Dictamen : 171 - del 06/08/2024

6 de agosto de 2024

PGR-C-171-2024

Señor

Alfredo Mata Acuña

Auditor Interno

Sistema Nacional de Acreditación

de la Educación Superior

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. SINAES-AI-021-2024 de 8 de abril de 2024, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

1. ¿La duración de los recesos decretados por el presidente de un órgano colegiado forma parte del tiempo efectivo de la sesión del órgano colegiado?

2. ¿El reconocimiento y pago de dietas a los miembros de un órgano colegiado debe contemplar el tiempo destinado a recesos decretados por el presidente del órgano, independientemente del tiempo que esos recesos consuman del lapso que transcurre entre la apertura y el cierre de la sesión del órgano?

Expone que la consulta ya se había planteado con anterioridad y que fue declarada inadmisible mediante el dictamen no. PGR-C-061-2024 por no acreditarse la relación de lo consultado con el plan de trabajo de la Auditoría. Por esa razón, señala que el plan de trabajo fue actualizado y se incluyó un estudio sobre el cálculo de las dietas de los miembros del Consejo Nacional de Acreditación.

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Efectivamente, en la nueva gestión que se plantea, puede acreditarse que la consulta formulada tiene relación con un tema de fondo que se ha previsto estudiar en el plan de trabajo de la auditoría, por lo que, sí se cumple el requisito de admisibilidad por el cual, mediante el dictamen no. PGR-C-061-2024 se rechazó la consulta anterior.

Ahora bien, tal y como hemos expuesto en otras oportunidades, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los demás requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

En ese sentido, es preciso indicar que, conforme con el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley, por lo cual, la Procuraduría no puede emitir su criterio sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, como aquellas materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la República.

Conforme con lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución Política y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es ése órgano el encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública, y, por tanto, el competente para pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005, C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020 y PGR-C-250-2021 de 31 de agosto de 2021).

Entonces, resulta claro que, la Contraloría, en su condición de órgano rector de control de la hacienda pública, es competente para atender consultas como ésta, que impliquen determinar cómo y en qué condiciones deben pagarse dietas a los miembros de un órgano colegiado. Por esa razón, en este dictamen nos limitaremos a responder las preguntas planteadas hacienda referencia a los conceptos jurídicos y regulaciones relacionadas con el tema de fondo, sin perjuicio de lo que, en definitiva, disponga la Contraloría General de la República sobre la aplicación de las normas correspondientes a lo interno de la Institución.

II. SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.

Conforme con la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), el funcionamiento normal de un órgano colegiado y la toma de acuerdos requiere la reunión de sus miembros.

Para el desarrollo de las sesiones, esa ley dispone una serie de reglas y requisitos, y, particularmente, el artículo 49, además de otras funciones, le confiere al presidente del órgano, la facultad de presidirlas, con todas las facultades necesarias para ello.

Sobre los alcances de la facultad de presidir las sesiones, la Procuraduría ha dispuesto:

“El artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública le otorga al presidente del colegio la facultad de presidir, con todas las facultades necesarias para ello, las reuniones del órgano. Esta atribución, obviamente, conlleva o implica la potestad de dirección, la que, dentro de sus expresiones, contiene el dirigir las deliberaciones o discusiones del colegio. Más concretamente, el indicarle al colegio los puntos de discusión, velar porque sus miembros se refieran al tema en discusión y no a otros, dar el uso de la palabra, someter a votación las propuestas que se presentan, indicar cuál es el contenido del acuerdo que se somete a votación, etc. Dentro de esta potestad de dirección también se encuentra la facultad del presidente de decretar recesos cuando haya un motivo que así lo justifique, verbigracia: cuando se llama a un funcionario de la entidad para que explique o de su opinión al colegio sobre un tema que se discute, cuando, a causa de la complejidad y lo avanzado de la hora, es necesario hacer una pausa a efecto de puntualizar cuál debe ser el contenido del acto, etc.” (Dictamen no. C-021-2009 de 2 de febrero de 2009).

En el Diccionario de la Real Academia Española, la palabra receso significa “pausa, descanso, interrupción. En los cuerpos colegiados, asambleas, etc., vacación, suspensión temporal de actividades.” Para el caso de las sesiones de los órganos colegiados, en el dictamen recién citado se señaló que “el receso se puede definir como la suspensión temporal de la sesión cuando hay un motivo justificado para ello.”

Por constituir una pausa o descanso de la sesión, en ese pronunciamiento se señaló que los recesos no forman parte de las sesiones:

“Lógicamente, las deliberaciones o intercambios de opiniones que se dan dentro de este [el receso] no forman parte de la sesión y, por consiguiente, no deben consignarse en el acta. Así las cosas, la única forma de incorporar esas opiniones al acta es que, una vez reiniciada la sesión, se expresen en el transcurso de esta y, de esa forma, se hagan constar en el acta.

En síntesis, el presidente del colegio está facultado para decretar recesos, sin embargo, las manifestaciones que se hagan durante él no pueden consignarse en el acta, excepto que, una vez reanudada la sesión, se introduzcan en ella.”

Ese mismo razonamiento utilizó la Sala Constitucional al resolver un recurso de amparo en el que se reclamaba que la transmisión virtual de las sesiones de un concejo municipal se interrumpía durante los recesos, ante lo cual, se indicó que:

“En este sentido, se desprende que lo alegado por el accionante en su escrito de interposición se centra en los recesos que tiene el Concejo Municipal durante la transmisión de las sesiones, es decir, versa sobre una disconformidad con que el Concejo de la Municipalidad de Paraíso decrete recesos durante las sesiones municipales y se interrumpa la transmisión virtual. Sin embargo, nótese que la misma normativa infraconstitucional -citada previamente- permite la habilitación de estos recesos y justamente, decretarlos es competencia de los propios órganos deliberativos, sin que se advierta ninguna inconformidad constitucional en el hecho de que durante los recesos se suspenda la transmisión, toda vez que lo protegido constitucionalmente es la trasmisión de la sesión en sí, lo cual, según se acreditó sí se hace.” (Sala Constitucional, voto no. 1861-2023 de las 9 horas 15 minutos de 27 de enero de 2023).

Si bien es cierto, las sesiones de los concejos municipales tienen una regulación distinta, lo que sí resulta aplicable a lo que aquí se comenta, es que la Sala entiende que los recesos no forman parte de la sesión propiamente dicha.

En consecuencia, por lo dicho hasta aquí, los recesos que decrete el presidente de un órgano colegiado en el ejercicio de sus facultades de dirección, no forman parte de la sesión, porque justamente se trata interrupciones de ésta por alguna causa justificada.

Ahora bien, tal y como hemos señalado en otras oportunidades, las reuniones de los órganos colegiados deben llevarse a cabo de manera ordenada y ello implica que la facultad de decretar recesos no debe interferir en el desarrollo normal de las sesiones, siendo el presidente el principal llamado a vigilar la efectiva y ordenada celebración de cada sesión. (Dictamen no. C-427-2008 de 3 de diciembre de 2008). De tal modo, la facultad de decretar recesos debe ser ejercida con apego al principio de razonabilidad y proporcionalidad y al principio de transparencia, es decir, sin que la cantidad o duración de los recesos genere una interrupción desmedida de la sesión o la desnaturalicen.

En cuanto a la segunda pregunta formulada, las dietas son la contraprestación económica que recibe una persona por participar en la sesión del órgano colegiado del que es miembro y su fundamento se encuentra en la prestación efectiva de un servicio que consiste en la participación del servidor en las sesiones del órgano (ver dictámenes C-011-90 de 31 de enero de 1990, C-127-97 de 8 de julio de 1997, C-194-99 de 5 de octubre de 1999, C-162-2001 de 31 de mayo del 2001, C-165-2002 de 24 de junio de 2002, C-004 -2009 de 19 de enero de 2009, entre otros).

Un aspecto de importancia en cuanto al pago de dietas es que, el reconocimiento de ese pago procede únicamente cuando existe una habilitación legal expresa, es decir, que para que resulte procedente el pago de dietas a determinados miembros de un órgano colegiado, debe existir una norma legal expresa que contemple ese pago. (Véanse los pronunciamientos nos. C-165-2002 del 24 de junio del 2002, C-130-2004 de 3 de mayo del 2004, C-295-2004 de 15 de octubre del 2004, C-178-2005 de 13 de mayo de 2005, C-045-2009 de 18 de febrero de 2009, OJ-081 -2004 de 1 de julio de 2004 y C-129-2018 de 11 de junio de 2018).

Pero, de mayor importancia para este asunto, es que la Procuraduría ha sostenido en reiteradas ocasiones que las dietas se pagan al miembro del órgano colegiado, únicamente, cuando participa en la sesión que se remunera y cuando la sesión se celebra válidamente:

“Sobre el punto en consulta debemos indicar que reiteradamente este Despacho ha sostenido la tesis según la cual, para tener derecho al pago de dietas es necesario que su eventual receptor esté presente en la sesión que se remunera y que dicha sesión se realice válidamente. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-011-90, C-127-97, C-194-99, C-162-2001, C-294-2001, C-165-2002, C-211-2002, C-212-2002, C-214-2002, C-215-2002, C-228-2003 y C-077-2004, cuyo texto consta en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/scij/.

En este punto hay que tener presente que la dieta no se paga por prestar cualquier tipo de servicio a un órgano o a un ente público sino, única y exclusivamente, por participar en las sesiones que realice el órgano colegiado respectivo. Cancelar dietas a una persona por sesiones a las que no ha asistido (aun cuando no haya estado presente en ellas por encontrarse prestando otro tipo de servicios al órgano del cual forma parte) implicaría desnaturalizar la figura.” (Dictamen C-241-2005 de 1° de julio de 2005, reiterado en el dictamen no. C-366-2008 de 7 de octubre del 2008).

Además, se ha precisado que la improcedencia del pago de la dieta se da tanto en los casos en los que el interesado se ausenta de toda la sesión o en los que la sesión no se realiza por cualquier causa, como en aquellos supuestos en los cuales la ausencia a la sesión es parcial, pues ello implicaría que se presenten abusos como que una persona que estuvo presente sólo una o dos horas en sesiones de tres o cuatro horas, pretenda el pago de la dieta. (Véase el dictamen no. C-228-2003 de 29 de julio de 2003, reiterado y confirmado por el dictamen no. C-213-2023 de 14 de noviembre de 2023).

De tal modo, ante una consulta en la que se indicaba que se decretaban recesos sin fijarse la hora de reanudación y que, en virtud de eso, algunos de los miembros se retiraban antes de que se diera por cerrada la sesión, se señaló que:

“…no hay motivo que justifique el pago de la dieta, si el miembro del órgano se ha ausentado de la sesión o no ha participado de ella en forma completa, aún en las circunstancias que se apuntan en la presente consulta, que como se mencionó antes, refieren a un funcionamiento defectuoso del órgano.” (C-427-2008 de 3 de diciembre de 2008).

También se ha considerado que es posible que exista un plazo razonable de tolerancia que permita al miembro del órgano colegiado no perder la dieta a pesar de haberse presentado tarde a la sesión o haberse retirado antes de su cierre, pero ese lapso debe estar expresamente regulado. Al respecto, en el dictamen C-213-2023, recién citado, se apuntó:

“En este orden de ideas, el plazo debe ser definido por la propia administración, en atención a sus necesidades y especialmente tomando en consideración que los directivos de los órganos colegiados deben cumplir sus deberes funcionales de una forma que sea consistente con el deber de probidad, previsto en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, con el propósito de que el órgano cumpla su función de la mejor forma y con satisfacción del interés público.”

Entonces, resulta claro que el pago de las dietas de una sesión se efectúa a los miembros del órgano colegiado cuando éstos asisten a toda la sesión, y, por ello, los recesos que sean acordados durante el desarrollo de la sesión no constituyen un factor para determinar si corresponde o no el pago de la dieta.

Obsérvese que, de manera coincidente con lo anterior, el artículo 9° de la Ley Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior (no. 8256 de 2 de mayo de 2002) dispone lo siguiente:

“Artículo 9º-Los miembros del Consejo serán elegidos por un período de cinco años y podrán ser reelegidos por períodos iguales y sucesivos. Gozarán de absoluta independencia en el ejercicio de sus funciones y devengarán dietas por un monto de veinticinco mil colones (¢25.000,00) por cada sesión a la que asistan, hasta un máximo de ocho sesiones al mes. Este monto será ajustado según la variación en el índice de inflación anual.”

Por su parte, el Reglamento del Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior, establece:

“Artículo 11.- Por la asistencia de los miembros del Consejo a las sesiones ordinarias o extraordinarias devengarán, a título de dietas, la suma que determina el artículo 9 de la Ley 8256. Los ajustes regirán a partir del primero de enero de cada año. Sumadas las sesiones ordinarias y extraordinarias, no podrán devengarse más de ocho dietas por mes calendario. Toda sesión durará un máximo de tres horas. Será causal de pérdida de la dieta correspondiente la ausencia a una sesión -justificada o injustificadamente- así como el asistir a una sesión con más de treinta minutos de retraso a la hora fijada o retirarse de la misma treinta minutos antes de la hora fijada para su terminación.”

III. CONCLUSIONES.

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. Los recesos que decrete el presidente de un órgano colegiado en el ejercicio de sus facultades de dirección, no forman parte de la sesión, porque justamente se trata de interrupciones de ésta por alguna causa justificada.

2. La facultad de decretar recesos no debe interferir en el desarrollo normal de las sesiones y debe ser ejercida con apego al principio de razonabilidad y proporcionalidad y al principio de transparencia, es decir, sin que la cantidad o duración de los recesos genere una interrupción desmedida de la sesión o la desnaturalicen.

3. El pago de las dietas de una sesión se efectúa a los miembros del órgano colegiado cuando éstos asisten a toda la sesión, y, por ello, los recesos que sean acordados durante el desarrollo de la sesión no constituyen un factor para determinar si corresponde o no el pago de la dieta.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/ysb

Cód. 2886-2024