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Dictamen : 157 - del 22/07/2024
22 de julio de 2024
PGR-C-157-2024
Señor
Alberto López Chaves
Gerente General
Instituto Costarricense
de Turismo
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, damos respuesta a su oficio G-1140-2023 del 12 de
junio del 2023, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con los
salarios globales aplicables a los funcionarios de esa institución que se
desempeñan en puestos gerenciales.
I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA Y
CRITERIO LEGAL
La consulta que se nos formula está
relacionada con la forma de aplicar el acuerdo firme n.° 13517 adoptado por la
Autoridad Presupuestaria en su sesión extraordinaria n.° 02-2023, celebrada el
21 de marzo del 2023. Mediante ese
acuerdo se definieron los salarios globales de los puestos mencionados en el
artículo 37 de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo del
2022.
Concretamente, se nos consultó si “…para
los funcionarios del ICT que están en la Serie Gerencial y actualmente su
salario se rige por el Acuerdo N° 12608 del 03 de febrero del 2020, les aplica
los salarios indicados en el apartado Instituciones Descentralizadas”. Además,
se requiere nuestro criterio para conocer si esos salarios “…rigen para un
funcionario público con título o sin título, según las tablas que anteriormente
se indicaban en los Acuerdos de Revaloración Salarial de la STAP…”.
A la consulta se adjuntó el oficio
AL-687-2023 del 25 de mayo de 2023, emitido por la Asesoría Legal del Instituto
Costarricense de Turismo (ICT). En ese
documento se dio respuesta a una consulta formulada por el Departamento de
Gestión de Talento Humano de esa misma institución sobre la forma de aplicar el
acuerdo de la Autoridad Presupuestaria ya mencionado, acuerdo que fue
comunicado al ICT (según se indica en los antecedentes de la consulta) mediante
el oficio MH-STAP-ACDO-0358-2023, del 21 de marzo del 2023.
El criterio legal aludido sostuvo
que “… a los funcionarios del ICT que están en la Serie Gerencial se les
aplica los salarios indicados en el apartado Instituciones Descentralizadas del
oficio MH-STAP-ACDO-0358-2023, en este caso a las instituciones
descentralizadas IDNE, puesto que no existe norma o acuerdo de MIDEPLAN que señale
que el ICT es una empresa pública del Estado, ni que se encuentra en
competencia mercantil con el sector privado, de acuerdo con el artículo 6 de la
Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.” Luego, en relación con la segunda
consulta, relativa a si esos salarios rigen para funcionarios con título o sin
título, señaló que en el acuerdo de la Autoridad Presupuestaria “…no se
observa esa diferenciación, sino que el salario se liga al puesto, como se va a
seguir realizando de acuerdo con el artículo 5, inciso v) de la Ley 10159, Ley
Marco de Empleo Público”.
II.-
SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
Esta Procuraduría ha indicado, en
innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de
sus dictámenes y pronunciamientos presta a los distintos órganos y entes que
integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de
los distintos institutos, principios y reglas jurídicas abstractamente
considerados. Por ello, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la Administración activa. En ese sentido pueden
consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-194-1994 de 15 de diciembre
de 1994, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de
2015, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018 y PGR-C-124-2024 del 12 de junio del
2024.
En este caso, se nos solicita
pronunciarnos sobre la forma de aplicar un acuerdo adoptado por la Autoridad
Presupuestaria, a pesar de que dicho acuerdo indica expresamente que “…
queda a entera responsabilidad de la administración activa de la institución el
reconocimiento salarial que corresponda en cada caso concreto”.
Es claro que no corresponde a la
Procuraduría General de la República, por medio de la emisión de un dictamen
vinculante, interpretar, precisar, aclarar, ni intervenir en la aplicación de
actos emitidos por la Administración activa, pues ello escapa de la competencia
meramente asesora que nos ha sido atribuida.
A pesar de lo anterior y debido a
que una de las consultas que se nos plantea está relacionada con la naturaleza
jurídica del ICT, particularmente, con la posibilidad de considerar a esa
institución como una empresa pública estatal (EPE) o como una institución
descentralizada no empresarial (IDNE), nos referiremos en abstracto a ese tema,
en el entendido de que los reconocimientos salariales específicos y la
ubicación de cada funcionario dentro de la categoría salarial que corresponda,
es un asunto que no compete a este órgano asesor.
III.-
RESPECTO A LA NATURALEZA JURÍDICA DEL ICT
De conformidad con el artículo 2 de
la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, n.° 1917 del 30 de
julio de 1955, el ICT es una institución Autónoma del Estado, cuyo objetivo es “el
fomento del turismo hacia Costa Rica”. El artículo 4 de la misma ley
reitera que la finalidad principal del Instituto es “incrementar el turismo
en el país”.
Luego, el mismo artículo 4
mencionado establece cuatro mecanismos para lograr la finalidad del Instituto: “a)
Fomentando el ingreso y la grata permanencia en el país de los visitantes
extranjeros que busquen descanso, diversiones o entretenimiento; b) Promoviendo
la construcción y mantenimiento de lugares de habitación y recreo para uso de
los turistas; c) Realizando en el exterior la propaganda necesaria para dar a
conocer el país, a fin de atraer el turismo; y d) Promoviendo y vigilando la
actividad privada de atención al turismo.”
Asimismo, el artículo 5 de la Ley
Orgánica citada autoriza al ICT para que realice varias actividades para el
logro de sus objetivos, entre ellas, la de construir, arrendar y administrar
hoteles y otras edificaciones, campos de deporte y entretenimiento adecuados
para el descanso y esparcimiento de los visitantes, así como las vías de acceso
a ellos; dirigir y efectuar en el exterior, por todos los medios adecuados, la
propaganda necesaria para dar a conocer el país, con la finalidad de
incrementar la afluencia de visitantes; promover y estimular actividades
comerciales, industriales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales,
que traten de atraer el turismo, brindándole facilidades y distracciones o que
den a conocer al país en sus diversos aspectos, especialmente el folklórico; y,
operar los medios de transporte necesarios cuando se haga indispensable asumir
tal actividad.
Lo anterior implica que el ICT puede
incursionar en algunas actividades empresariales para el logro del cometido que
le atribuyó la ley; sin embargo, ello no implica que esa institución sea
susceptible de ser catalogada como una empresa pública, pues las actividades
empresariales que está facultada a realizar son accesorias o instrumentales en
relación con el fin último del ICT que es el fomento del turismo.
Ciertamente, el hecho de que un ente
descentralizado ostente la naturaleza de institución autónoma no excluye la
posibilidad de catalogarlo simultáneamente como una empresa pública. Esa doble condición la tienen, por ejemplo,
el Instituto Nacional de Seguros, que es una institución autónoma cuyo giro
habitual es la comercialización de seguros; o los bancos comerciales del
Estado, que son intermediarios financieros y desarrollan, como actividad
principal, operaciones financieras. A
pesar de lo anterior, el ICT no ostenta esa doble condición de institución
autónoma-empresa pública, pues su actividad principal no está orientada a la
producción o comercialización de bienes y servicios, sino al fomento del
turismo en el país.
En apoyo de lo anterior, interesa señalar
que el “Clasificador Institucional del Sector Público” vigente, emitido
mediante el decreto n.° 43108 del 2 de julio del 2021, dispone que las empresas
públicas del Estado son aquellas que “…desarrollan una actividad económica
destinada a la producción y el intercambio de bienes y servicios para un
mercado, incurriendo en costos de producción y fuentes de financiamiento
propios de una empresa, que operan en régimen de competencia o de monopolio, la
cual puede asumir distintas modalidades organizativas: órgano, institución
autónoma, semiautónoma, ente público estatal o no estatal o ente privado.” Asimismo, dicho clasificador se refiere
a las instituciones descentralizadas no empresariales como “…instituciones
con personalidad jurídica plena y patrimonio propio que realizan función de
gobierno en el ámbito nacional, a quienes les ha sido asignada una competencia
específica en la satisfacción de un fin público determinado”, e incluye al
ICT dentro de esta última categoría.
Con fundamento en lo anterior es
criterio de esta Procuraduría que el ICT es una institución autónoma sujeta a
un fin específico consistente en la promoción del turismo en Costa Rica, por lo
que no puede ser catalogado como una empresa pública, por no tener como
finalidad principal la producción o el intercambio de bienes y servicios.
IV.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- No corresponde a la Procuraduría
General de la República, por medio de la emisión de un dictamen vinculante,
interpretar, precisar, aclarar, ni intervenir en la aplicación de actos
emitidos por la Administración activa, pues ello escapa de la competencia
meramente asesora que nos ha sido atribuida.
2.- A pesar de lo anterior y debido
a que una de las consultas que se nos plantea está relacionada con la
naturaleza jurídica del ICT, particularmente, con la posibilidad de considerar
a esa institución como una empresa pública estatal (EPE) o como una institución
descentralizada no empresarial (IDNE), nos referiremos en abstracto a ese tema,
en el entendido de que los reconocimientos salariales específicos y la
ubicación de cada funcionario dentro de la categoría salarial que corresponda,
es un asunto que no compete a este órgano asesor.
3.- El ICT es una institución
autónoma sujeta a un fin específico consistente en la promoción del turismo en
Costa Rica, por lo que no puede ser catalogado como una empresa pública, por no
tener como finalidad principal la producción o el intercambio de bienes y servicios.
Cordialmente,
Julio Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
C-157-2024
INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO. LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. SALARIO GLOBAL. CLASE GERENCIAL. AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.
El ICT nos consulta si “…para los funcionarios del ICT que
están en la Serie Gerencial y actualmente su salario se rige por el Acuerdo N°
12608 del 03 de febrero del 2020, les aplica los salarios indicados en el
apartado Instituciones Descentralizadas”. Además, se requiere nuestro
criterio para conocer si esos salarios “…rigen para un funcionario público con título o sin título, según las
tablas que anteriormente se indicaban en los Acuerdos de Revaloración Salarial
de la STAP…”.
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-157-2024 del 22 de julio del
2024, suscrito por el procurador Julio Mesén Montoya, arribó a las siguientes
conclusiones:
1.- No corresponde a la Procuraduría General de la República, por medio de la emisión de un dictamen vinculante, interpretar, precisar, aclarar, ni intervenir en la aplicación de actos emitidos por la Administración activa, pues ello escapa de la competencia meramente asesora que nos ha sido atribuida.
2.- A pesar de lo anterior y debido a que una de las consultas que se nos plantea está relacionada con la naturaleza jurídica del ICT, particularmente, con la posibilidad de considerar a esa institución como una empresa pública estatal (EPE) o como una institución descentralizada no empresarial (IDNE), nos referiremos en abstracto a ese tema, en el entendido de que los reconocimientos salariales específicos y la ubicación de cada funcionario dentro de la categoría salarial que corresponda, es un asunto que no compete a este órgano asesor.
3.- El ICT es una institución autónoma sujeta a un fin
específico consistente en la promoción del turismo en Costa Rica, por lo que no
puede ser catalogado como una empresa pública, por no tener como finalidad
principal la producción o el intercambio de bienes y servicios.