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Dictamen : 170 - del 05/08/2024
5 de agosto de 2024
PGR-C-170-2024
Señora
Gina
María Rodríguez Rojas
Alcaldesa
Municipalidad
de Zarcero
Estimada
señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta al oficio no. MZ-AM-OF-0189-2024 de 20 de
marzo de 2024, suscrito por el entonces alcalde de esa Municipalidad, Ronald
Araya Solís, en virtud del cual se requirió nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“a) ¿Cómo proceder ante lo señalado por el INTA en cuanto a la
competencia Municipal de decidir si se otorga o no el visado y la demanda
correspondiente al o los propietarios en virtud de que dicha posición
contradice el numeral 22 del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones del
INVU y lo establecido en la Ley N°7779 y su Reglamento?
b) ¿Procede lo indicado por el INTA en lo que respecta a la competencia
municipal de ejecutar esas acciones o las mismas son competencia exclusiva del
INTA en atención a la facultad técnica que solo dicho Instituto posee?”
En ese oficio se adjuntó el
criterio de la asesoría legal y, además, el oficio no. DIDT-INTA-1683-2023, en
el cual, entendemos, se expone el criterio sobre el cual versa la consulta.
Por lo que se dirá más
adelante, la consulta planteada debe declararse inadmisible, pero antes,
debemos disculparnos por la demora en la emisión de este dictamen, pues,
usualmente, cuando las consultas no cumplen los requisitos de admisibilidad
dispuestos en nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la
declaratoria se hace en un plazo más corto. En este caso, en el análisis
preliminar de la gestión no nos percatamos de que realmente ésta no resultaba
admisible, sino que, fue posteriormente, al iniciar el estudio más detallado de
la consulta, que concluimos que ésta no cumple con los requisitos necesarios
para ser admitida.
Conforme con nuestra Ley
Orgánica, la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la
Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las
limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el
desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara
y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos.
C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019
de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4
de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha señalado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, entre otros).
Además de lo anterior, hemos
señalado que la Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre
temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos específicos ni se
pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos
concretos o criterios de dependencias administrativas, pues pronunciarse al respecto
implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y
ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde,
desconociendo así nuestra competencia consultiva. Más detalladamente, hemos
dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha
indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que,
a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y
entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y
precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos
concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que
ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:
aunque se trate de plantear la cuestión
en términos generales, lo cierto es que
se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En
igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. OJ-005-1998 de 27 de
enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de
2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018,
C-037-2019 de 14 de febrero de 2019, entre muchos otros).
En relación con lo
anterior, también hemos señalado que:
“No compete a la
Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la
corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la
Administración:
«la
Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un
dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación jurídica
contenida en un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012 y
C-126-2015) «no
podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones ni
revisar la legalidad de criterios ya emitidos.» (Dictamen No. C-83-2015) «no corresponde a la
Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la
opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al
ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de
competencias u organización de la Administración consultante, de la
interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre
actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus
dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).» (Dictamen No.
C-147-2007)
«En
otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no
puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga
a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración,
pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza
propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría
General por virtud de nuestra ley orgánica.» (Dictamen No. C-244-2011).”
(Dictamen No. C-099-2016 de 29 de abril de 2016. En
igual sentido véanse los dictámenes nos. C-116-2019 de 30 de abril de 2019,
C-098-2019 de 4 de abril de 2019, C-294-2020 de 24 de julio de 2020 y
C-254-2021 de 7 de setiembre de 2021).
En
esta ocasión, en primer lugar, las preguntas formuladas no son claras, pues no
plantean una duda jurídica puntual, de modo que no es posible determinar con
claridad cuál es el objeto de la consulta. Tampoco con la lectura del criterio
legal puede entenderse con claridad cuál es la duda jurídica que requiere ser
aclarada.
Aparte
de lo anterior, lo que parece que se está requiriendo es que revisemos un
criterio específico del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en
Tecnología Agropecuaria con el cual la Municipalidad no está de acuerdo. Así
las cosas, se pretende que ejerzamos un control de legalidad sobre la
interpretación que el INTA ha efectuado sobre sus funciones, lo cual, como ya
fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva, pues, escapa a ella ratificar o dar visto bueno a las interpretaciones que la
Administración hace de las normas que deben aplicar en el ejercicio de sus
competencias. (Véase el dictamen no. PGR-C-312-2021 de 12 de noviembre de
2021).
No es tarea de la Procuraduría
dirimir las diferencias de criterios ni conflictos surgidos entre instituciones
públicas. Como ya se dijo, las consultas que se planteen ante la Procuraduría
deben formularse en términos generales, sobre una duda jurídica abstracta, sin implicar
la revisión de informes ni posiciones administrativas específicas.
Por todo lo anterior, se declara
inadmisible la gestión planteada.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 2428-2024
PGR-C-170-2024.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS. INADMISIBILIDAD DE CONSULTAS SOBRE CASOS CONCRETOS. IMPOSIBILIDAD DE
PRONUNCIAMIENTO RESPECTO A CRITERIOS EMITIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN. LAS
CONSULTAS DEBEN PLANTEARSE EN
TÉRMINOS GENERALES.
La señora Gina María Rodríguez
Rojas, Alcaldesa, de la Municipalidad de Zarcero, requirió nuestro criterio
sobre lo siguiente:
“a) ¿Cómo proceder ante lo señalado por el INTA en cuanto a la
competencia Municipal de decidir si se otorga o no el visado y la demanda
correspondiente al o los propietarios en virtud de que dicha posición
contradice el numeral 22 del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones del
INVU y lo establecido en la Ley N°7779 y su Reglamento?
b) ¿Procede lo indicado por el INTA en lo que respecta a la competencia
municipal de ejecutar esas acciones o las mismas son competencia exclusiva del
INTA en atención a la facultad técnica que solo dicho Instituto posee?”
Esta
Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-170-2024 de 5 de agosto de 2024, declaró inadmisible la consulta
porque:
Lo que parece que se está requiriendo es que revisemos un criterio
específico del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología
Agropecuaria con el cual la Municipalidad no está de acuerdo. Así las cosas, se
pretende que ejerzamos un control de legalidad sobre la interpretación que el
INTA ha efectuado sobre sus funciones, lo cual, como ya fue indicado, no es
parte de nuestra función consultiva, pues, escapa a ella ratificar o dar
visto bueno a las interpretaciones que la Administración hace de las normas que
deben aplicar en el ejercicio de sus competencias. (Véase el dictamen no.
PGR-C-312-2021 de 12 de noviembre de 2021).
No es tarea de la Procuraduría dirimir las diferencias de criterios ni conflictos surgidos entre instituciones públicas. Como ya se dijo, las consultas que se planteen ante la Procuraduría deben formularse en términos generales, sobre una duda jurídica abstracta, sin implicar la revisión de informes ni posiciones administrativas