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Opinión Jurídica : 090 - del 05/08/2024
5 de agosto de 2024
PGR-OJ-090-2024
Señor
Edel Reales Noboa
Secretaría del Directorio
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, me refiero a su oficio no. AL-DSDI-OFI-0087-2024 de 7
de febrero de 2024, por medio del cual se requirió la opinión jurídica no
vinculante de esta Procuraduría sobre el texto actualizado del proyecto de ley
que se tramita en el expediente legislativo número 23062, denominado “DESAFECTACIÓN
DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y
AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO.”
I.
CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.
De conformidad con los artículos 1°,
2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982)
la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo,
técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior, y dado que no
existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes
sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión
Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios
emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un
proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia
de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa
y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no
vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de
la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos
en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días
en él establecido.
II.
CONSIDERACIONES SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO CONSULTADO.
La Procuraduría se refirió al texto
base de este proyecto de ley mediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-030-2023
de 20 de marzo de 2023 y, al texto sustitutivo, por opinión jurídica no.
PGR-OJ-045-2024 de 8 de abril de 2024.
En esta nueva versión, además de que
se agregan algunas palabras y frases en varios de los artículos, solo se
presentan dos cambios sustanciales, con respecto al texto sustitutivo
consultado anteriormente, que son la inclusión de un párrafo final en el artículo
5° y en el artículo 6°. En consecuencia, dado que el resto del texto es
prácticamente igual, se mantienen las recomendaciones expuestas en las dos
opiniones jurídicas antes señaladas, a las cuales remitimos.
A modo de resumen, en esas
opiniones, después de analizar los antecedentes registrales de los inmuebles
estatales objeto del proyecto, citar jurisprudencia constitucional sobre la
desafectación de inmuebles destinados a puertos y ferrocarriles y con base en
lo dispuesto por el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política se
concluyó que, en virtud de que los bienes inmuebles estatales objeto del
proyecto de ley están destinados a la explotación y funcionamiento del
ferrocarril y del muelle de Golfito, no resulta procedente su desafectación.
Se indicó que solo podrían
desafectarse si se llegare a determinar técnicamente, con base en el criterio
de las autoridades legalmente competentes, que esos bienes no tienen ningún
interés para la explotación del ferrocarril y del muelle de Golfito, y que, de
hecho, no están destinados a esos fines, ni existe un interés potencial de
destinarlos a la explotación de esos servicios públicos.
En el texto actualizado que se
consulta, al igual que en el texto sustitutivo anterior, en el artículo
primero, al describirse las fincas de propiedad pública que serán desafectadas
se hacen algunas precisiones con el fin de que solo se desafecten las áreas que
no están siendo utilizadas para el servicio portuario o de ferrocarriles.
Al respecto, se dijo que la afectación
al servicio de ferrocarril o actividad portuaria recae sobre la totalidad de
los inmuebles, sin importar si, en la práctica, esas actividades solo se
desarrollan en una parte de ellos. Por ello, sigue vigente la observación hecha
en cuanto a que esos bienes, o parte de ellos, solo podrían desafectarse si se
llegare a determinar técnicamente, con base en el criterio de las autoridades
legalmente competentes, que esos bienes no tienen ningún interés para la
explotación del ferrocarril y del muelle de Golfito, y que, de hecho, no están
destinados a esos fines, ni existe un interés potencial de destinarlos a la
explotación de esos servicios públicos.
Es decir, aunque la intención sea
desafectar solo las porciones que actualmente no están destinadas a la actividad
portuaria o de ferrocarril, debe acreditarse, técnicamente, que esas áreas no
tienen ningún interés potencial de ser destinados a esos servicios. Pues, de lo
contrario, no podrían ser desafectados.
Como se indicó en las opiniones
jurídicas precedentes, debe contarse con el criterio del Instituto
Costarricense de Puertos del Pacífico, del Instituto Costarricense de
Ferrocarriles y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Al respecto,
tómese en cuenta que el propio texto propuesto reconoce que la Capitanía de
Puerto se ubica en una porción que estaría siendo desafectada, pues en el
artículo 5° se establece la obligación al adquirente a ejecutar las obras que
impliquen su traslado.
Conforme con lo dispuesto en los
artículos 2° de la Ley que Crea el Ministerio de Transportes (no. 3155 de 5 de
agosto de 1963) y 18 de la Reforma Organizativa y Funcional de la División
Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Decreto
Ejecutivo no. 40803 de 12 de diciembre de 2017), por medio de las capitanías de
puerto, el Ministerio ejerce las funciones propias de autoridad portuaria
nacional relacionadas con el control directo de las embarcaciones.
Y, por tanto, debe recordarse que la
protección constitucional de los puertos no se limita al muelle o sitio de
embarque y desembarque, sino que “la Constitución habla de muelles y por tales
se entiende tanto el inmueble, la construcción en sí misma como la materialidad
de las cosas indispensables para la prestación del servicio público correspondiente.”
(OJ-080-2010).
Entonces,
es necesario que se incorpore al expediente el criterio de las instituciones
competentes. Al respecto, tómese en cuenta que el Informe Socioambiental elaborado por el Departamento
de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (no. AL-DEST- ISA-010- 2022)
indica que se consultó el criterio del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes y del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, y que
además, debería contarse con el criterio del Instituto Costarricense de Ferrocarriles.
Debe
reiterarse que las leyes que desafectan bienes demaniales y autorizan su
enajenación, tienen carácter facultativo y no imperativo para el sujeto
propietario del inmueble, es decir, su finalidad es habilitar la enajenación
del bien, pero cada Administración debe tomar las decisiones y acuerdos
pertinentes para materializar el traspaso legalmente autorizado. Esto quiere
decir, que este tipo de leyes son solamente autorizantes y tienen carácter
facultativo, por consiguiente carecen de efectividad por sí mismas. (Véanse al
respecto las opiniones jurídicas nos. PGR-OJ-038-2024 de 20 de marzo de 2024 y
PGR-OJ-127-2022 de 29 de setiembre del 2022), por lo que, los eventuales
traspasos que se autoricen, requerirán la participación de los organismos que
ejercen como propietarios de los inmuebles y “cada Administración deberá tomar las decisiones y acuerdos
pertinentes para materializar el acto traslativo de dominio legalmente
autorizado.” (PGR-OJ-051 de 22 de abril de 2024).
Se advierte nuevamente que, aun en
caso de que se acreditara que las áreas por desafectar no son necesarias para
la explotación del servicio público la Sala Constitucional ha dispuesto que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y
concreta, ya que nunca puede ser general…” (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13
minutos de 21 de febrero de 2007. En esa misma línea, véanse nuestros
pronunciamientos nos. PGR-OJ-044-2023 de 27 de abril de 2023, PGR-OJ-038-2024
de 20 de marzo de 2024).
En
consecuencia, no es posible desafectar una porción de la finca no. 6-137113-000
sin precisarse cuál es esa área. Nótese que al respecto, en el artículo 1° del
texto propuesto se indica que “el área que estaría siendo afectada con ocasión
de la permuta que deriva de la presente Ley corresponde únicamente al extremo
ubicado hacia el lindero sur del Plano P- 2060218-2018, que corresponde a la
Finca No. 6-240468-000 propiedad del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados y hasta calle pública, que corresponde a veintiocho mil
setecientos veintiuno metros cuadrados (28.721 m²) según el levantamiento
topográfico efectuado bajo la responsabilidad del adquiriente de la permuta y
que estaría sujeto a la respectiva rectificación; toda vez que en el área
donde se encuentran actualmente las instalaciones del Servicio Nacional de
Guardacostas en Golfito, las que se ubican hacia el lindero norte del Plano
catastrado P-2060218-2018, Finca No. 6-240468-000 propiedad del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no se contempla para la
desafectación planteada.”
Con esa redacción, se estaría
desafectando parte del inmueble usando como referencia para su localización
otro plano catastrado de un inmueble colindante y con base en un supuesto levantamiento
topográfico hecho por el adquirente privado de la permuta, sin precisarse cuál
sería el área específica por desafectar.
Lo mismo sucede con la desafectación
de la finca no. 6-137112-000, pues se hace referencia a su medida con base en
un levantamiento topográfico hecho por el adquirente privado de la permuta. Y,
además, se desafecta toda la finca pero seguidamente se indica que el
adquirente privado de la permuta queda obligado a que tan pronto se constituya
como titular de dicho inmueble, pase a segregar un lote de trescientos cuarenta
y seis metros cuadrados, correspondiente al terreno contiguo al muelle de
Golfito en donde se ubican actualmente tanques de agua, de manera que ese lote
que se segrega se otorgue a favor del Estado y se conserven tales tanques para
la operación portuaria.
En ambos casos, lo que corresponde,
si se acredita que las áreas por desafectar no son necesarias para la
explotación portuaria y ferroviaria, es que se elabore un plano catastrado que
delimite con precisión cuáles serían esas porciones específicas, para que se
efectúe la desafectación y se autorice su segregación y permuta. Y no que esa
delimitación catastral precisa de los inmuebles se haga en un momento posterior
a su desafectación, como se está planteando en el proyecto.
Por otra parte, se reitera que debe
analizarse la razonabilidad y necesidad de desafectar los bienes demaniales
citados y valorar cuál sería el beneficio y la utilidad pública de obtener a
cambio unos terrenos más alejados de la costa, sin precisarse cuál sería el
destino público al que se destinarían. En ese sentido, nótese que en el
artículo 5° “se afectan los terrenos descritos en el artículo 2 y 4 de esta
ley, para uso y dominio del Estado, según los fines de la operación y el
servicio que éste efectúa en el sitio.” Pero no se precisa a qué fin quedarían
afectos esos inmuebles. La aprobación de un proyecto de ley como el propuesto,
además de lo ya señalado, debe pasar por una adecuada valoración de la
naturaleza de los intereses que lo justifican, de modo que, corresponde a la
Asamblea Legislativa determinar, desde el punto de vista del interés público,
si el proyecto constituye una mejora en la prestación de los servicios públicos
y actividades estatales que se llevan a cabo en los inmuebles que serían
desafectados y permutados.
Como lo hemos señalado en otras ocasiones, por la
naturaleza de la figura de la permuta, en ese análisis de razonabilidad debe
ponderarse el valor de los bienes por permutar:
“La permuta
es un tipo de contrato que se encuentra regulado por el artículo 1100 del
Código Civil, el cual establece: “El contrato de cambio se rige por los
mismos principios que el de la venta: cada permutante será considerado como
vendedor de la cosa que da, y el precio de ella a la fecha del contrato se
mirará como el precio que paga por lo que recibe a cambio”
La doctrina
nacional ha definido a la permuta como: “Un contrato por el cual las partes
se dan recíprocamente en propiedad una cosa por otra. La permuta encierra, pues
una doble venta, sólo que en vez de mediar un precio en dinero como en las
ventas propiamente tales, cada una de las cosas permutadas constituye el precio
de la otra.” Brenes Córdoba Alberto. Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro,
San José, 1985, pp. 131-132.
De igual
manera, esta Procuraduría General ha señalado que la permuta “…por su
naturaleza va a depender del valor de los bienes permutados y debe existir un
equilibrio económico entre el valor de las cosas corporales conforme al avalúo
realizado por una unidad especialidad o la Administración Tributaria
respectiva.” (Opinión Jurídica OJ-139-2016 del 16 de noviembre del
2016).” (Opinión Jurídica no. PGR-OJ-051 de 22 de abril de 2024).
En otro orden, como se dijo en la
opinión jurídica no. PGR-OJ-045-2024, el proyecto plantea una serie de
obligaciones para “el adquirente privado de la permuta”, pero, en realidad, se
trataría de varios adquirentes, porque los inmuebles a permutar son propiedad
de varias personas jurídicas, lo cual dificulta determinar cuál de esos sujetos
es el adquirente privado de la permuta que quedaría obligado a cumplir con las
obras que se exigen el proyecto. E, incluso, no es posible determinar a nombre
de cuál sujeto deberán traspasarse los inmuebles estatales objeto de la
permuta.
En esa opinión jurídica también se
indicó que con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones fijadas
para el adquirente privado -siempre en el entendido de que la desafectación sea
posible-, es recomendable establecer que la desafectación y permuta de los
bienes no se materializará hasta que las obras a las que se obligan los futuros
adquirentes de la permuta estén concluidas, pues, de lo contrario, se estarían
desafectando los bienes demaniales y realizando los correspondientes traspasos,
sin tener garantía del cumplimiento de las obligaciones fijadas.
En ese sentido, en el texto
actualizado, se le agregó un párrafo final al artículo 5°, que dispone:
“En caso de que el adquirente privado de la permuta no
construya las obras en el plazo que le obliga la presente Ley, los inmuebles
demaniales descritos en el artículo uno, volverán de pleno derecho a ser
propiedad del Estado costarricense.”
Y, al artículo 6° se le agregó el siguiente párrafo:
“Así mismo, se autoriza a la Procuraduría General de
la República y a la Notaria del Estado para que en caso de que el adquirente
privado de la permuta no construya el total de las obras asignadas en el plazo
que le obliga la presente Ley, los inmuebles demaniales descritos en los
artículos uno y dos, reintegren de pleno derecho a ser nuevamente propiedad del
Estado costarricense.”
Pese a que se indique que los
inmuebles pasarán de pleno derecho al Estado y que se autorice a la Notaría del
Estado a reintegrar los inmuebles, lo cierto es que, en caso de incumplimiento
por parte del adquirente privado, los bienes demaniales ya habrían sido
desafectados y traspasados a manos privadas, y, por tanto, para que vuelvan a
su condición anterior, se requiere un nuevo traspaso y una nueva afectación al
dominio público. Y, para ese traspaso se requeriría nuevamente la comparecencia
de los propietarios registrales de los terrenos.
Por ello, en caso de que la
desafectación sea posible con base en las consideraciones expuestas, es
necesario modificar el texto en el sentido de que se entienda que la
desafectación de los bienes no se materializará o no surtirá efectos hasta que
las obras a las que se obligan los futuros adquirentes de la permuta estén
concluidas, y que la permuta de los bienes no podrá llevarse a cabo si no se ha
constatado ese cumplimiento. Además, es necesario precisar a cargo de quién y
de qué modo debe verificarse el cumplimiento o incumplimiento de las obras que
debe efectuar el adquirente privado.
III.
CONCLUSIÓN.
Si
bien la aprobación del proyecto de ley denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE
LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE
SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA
CIUDAD DE GOLFITO” -tramitado bajo el expediente
legislativo número 23062-, es una decisión legislativa, con respeto se
recomienda valorar las observaciones expuestas en la presente opinión jurídica
y en las nos. PGR-OJ-030-2023 de 20 de marzo de 2023 y PGR-OJ-045-2024 de 8 de
abril de 2024, sobre los posibles vicios de constitucionalidad de la iniciativa
y sobre aspectos de forma, redacción y técnica legislativa.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
6732-2024
PGR-OJ-090-2024.
DESAFECTACIÓN
DE INMUEBLES DESTINADOS A PUERTOS Y FERROCARRILES. SE REQUIERE CRITERIO TÉCNICO
INSTITUCIONAL. INMUEBLES ESTATALES.
RAZONABILIDAD Y NECESIDAD DE DESAFECTAR INMUEBLES.
El señor Edel Reales Noboa, Secretario del Directorio, Asamblea Legislativa, requirió opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría, mediante oficio AL-DSDI-OFI-0087-2024, sobre el texto actualizado del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23062, denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO.”
Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-090-2024 de 5 de agosto de 2024, indicó:
En esta nueva versión, además de que se agregan algunas palabras y frases en varios de los artículos, solo se presentan dos cambios sustanciales, con respecto al texto sustitutivo consultado anteriormente, que son la inclusión de un párrafo final en el artículo 5° y en el artículo 6°. En consecuencia, dado que el resto del texto es prácticamente igual, se mantienen las recomendaciones expuestas en las dos opiniones jurídicas antes señaladas.
Después de analizar los antecedentes registrales de los inmuebles estatales objeto del proyecto, citar jurisprudencia constitucional sobre la desafectación de inmuebles destinados a puertos y ferrocarriles y con base en lo dispuesto por el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política se concluyó que, en virtud de que los bienes inmuebles estatales objeto del proyecto de ley están destinados a la explotación y funcionamiento del ferrocarril y del muelle de Golfito, no resulta procedente su desafectación.
Aunque la intención sea desafectar solo las porciones que actualmente no están destinadas a la actividad portuaria o de ferrocarril, debe acreditarse, técnicamente, que esas áreas no tienen ningún interés potencial de ser destinados a esos servicios. Pues, de lo contrario, no podrían ser desafectados.
En conclusión:
Si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “DESAFECTACIÓN DE TERRENOS PROPIEDAD DEL ESTADO Y DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO Y AUTORIZACIÓN PARA PERMUTARLOS CON TERRENOS DE SUJETOS PRIVADOS PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO PORTUARIO Y TURÍSTICO DE LA CIUDAD DE GOLFITO” -tramitado bajo el expediente legislativo número 23062-, es una decisión legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas en la presente opinión jurídica y en las nos. PGR-OJ-030-2023 de 20 de marzo de 2023 y PGR-OJ-045-2024 de 8 de abril de 2024, sobre los posibles vicios de constitucionalidad de la iniciativa y sobre aspectos de forma, redacción y técnica legislativa.