado no pertenece al original)
Sobre el particular,
también se ha pronunciado el Tribunal de Casación de lo Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda. Así, concretamente en la resolución n°.
000058-F-TC-2021 de las 08:45 horas del 09 de marzo del 2021, se indicó: “
“(…) Recuérdese, el
otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el
profesional en Ciencias Médicas y el asegurado en aras de propiciar la
recuperación de la salud de asegurado y donde el reposo es lo primordial, por
lo que es deber de ambos procurar que estas advertencias de excepciones al
reposo sean consignadas de forma expresa. De por medio prevalece un
deber del asegurado de velar por las recomendaciones de su médico, por lo cual,
sea al momento de las citas donde se otorgaron las incapacidades o posterior a
ello, el actor debía procurar contar con la autorización expresa del tipo de
actividades que podía realizar durante su “reposo”. Y es que en caso de que un
patrono presuma del incumplimiento de esa inhabilitación por parte del
trabajador (para el desempeño de cualquier tipo de actividad remunerada y no
remunerada, pública o privada, tanto en su horario ordinario, como fuera de él,
lo mismo que actividades académicas, físicas o recreativas que interfiera con
la recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del país), siempre el
asegurado tiene la opción de solicitar a la dirección médica del centro donde
se otorgó la incapacidad, que le certifique las actividades que podía realizar
estando incapacitado y según lo dispuesto en esa consulta médica.
VI. En esta línea de
pensamiento, es la jurisprudencia de la Sala Segunda la que ha valorado
que el no acatamiento de la orden del especialista en medicina, representa una
violación a los principios de lealtad y buena fe presente en los contratos de
trabajo. Esto en aplicación del ordinal 2 del Reglamento para el
Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de
Salud. Así, en uno de los fallos en mención se indicó: “Este órgano
considera que si la demandante ejerció privadamente la profesión cuando estaba
incapacitada en aquellos días del mes de setiembre de 2008, es claro que su
actuar resulta ser una falta muy grave al contrato de trabajo, suficiente para
justificar su despido sin responsabilidad patronal, conforme al artículo 81
inciso l) del Código de la materia, pues el ejercicio privado que realizó
de su profesión estando incapacitada, puso en riesgo su salud, faltando
al principio de buena fe probidad que informa la relación laboral, así como
otras obligaciones inherentes al contrato de trabajo, el cual se mantiene
vigente aún durante el período de incapacidad, pues así lo regula el artículo
73 del Código de Trabajo, al establecer que la suspensión total o
parcial de los contratos de trabajo, no implica su terminación, ni extingue los
derechos y obligaciones que emanen de los mismos. En los autos se acreditaron
los hechos imputados a la actora en el proceso disciplinario de brindar
servicios médicos privados durante su período de incapacidad, por cuanto a ella
se le alejó de su trabajo con pago de subsidios para que no atendiera a los
pacientes que asisten a la Caja, por lo cual no podía dedicar ese tiempo de
reposo para su curación a atender pacientes a nivel particular, lo que
evidencia su falta grave contra la empleadora que subsidiaba su incapacidad por
enfermedad y quien creía que estaba respetando las disposiciones médicas para
su curación…” (Sentencia 2011-000949 de las 10 horas 15 minutos del 18 de
noviembre de 2011). En otro de sus precedentes, esa misma Sala ha indicado: “Lo
anterior, demuestra que efectivamente el demandante impartió clases estando
incapacitado, independientemente que lo hiciera presencialmente en el centro de
estudios o mediante el sistema que denomina digital a distancia, lo cierto es
que este expresamente reconoce el hecho, quebrantando así el deber de guardar
reposo, para lograr su recuperación y luego de superado su padecimiento,
incorporarse a laborar con normalidad en su centro de trabajo y por ende esta
conducta constituye una lesión a los principios de buena fe y lealtad que deben
existir en la relación laboral, quebranto que conlleva a la imposibilidad de
continuar con la misma, y por ende convirtiendo el despido en justificado…”
(fallo 2014-000464 de las 11 horas 10 minutos del 21 de mayo de 2014). Además,
las sentencias 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008
y 598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas de la Sala
Segunda. Estos fallos resultan relevantes de cara a valorar si la sanción
impuesta resulta proporcional o no, otro de los puntos medulares del recurso
del Estado. Recuérdese, en este caso existe un interés público en el servicio
que presta el Poder Judicial, donde se les exige a sus servidores que se
manejen dentro del margen de rectitud y corrección debidos. Cuando se otorgan
incapacidades a un servidor judicial, de por medio existen fondos públicos que
son girados no solo en los subsidios que se otorgan, sino también para costear
al sustituto del incapacitado. Por lo que en tesis de principio, salvo
recomendación expresa del médico tratante, la incapacidad constituye un reposo
absoluto que debe guardar el funcionario, donde queda imposibilitado durante
las 24 horas del día para el desempeño de cualquier tipo de actividad
remunerada y no remunerada, pública o privada, tanto en su horario ordinario,
como fuera de él, lo mismo que actividades académicas, físicas o recreativas
que interfiera con la recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del
país, y cualquier otra actividad no señalada que ponga en peligro su
recuperación. Se busca no solo de la pronta recuperación del servidor, sino
también la protección de esos recursos públicos que se giran para sufragar la
incapacidad, así como la continuidad del servicio…”
Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables, nuestros dictámenes
y pronunciamientos, así como la jurisprudencia judicial, pueden ser consultados
en la página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/
III.- CONCLUSIÓN:
Luego de un exhaustivo
análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta
inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.
No obstante, con el único fin de colaborar con el
consultante en la búsqueda de respuestas a sus interrogantes, se
le remite a alguna de la jurisprudencia
administrativa y judicial, relacionadas con los temas de interés.
Cordialmente.
Yansi Arias Valverde
Xitlali Espinoza Guzmán
Procuradora adjunta Abogada de Procuraduría
Dirección de la Función Pública Dirección
de la Función Pública
YAV/XEG/mmg
PGR-C-179-2024
AUDITORÍA
INTERNA DE LA Municipalidad de Garabito.
CONSULTAS DE LOS AUDITORES INTERNOS. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. INCUMPLIMIENTOS
DE REQUISITOS. 1.- a petición del presidente del Concejo Municipal de Garabito,
se acordó por unanimidad y en forma definitiva, -sin que al efecto se
cumplieran los requisitos de admisibilidad que le serían predicables a los
Concejos Municipales-, comisionar al Auditor, para que en
calidad de asesor del Concejo Municipal consultara sobre las obligaciones,
órdenes, incumplimiento, reposo, principio de lealtad, buena fe, facultades y
aptitudes de un funcionario (a) que se encuentra incapacitado (a) por
psiquiatría de manera generalizada, lo cual es una práctica completamente
inaceptable. 2.- Se plantean Cuestionamientos sobre distintos supuestos que apuntan
directamente a casos concretos que se han presentado en la Municipalidad de
Garabito.
Por medio del oficio n°. PEFS-AIMG-217-2023
del 02 de octubre del 2023, código interno 10088-2023, el señor Julio César Vargas Aguirre, Auditor Interno de la
Municipalidad de Garabito, solicitó el
criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, respecto a las siguientes
doce interrogantes:
“1. ¿Jurídicamente cómo se define el
concepto de incapacidad por enfermedad y cuáles son sus efectos jurídicos
dentro de una relación laboral?
2. ¿Legalmente quién es el
profesional que tiene la investidura de otorgar incapacidades?
3. ¿Por imperio de ley una
incapacidad implica reposo forzoso?
4. ¿Cuándo un profesional
otorga una incapacidad a un funcionario, esto implica legalmente que el
colaborador quede inhabilitado para realizar otras actividades que vayan en
contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su
patrono?
5. ¿Resulta jurídicamente
procedente que funcionarios municipales incapacitados por psiquiatría puedan
asistir a su lugar de trabajo, para realizar trámites ajenos a sus personas,
interponer denuncias, requerir expedientes o acciones de personal de otros
funcionarios, entre otros?
6. ¿Resulta jurídicamente
procedente que funcionarios municipales incapacitados por padecimientos físicos
(no psíquicos) puedan asistir a su lugar de trabajo para realizar trámites
ajenos a sus personas, interponer denuncias, requerir expedientes o acciones de
personal de otros funcionarios, entre otros?
7. ¿El desacatar o incumplir
una orden de incapacidad, implica legalmente una violación a los principios de
lealtad y buena fe por parte del funcionario para con su patrono?
8. ¿Qué se entiende
jurídicamente por periodo de reposo ante una orden de incapacidad?
9. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por psiquiatría, cuáles son las
obligaciones, tipos de reposo y aptitudes que deben cumplir en esa condición?
10. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por psiquiatría, cómo se interpretan
los principios de lealtad y buena fe en esa condición?
11. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por padecimientos físicos (no psíquicos), cuáles son las obligaciones, tipos de reposo y aptitudes que deben
cumplir en esa condición?
12. ¿Cuándo los funcionarios se
encuentran incapacitados por padecimientos físicos (no psíquicos), cómo se interpretan los principios de lealtad y buena fe en esa
condición?”
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, se emitió el dictamen PGR-C-179-2024 del 19 de agosto del 2024, suscrito por la Licda. Yansi
Arias Valverde, Procuradora adjunta, y la Licda. Xitlali
Espinoza Guzmán,
Abogada de Procuraduría, ambas de la Dirección
de la Función Pública, mediante el cual se concluyó:
“Luego de un exhaustivo análisis, este órgano
consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende,
se deniega su trámite y se archiva.
No obstante, con el único fin de colaborar con el consultante en la
búsqueda de respuestas a sus interrogantes, se le remite a alguna de la jurisprudencia administrativa y judicial, relacionadas con
los temas de interés”.