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Dictamen : 178 - del 13/08/2024
13 de agosto del 2024
PGR-C-178-2024
Lisseth Rodríguez Garita
Dirección Ejecutiva a.i
SINIRUBE
Estimada señora:
Con
aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
IMAS-SINIRUBE-632-2024
del 5 de junio de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos a las
siguientes preguntas:
“1. ¿Qué tipo de beneficios son los que de
acuerdo con el artículo 2 de la Ley N° 9137, una vez que son asignados a una
persona, configuran el deber de registrarlo en SINIRUBE?
2. ¿A cuál información puede acceder el
SINIRUBE mediante convenios de cooperación con instituciones que generen o
ejecuten políticas públicas tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de
los costarricenses, según el numeral 6 de dicha ley?”
En cumplimiento
de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley General de la Procuraduría General de
la República, se acompaña la consulta del criterio emitido por la Asesoría
Jurídica del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).
Al respecto, cabe
mencionar que se evidencian posiciones contrapuestas entre el criterio de la
Dirección Ejecutiva del SINURIBE y el citado criterio emitido por la Asesoría
Jurídica sobre la información que debe registrarse en el SINIRUBE y las
instituciones y personas que quedan cubiertas bajo el marco de la ley, por lo
que resulta de vital importancia analizar cuál fue el espíritu del legislador
al momento de emitir la Ley N.° 9137
del 30 de abril de 2013, sobre lo cual nos referiremos en los siguientes
apartados.
Asimismo, debemos
señalar que abordaremos el tema consultado de manera general, dado que las
interrogantes que se plantean son muy amplias y no se desprende claramente la
intención detrás de lo consultado.
I.
SOBRE LA INFORMACIÓN QUE DEBE REGISTRARSE EN SINIRUBE
La Ley N.° 9137 del 30 de abril de 2013, creó el
Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado
(SINIRUBE), el cual es un órgano desconcentrado en grado máximo del Instituto
Mixto de Ayuda Social y que cuenta con personalidad jurídica instrumental para
el logro de sus fines (artículo 1).
En términos generales, el SINIRUBE está
conformado por una base de datos con la
información de todas las personas que requieren servicios, asistencias,
subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o
necesidad, para establecer un control sobre los programas de ayudas sociales de
las diferentes instituciones públicas, con el fin de que la información y el
otorgamiento de los citados beneficios se fundamente en criterios homogéneos
(artículo 4).
Si se analizan las actas legislativas del expediente
número 17.843, que es el que sirvió de base a la Ley N.° 9137, en su exposición
de motivos se desprende la intención que tenía el legislador al aprobar dicha
ley. Al respecto, se indicó:
“En nuestro país, la política social se ha
caracterizado por tener un carácter universal, orientado fundamentalmente a la
inversión en programas de educación, salud, nutrición y vivienda. Sin embargo,
pese a la alta inversión que ha permitido mejorar los niveles de desarrollo
humano, los grupos en condición de pobreza no han encontrado una respuesta
efectiva e integral a sus necesidades.
(…)
Para nadie es un secreto que la ejecución
de los programas dirigidos a la superación de la pobreza se ha caracterizado
por la ausencia de información sistemática, actualizada y compatible entre las
diferentes instituciones del sector social, que permita racionalizar los
recursos mediante la detección de las necesidades reales y posibles
duplicaciones en la prestación de los servicios. Esta carencia ha favorecido la
desviación de los recursos hacia sectores de la población menos prioritarios y
ha ocasionado filtraciones difíciles de cuantificar.
(…)
El Estado debe ser el responsable de
articular y ejecutar políticas sociales que garanticen el bienestar de los
ciudadanos. Todo programa gubernamental, financiado con su presupuesto,
debe tener un carácter gratuito y social, en tanto son posibles gracias a
fondos procedentes del erario público, que se obtienen de las imposiciones
fiscales del Estado.
(…)
El Estado y sus instituciones deben estar en capacidad de crear condiciones
favorables para que cada ciudadano pueda, sin demérito del derecho de los
demás, mejorar su entorno, sin discriminación de ninguna índole.
Recientemente se publicó en el diario
oficial La Gaceta, la Ley N°8783, Reforma de la Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, N°5662, la cual establece en su artículo quinto la
creación de un centro de información. Cada institución y programa financiado,
por medio de ley o convenio, con recursos del Fondo de Asignaciones Familiares
(Fodesaf) deberá hacerle llegar trimestralmente a
dicho centro la lista completa de beneficiarios de ese periodo. Este centro
deberá crear una base única de datos para evitar la duplicidad en el
otorgamiento de beneficiarios por parte de cualquier entidad pública.
Además, este documento señala: “Las
instituciones y los programas que reciban recursos del Fondo, por medio de ley
específica o convenio, deberán escoger a dichos beneficiarios con una
metodología de selección definida y aprobada por los organismos jerárquicos
superiores de cada institución involucrada, de conformidad con las leyes y el
reglamento aplicables”, lo cual consideramos limita y dificulta la atención de
personas en necesidad.
Con base en lo anterior, nace la necesidad
de crear el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios
del Estado, con el fin de que todas las instituciones del Estado la
utilicen como herramienta exclusiva para la ejecución, el control y la
verificación de los recursos destinados a la atención de todas las personas en
condición de necesidad que requieren servicios, asistencias, subsidios o
auxilios económicos.
Este Sistema permitirá disponer de datos
oportunos, veraces y precisos para priorizar, administrar y optimizar de
manera más acertada todos los fondos públicos destinados a los programas
sociales de la población con mayores necesidades, además de brindar a las
instituciones del Estado una interrelación
por medio de una gran base de datos sobre las características
socioeconómicas y demográficas de la población usuaria y potencialmente
beneficiaria de los programas sociales, así como su ubicación geográfica y
su nivel de pobreza.
En virtud de ello, se pretende que el
Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado le
permita al Estado costarricense procurar el mayor bienestar a todos los
habitantes del país, junto con el más adecuado reparto de la riqueza. Con ello
se garantiza que los beneficios lleguen efectivamente a los sectores más pobres
de la sociedad, que sean concordantes con las necesidades reales de los
usuarios y que las acciones estén orientadas a brindar soluciones integrales y
permanentes para los problemas que afecten a la población más vulnerable social
y económicamente.
De esta forma, es posible efectuar
diversas investigaciones, diagnósticos o caracterizaciones que aporten
conocimiento sobre los sectores sociales que se benefician con los programas
del Estado y particularmente sobre la población con más bajos niveles de
pobreza y sus necesidades reales.
Este Sistema también constituye un insumo
básico para sustentar los diferentes planes de acción dirigidos a los más
pobres. Además, permitirá la evaluación de la gestión social en torno a la
superación de la pobreza, con base en el conocimiento sistemático de la
población para mejorar la eficiencia redistributiva, así como la priorización
de las acciones y la reorientación de los recursos, según el comportamiento de
la pobreza en las diferentes regiones.” (Folios 3, 5, 6 y
7 del expediente legislativo 17.843) (El destacado no es del original)
Como se
observa, el SINIRUBE fue pensado para registrar los programas sociales, subsidios,
asistencias o auxilios económicos financiados con fondos públicos, dirigidos a
personas en estado de necesidad y no únicamente para aquellos financiados con
fondos de FODESAF, dirigidos a personas en pobreza o pobreza extrema.
En cuanto a las
personas que debían incorporarse en el Sistema que se estaba creando, existe
una referencia en el informe integrado rendido por el Departamento de Servicios
Técnicos en el expediente legislativo 17843, en el cual al hacer mención de los
elementos componentes del Sistema. Al respecto, se indicó con relación Registro
Único de Beneficiarios (RUB):
“Es una base de datos que contiene de manera
estructurada y sistematizada de información sobre los beneficiarios actuales
y potenciales de los programas sociales insertos en una estrategia
de PS, así como de los beneficios que reciben. En el Registro se incorpora
información que identifica a los beneficiarios potenciales y/o actuales
de los programas considerados, las características socioeconómicas de los
hogares y su entorno, los cuales se registran inicialmente en un cuestionario,
ficha o cédula que posteriormente se archiva en algún tipo de formato
electrónico. El objetivo básico del RUB es conocer y cuantificar quiénes son y
cómo son los beneficiarios actuales y potenciales de los programas
sociales.” (Folio 123 del expediente legislativo)
Como se observa, se desprende del expediente
legislativo una intención de que la base de datos contuviera información no sólo
de los beneficiarios actuales, sino también de las personas que potencialmente
podrían resultar beneficiarios de los programas sociales.
Podemos decir que esa intención, aun sin la mejor
redacción, quedó reflejada en el numeral 2 de la Ley que establece:
“ARTÍCULO 2.- Beneficiarios del Estado
Para efectos de la presente ley, se entenderá por beneficiarios a todas las
personas que requieran los servicios, las asistencias, los subsidios
o los auxilios económicos a cargo del Estado, para la atención de estados y
situaciones de necesidad.”
Como se observa, las personas que requieren servicios, asistencias,
subsidios o auxilios económicos a cargo del Estado, deben ser incorporados como
parte del Sistema que se estaba creando, sin necesidad de ser beneficiarios
actuales.
Precisamente la intención, era abordar los estados
de necesidad y de pobreza de una manera integral, para lo cual se establecieron
los siguientes fines en la Ley:
“ARTÍCULO 3.-
Fines
Los fines del
Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado
serán:
a) Mantener una base
de datos actualizada y de cobertura nacional con la información
de todas las personas que requieran
servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en
situaciones de pobreza o necesidad.
b) Eliminar la duplicidad de las acciones interinstitucionales
que otorgan beneficios asistenciales y de protección social a las familias en
estado de pobreza.
c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos
locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología
única para determinar los niveles de pobreza.
d) Simplificar y
reducir el exceso de trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales
beneficiarios de los programas sociales.
e) Conformar una base
de datos que permita establecer un control sobre los programas de ayudas
sociales de las diferentes instituciones públicas, con el fin de que la
información se fundamente en criterios homogéneos.
f) Disponer de datos
oportunos, veraces y precisos, con el fin de destinar de forma eficaz y
eficiente los fondos públicos dedicados a los programas sociales.
g) Garantizar que los
beneficios lleguen efectivamente a los sectores más pobres de la sociedad, que
estos sean concordantes con las necesidades reales de los destinatarios y que
las acciones estén orientadas a brindar soluciones integrales y permanentes
para los problemas que afectan los sectores de la población más vulnerable.” (La negrita no
forma parte del original)
En consecuencia,
la base de datos que se crea con el SINIRUBE está pensada para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados
a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como a los
potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de
planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea.
Debe tenerse en
consideración, en todo caso, que el artículo 15 de la Ley N.° 9137 deja en
resguardo la información que sea de carácter confidencial y existe una
obligación del Consejo Rector de crear protocolos y mantener una serie de medidas de seguridad para impedir el acceso no
autorizado de dicha información. Esta confidencialidad debe ser garantizada en
todo momento por el administrador de la base de datos, en este caso SINIRUBE,
según lo establece la Ley N.° 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de
la Persona frente al tratamiento de sus datos personales. Además, a los funcionarios responsables del manejo de la información les
asiste un deber de confidencialidad “sobre
todos los datos referentes a los beneficiarios de los programas sociales;
asimismo, deberán proteger dicha información para que no se divulgue o se use
para fines distintos de los señalados en esta ley.” (artículo 17)
Sin perjuicio de lo indicado, debemos agregar que la Ley N.° 9137, autoriza al SINIRUBE
a suscribir convenios con diferentes instituciones que generan información
relativa a políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al
mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses. Al respecto, señalan
los artículos 6 y 20 de la Ley:
“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas
Serán parte de este Sistema todas las instituciones
del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales. Asimismo,
el Sistema podrá establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las
dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas
públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la
calidad de vida de los costarricenses.”
“ARTÍCULO 20.- Donaciones y convenios
El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado
podrá recibir toda clase de donaciones, así como adquirir todo tipo de bienes,
tanto de instituciones públicas como de privadas.
Asimismo, el Sistema podrá suscribir toda clase de convenios de cooperación
nacional e internacional para el mejor cumplimiento de los objetivos de esta
ley.” (La negrita no
forma parte del original)
Como se observa, el legislador autorizó al SINIRUBE la
suscripción de convenios de cooperación con entidades nacionales e internacionales
para el cumplimiento de los objetivos de la ley.
En desarrollo de
lo anterior, el Decreto Decreto
Ejecutivo 40650 del 1 de junio de 2017, establece:
“Artículo 10.- El Sistema Nacional de Información y Registro Único de
Beneficiarios del Estado, a través de la persona que ocupe el cargo de la
Dirección Ejecutiva, podrá celebrar convenios, u otra figura jurídica, con
cualquier otra institución del estado, gobierno local o ente público, para
la transferencia de los datos de la población objetivo, las personas
beneficiarias de programas sociales, así como información de bases de datos
administrativas. (La negrita y el subrayado no forma parte
del original)
Como se observa, el Reglamento a la ley es
sumamente amplio, pues permite que, a través de la firma de convenios, el
SINIRUBE tenga acceso a información de bases de datos administrativas. No
obstante lo anterior, tal disposición debe interpretarse conforme a la
intención del legislador al emitir la Ley 9137 y, en consecuencia, debe entenderse
que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones es el
estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones
establecidas en la Ley N.° 9137, especialmente en los artículos 3 y 4 y, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de
Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Por lo anterior,
no se trata de una autorización de acceso a cualquier tipo de información, sino
únicamente de aquella necesaria para registrar
los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos de beneficiarios o potenciales beneficiarios de las
asistencias sociales; para eliminar la duplicidad de
las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de
protección social a las familias en estado de pobreza; para fijar una
metodología única y criterios homogéneos para determinar los niveles de pobreza
y el otorgamiento de ayudas sociales; para simplificar y reducir el exceso de
trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de
los programas sociales; para realizar estudios comparativos entre entidades
públicas de ayuda social y las demás funciones señaladas de manera expresa en
la ley.
Por tanto, la firma de cualquier convenio interinstitucional debe estar
justificada en el interés público y en el estricto cumplimiento de los fines
encomendados legalmente a SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad
y confidencialidad que obliga la ley.
II.
SOBRE LAS
INSTITUCIONES CUBIERTAS BAJO EL ÁMBITO DE LA LEY
El segundo tema que debemos abordar, es el ámbito de
aplicación de la ley con relación a las instituciones que quedaron cubiertas
con las obligaciones dispuestas en la Ley 9137. Si bien este tema no fue
consultado de manera expresa, consideramos importante mencionarlo, pues tiene
relación también con la información que debe registrarse en el SINIRUBE,
específicamente partiendo de cuáles instituciones se encuentran obligadas a
alimentar la base de datos con la información requerida.
Si se observa la exposición de motivos arriba
comentada, la intención inicial del proyecto de ley
era que todo programa gubernamental, financiado con el presupuesto del
Estado y que se dedique a la ejecución de programas sociales, sea parte del
Sistema que se estaba creando. Esa intención queda reflejada en el artículo 6
de la Ley que incluye únicamente a las instituciones del Estado, al señalar:
“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas
Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se
dediquen a la ejecución de programas sociales. Asimismo, el Sistema podrá
establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias
del Estado que generen información relativa a las políticas públicas destinadas
a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los
costarricenses.” (La negrita no es del
original)
Nótese que, de la
exposición de motivos del proyecto de ley, así como de lo dispuesto en el
numeral 6 de la ley finalmente aprobada, se desprende una intención de cubrir
los programas sociales de las instituciones del Estado, pero sin aclarar cuál
es el concepto de Estado al que se estaba haciendo referencia.
Precisamente en el informe integrado,
elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa,
se hizo la advertencia de que debía aclararse en el entonces proyecto cuáles
“instituciones del Estado” se estaban incluyendo en el ámbito de la ley. Al
respecto, se indicó:
“…el concepto de “instituciones del Estado”, puede
abarcar también instituciones autónomas, por consiguiente se recomienda
puntualizar las instituciones a las que hace referencia la norma, y de
encontrarse las instituciones autónomas dentro de las que deberán actualizar y
alimentar la base de datos referidas, es necesario consignar el texto legal en
forma facultativa, a fin de no violentar la autonomía que ostentan estas.
Además por seguridad jurídica debería indicarse qué tipo de información es la
que deberían aportar las instituciones a que se refiere la norma…” (folio 145
del expediente legislativo)
Como se observa, dicho informe recomendaba aclarar
si las instituciones autónomas estaban o no incluidas dentro del concepto de
Estado que se proponía, pero esa aclaración nunca fue realizada en el texto
finalmente aprobado.
De la misma forma, si se analiza el trámite del
expediente legislativo, durante la aprobación de la Ley N.° 9137, únicamente
fueron consultadas las siguientes instituciones: Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de
Salud, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Cultura,
INAMU, Patronato Nacional de la Infancia, Ministerio de Planificación,
Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República,
Defensoría de los Habitantes, Instituto Mixto de Ayuda Social, Instituto
Nacional de las Mujeres, Patronato Nacional de la Infancia, INEC, Caja
Costarricense de Seguro Social, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal
a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica (sesión
extraordinaria N°41 del 3 de noviembre de 2010, folios 354, 356 y 383). En
otras palabras, las municipalidades no fueron consultadas durante el trámite de
aprobación de la ley.
Lo
anterior podría llevarnos a señalar que nunca existió una intención de cubrir a
las corporaciones municipales dentro del ámbito de cobertura de la ley, pues
ellas, además, no son parte del Estado en sentido estricto y sus programas
sociales no son financiados necesariamente con recursos del presupuesto del
Estado al contar con un presupuesto propio.
Sin embargo, existen otras normas en la
Ley N.° 9137 que por su redacción evidencian lo contrario,
generando confusión sobre su ámbito de aplicación. Ejemplo de ello es el
artículo 3 inciso a) ya comentado, donde se observa una vocación de
generalidad, al establecerse una base
de datos con cobertura nacional. Asimismo, el inciso c) de dicho
artículo también establece como fin de SINIRUBE:
c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos
locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología
única para determinar los niveles de pobreza.
Nótese que en dicha norma se menciona a
las instituciones públicas en general y a los gobiernos locales de manera
expresa. Por su parte, el artículo 4 de la Ley 9137, establece como función del SINIRUBE
conformar una base de datos de los beneficiarios que reciban recursos de
programas sociales, independientemente de la institución ejecutora que haya
asignado el beneficio.
De igual forma, el transitorio II de la Ley estableció
lo siguiente:
“TRANSITORIO
II.- Plazo de integración de las instituciones del Estado
Todas las instituciones del Estado y los
gobiernos locales que brinden servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos
a personas que se encuentren en estado o situación de necesidad tendrán
un plazo de seis meses para integrarse y suministrar al Sistema toda la
información requerida.“ (La negrita no es del
original)
Ese transitorio otorga
de manera imperativa a los gobiernos locales, un plazo para integrarse al
SINIRUBE y suministrar toda la información requerida, sin embargo, debemos
insistir que las municipalidades nunca fueron consultadas del proyecto de ley
que sirvió de antesala a la Ley 9137, ni se desprende de la exposición de
motivos del proyecto de ley una intención de comprenderlas.
Lo anterior evidencia
una errónea técnica legislativa al momento de tramitarse la ley N.° 9137, que provocó una redacción confusa y poco precisa sobre las
instituciones cubiertas por su ámbito.
Posteriormente,
se emitió el Decreto Ejecutivo 40650 del 1 de junio de 2017, que es el
Reglamento a la Ley N°9137 que Crea el Sistema Nacional de Información y
Registro Único de Beneficiarios del Estado, que pretendió aclarar el ámbito de
cobertura del SINIRUBE, al indicar en lo que interesa:
“Artículo 5.-Ámbito de aplicación: El Sistema Nacional de Información y
Registro Único de Beneficiarios del Estado tiene
alcance y aplicación nacional, abarca la información de todas las personas,
en particular de aquellas que requieran servicios, asistencias, subsidios o
auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad y así como, aquella
información que sea necesaria y pertinente para el diseño, implementación, seguimiento
y evaluación de las políticas públicas relacionadas con la erradicación de la
pobreza y el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, atinente a las bases de datos de diferentes
Ministerios y sus Órganos Adscritos, Instituciones Autónomas, Instituciones
Semiautónomas, Gobiernos Locales y Empresas Públicas que comprenden el Estado
Costarricense.” (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N°
42550 del 6 de agosto del 2020)”
“Artículo
8.- El Sistema
Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado tendrá a
cargo el diseño, administración, control, uso, supervisión y evaluación, de la
base de datos de las personas beneficiarias y población objetivo de todas
las instituciones del Estado, Gobiernos Locales, o cualquier otra instancia que
se dedique a la ejecución de programas sociales. Deberá velar por la
protección de los derechos y garantías de los titulares de los datos personales
de conformidad con lo dispuesto en la Ley Protección de la Persona frente al
tratamiento de sus datos personales, Ley Nº 8968 y su Reglamento y demás normas
aplicables.” (La negrita no es del original)
Como se observa, la redacción del Reglamento de la Ley
9137 es más explícita y más amplia que lo que dispone la ley, abarcando a los
“Ministerios y
sus Órganos Adscritos, Instituciones Autónomas, Instituciones Semiautónomas,
Gobiernos Locales y Empresas Públicas que comprenden el Estado Costarricense” y,
además, a “cualquier otra instancia que se dedique a la
ejecución de programas sociales”.
A pesar de lo
anterior, debe recordarse que el Poder Ejecutivo no puede extralimitarse más
allá de lo permitido y autorizado por el legislador, aun cuando, como
indicamos, la ley no es clara en su intención y tampoco en su redacción final.
Si se analiza el texto de la ley finalmente
aprobada, su redacción se torna imprecisa, de ahí que mientras no exista una
reforma o interpretación legal, la Procuraduría debe realizar la interpretación
que más se acerque a la intención que tuvo el legislador al momento de aprobar
la norma, respetando la legislación especial y principios de orden superior.
Es así que, para conciliar los alcances del
Decreto Ejecutivo con lo dispuesto en la ley, debemos indicar que las normas
dispuestas para el SINURIBE, deben ser interpretadas conforme a la autonomía
constitucional de los diferentes entes autónomos y, por tanto, además, debe ser
de uso facultativo para las municipalidades que, como indicamos, ni siquiera
fueron consultadas del proyecto que sirvió de base a la Ley 9137. Esta
interpretación es respaldada por lo dispuesto en el numeral 15 de la Ley que
establece:
“ARTÍCULO 15.- Responsabilidad de actualización
Las instituciones que integran el Sistema Nacional de
Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado podrán
actualizar y alimentar las bases de datos con la información que este
requiera para su adecuado funcionamiento, quedando a resguardo aquella
información que sea de carácter confidencial.
La información que brinden las instituciones que integran el Sistema se
adecuarán a los protocolos que para este efecto determine el Consejo Rector.”
Como se
observa, la citada norma se establece de manera facultativa, a diferencia del
transitorio ya comentado de la ley, por lo que debe entenderse que, en el caso
de las instituciones autónomas y las municipalidades, debe respetarse su
respectivo ámbito de autonomía.
En esa misma línea, debe aplicarse
lo dispuesto en el artículo 3 inciso c) ya citado, que señala como fin de
SINIRUBE “proponer” a las instituciones públicas y a los gobiernos locales una
metodología única para determinar los niveles de pobreza, sin que dicha norma
sea de carácter imperativo.
Precisamente durante el
trámite legislativo, se observa que la Caja Costarricense de Seguro Social fue
consultada sobre el proyecto de ley y ésta señaló algunos temas relacionados
con su autonomía constitucional. Al respecto, se consideró lo siguiente en el
dictamen afirmativo de la Comisión:
“Se recibió asimismo un pronunciamiento de la Caja Costarricense de
Seguro Social que hace manifiesta la preocupación de que esa institución no
puede por razones de índole constitucional y legal trasladar personal o
efectuar donaciones al Sistema, preocupación que es válida pero irrelevante dado
que el proyecto no impone obligación alguna en ese sentido, ya que únicamente
da autorizaciones. Igualmente les preocupa que la institución maneja datos que
son de índole confidencial, pero tampoco esa es la información que el Sistema
requiere” (folio 385 del expediente
legislativo)
Como se observa, en el informe de la Comisión se
reconoció que la ley era de carácter autorizadora y que el sistema no requería
la información confidencial que maneja la CCSS.
Partiendo de lo anterior, debemos concluir que la Ley N.°
9137 no puede vincular de manera obligatoria a las instituciones autónomas con
un grado de autonomía de gobierno, ni tampoco a las corporaciones municipales
que no fueron consultadas dentro del trámite legislativo de dicha ley. Por
tanto, el SINIRUBE fue creado como una herramienta facilitadora para estas
instituciones, pero no puede exigírseles suministrar información de manera
obligatoria a partir de la redacción de dicha ley.
Debe señalarse, además, que en el caso de las
municipalidades estas ni siquiera tienen participación en el Consejo Rector del
Sistema, que está integrado únicamente por los jerarcas o representantes del Instituto Mixto de Ayuda Social, Patronato Nacional de la Infancia
(PANI), Ministerio de Educación Pública (MEP), Ministerio de Salud, Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), Ministerio de Vivienda, Instituto
Nacional de Aprendizaje (INA), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS),
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) (artículo 7 de la Ley). Lo anterior
confirma, que nunca fueron parte de la iniciativa legislativa, a pesar de las
normas que las mencionan de manera aislada en la ley.
Tampoco podríamos señalar que la Ley
N.° 9137 vincula, a la fecha, a entidades de carácter privado aun cuando
reciban recursos públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se
refiera a ellas, ni tampoco se desprende una intención del legislador en ese
sentido. Así las cosas, a lo sumo podría intentarse que las instituciones
públicas que delegan recursos públicos en entidades privadas, sean las que
requieran la información necesaria para alimentar la base de datos de SINURIBE,
con el detalle de los sujetos beneficiarios finales y con ello realizar la
respectiva carga al Registro Único de Beneficiarios (RUB) del que dispone
SINIRUBE.
CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto debe llegarse a las siguientes conclusiones:
a) La Ley N.° 9137 crea el Sistema Nacional de Información y Registro
Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), como un órgano desconcentrado en
grado máximo del Instituto Mixto de Ayuda Social y que cuenta con personalidad
jurídica instrumental para el logro de sus fines;
b)
La base de datos que se crea
con el SINIRUBE, fue diseñada por el legislador para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos a cargo del Estado, que sean
otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así
como para registrar la información de los potenciales beneficiarios de esos
programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos
públicos de una forma eficiente y homogénea;
c) El
legislador autorizó al SINIRUBE la suscripción de convenios de cooperación con
entidades nacionales e internacionales para el cumplimiento de los objetivos de
la ley. Sin embargo, el Reglamento a la Ley N.° 9137
es sumamente amplio, pues permite que a través de la firma de convenios que el
SINIRUBE tenga acceso a información de cualquier base de datos administrativas,
extralimitándose en lo dispuesto por el legislador;
d) Por lo anterior,
la norma reglamentaria debe interpretarse conforme a la intención del
legislador al emitir la Ley N.° 9137 y, en consecuencia, debe entenderse
que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones, es el
estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones
establecidas en la Ley 9137, especialmente en los artículos 3 y 4, también, con lo dispuesto en la Ley 8968
del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento
de sus datos personales;
e)
Por tanto, la firma de
cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés
público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a
SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que
obliga la ley;
f) Las normas dispuestas para el SINURIBE, también deben
ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes
entes autónomos, además, en el caso de las municipalidades, al no haber sido
consultadas durante el trámite de la Ley N.° 9137, el uso de la plataforma
solamente puede ser facultativo y no imperativo;
g) Tampoco podría señalarse que
la Ley 9137 vincula a entidades de carácter privado aun cuando reciban recursos
públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se refiera a ellas, ni
tampoco se desprende una intención del legislador en ese sentido. Ergo, el
suministro de la información en este caso, debe ser facilitado por las
instituciones públicas que les inyectan recursos y que quedan amparadas bajo el
ámbito de cobertura de la ley;
h) Lo anterior, sin perjuicio de
las reformas legales que puedan realizarse para mejorar las ambigüedades
encontradas en el texto de la Ley N.° 9137.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-178-2024
ALCANCES DE LA OBLIGACIÓN DE TRASLADO DE DATOS AL
SINIRUBE. MANEJO DE BASES DE DATOS. MANEJO DE DATOS SENSIBLES. INFORMACIÓN
CONFIDENCIAL. FIRMAS DE CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES. BENEFICIARIOS ACTUALES
Y POTENCIALES. LIMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. AUTONOMÍAS
CONSTITUCIONALES. USO FACULTATIVO DE LA PLATAFORMA PARA LAS MUNICIPALIDADES.
La señora Lisseth Rodríguez Garita, Directora Ejecutiva
a.i del SINIRUBE, solicita que nos refiramos a las siguientes preguntas:
“1. ¿Qué tipo de beneficios
son los que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N° 9137, una vez que son
asignados a una persona, configuran el deber de registrarlo en SINIRUBE?
2. ¿A cuál información puede
acceder el SINIRUBE mediante convenios de cooperación con instituciones que
generen o ejecuten políticas públicas tendientes al mejoramiento de la calidad
de vida de los costarricenses, según el numeral 6 de dicha ley?”
Mediante el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto
del 2024, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo
siguiente:
a) La Ley N.° 9137 crea el Sistema Nacional de Información y
Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), como un órgano
desconcentrado en grado máximo del Instituto Mixto de Ayuda Social y que cuenta
con personalidad jurídica instrumental para el logro de sus fines;
b)
La base de datos que se crea
con el SINIRUBE, fue diseñada por el legislador para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos a cargo del Estado, que sean
otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así
como para registrar la información de los potenciales beneficiarios de esos
programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos
públicos de una forma eficiente y homogénea;
c) El
legislador autorizó al SINIRUBE la suscripción de convenios de cooperación con
entidades nacionales e internacionales para el cumplimiento de los objetivos de
la ley. Sin embargo, el Reglamento a la Ley N.° 9137
es sumamente amplio, pues permite que a través de la firma de convenios que el
SINIRUBE tenga acceso a información de cualquier base de datos administrativas,
extralimitándose en lo dispuesto por el legislador;
d) Por lo anterior,
la norma reglamentaria debe interpretarse conforme a la intención del
legislador al emitir la Ley N.° 9137 y, en consecuencia, debe entenderse
que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones, es el
estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones
establecidas en la Ley 9137, especialmente en los artículos 3 y 4, también, con lo dispuesto en la Ley 8968
del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento
de sus datos personales;
e)
Por tanto, la firma de
cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés
público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a
SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que
obliga la ley;
f) Las normas dispuestas para el SINURIBE, también deben
ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes
entes autónomos, además, en el caso de las municipalidades, al no haber sido
consultadas durante el trámite de la Ley N.° 9137, el uso de la plataforma
solamente puede ser facultativo y no imperativo;
g) Tampoco podría señalarse que
la Ley 9137 vincula a entidades de carácter privado aun cuando reciban recursos
públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se refiera a ellas, ni
tampoco se desprende una intención del legislador en ese sentido. Ergo, el
suministro de la información en este caso, debe ser facilitado por las instituciones
públicas que les inyectan recursos y que quedan amparadas bajo el ámbito de
cobertura de la ley;
h) Lo anterior, sin perjuicio de
las reformas legales que puedan realizarse para mejorar las ambigüedades
encontradas en el texto de la Ley N.° 9137.