Accesibilidad
Dictamen : 155 - del 22/07/2024
PGR-C-155-2024
Señor
Arnoldo André Tinoco
Ministro
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
Estimado señor:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DM-DJO-0509-2024
del 15 de febrero del 2024, por medio del cual nos consulta sobre la
posibilidad de aplicar el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público, n.°
10159 del 8 de marzo de 2022, a pesar de que contra esa norma se encuentran en
curso dos acciones de inconstitucionalidad.
Asimismo, requiere nuestro criterio sobre el ámbito de aplicación del
procedimiento de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la Ley
Marco citada.
I. - ALCANCES DE LA
CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Nos indica que contra el artículo 21 de la Ley Marco de
Empleo Público (LMEP) penden dos acciones de inconstitucionalidad, las cuales
se tramitan bajo los expedientes 23-003122-0007-CO y 23-014906-0007-CO. Agrega que dicha situación genera dudas en
cuanto a los efectos suspensivos que podrían generar esas acciones. Adicionalmente, nos solicita definir si los
artículos 21 y 22 de la LMEP son aplicables a los funcionarios de carrera
diplomática y a los cubiertos por el régimen estatutario del servicio
exterior.
Las interrogantes concretas que se nos formulan son las
siguientes:
“1. ¿Los órganos
administrativos que agotan la vía administrativa y que conozcan asuntos donde
se discuta la aplicación del artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público
están imposibilitados para dictar la resolución final?
2. Mientras que la Sala
Constitucional resuelva el fondo de las acciones de inconstitucionalidad
cursadas, ¿los órganos administrativos titulares de la potestad disciplinaria
pueden o no instaurar procedimientos de despido?
3. En caso de que la
respuesta a la interrogante anterior sea positiva, ¿se debe suspender la
tramitación del asunto?
4. En el caso de los
funcionarios de carrera diplomática, o bien, pertenecientes al régimen
estatutario del servicio exterior, ¿les resulta aplicable el procedimiento de
despido y el régimen recursivo que establecen los artículos 21 y 22 de la Ley
Marco de Empleo Público o prevalecen las normas disciplinarias del Estatuto del
Servicio Exterior y su reglamento?”.
A la consulta se
adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, emitido mediante el oficio DJC-15-2024 del 14 de febrero
del 2024. Dicho estudio señaló que
“Los órganos titulares de la potestad disciplinaria están imposibilitados para
dictar la resolución final, cuando los autos estén listos para ello, siempre
que se discuta la aplicación del procedimiento de despido que regula el
artículo 21 de la LMEP”. Además,
sostuvo que dichos órganos “Pueden instaurar procedimientos de despido con
base en el artículo 21 de la LMEP, y desarrollar los actos de trámite que
correspondan, en tanto, no causan estado, pero, una vez los autos estén listos
para el dictado de la resolución final, no debe emitirse hasta tanto la Sala
Constitucional resuelva las acciones de inconstitucionalidad”. Finalmente, indicó que “…en el caso de
los funcionarios de carrera diplomática, o bien, pertenecientes al régimen
estatutario del servicio exterior, prevalecen las normas disciplinarias del
Estatuto del Servicio Exterior de la República y su reglamento, sobre los
artículos 21 y 22 de la LMEP”.
II.- RESPECTO A LA SUSPENSIÓN DE LAS NORMAS
CUESTIONADAS EN UNA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Como ya indicamos, la consulta
que se nos plantea está directamente relacionada con los efectos de la
interposición de las acciones de inconstitucionalidad que se tramitan bajo los
expedientes 23-003122-0007-CO y 23-014906-0007-CO, planteadas contra varias normas
de la Ley Marco de Empleo Público, normas dentro de las cuales se encuentra el
artículo 21 de esa ley, relacionado con el procedimiento de despido de los
servidores del sector público.
Debido a que la
consulta versa sobre los alcances de resoluciones judiciales concretas, debemos
reiterar lo que ya hemos indicado en otras oportunidades en el sentido de que “… no corresponde a la Procuraduría General de
la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala
Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede
precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen C-116-2016 de 18 de abril de 2016. En el mismo
sentido pueden consultarse los dictámenes C-280-2014 del 5 de setiembre del
2014, C-143-2014 del 7 de mayo del 2014, C-129-2019 del 13 de mayo del 2019 y
C-347-2020 del 31 de agosto del 2020).
En el pronunciamiento
C-129-2019 mencionado indicamos además que la imposibilidad de referirnos a los
efectos de las sentencias de la Sala Constitucional (sentencias que son
suscritas por todos los integrantes del Tribunal) aplica también para las
resoluciones de curso de las acciones de inconstitucionalidad (suscritas por el
magistrado presidente), pues el artículo 7° de la Ley de Jurisdicción
Constitucional, n.° 7135 de 11 de octubre de 1989, establece que “Le
corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia
competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan ante
ella y de las prejudiciales conexas.” En consecuencia, no es posible rendir un dictamen vinculante sobre los
efectos de la resolución de curso de una acción de inconstitucionalidad.
A pesar de lo anterior, para efectos
informativos –respetando siempre la línea trazada por nuestra jurisprudencia
administrativa en relación con la inadmisibilidad de este tipo de consultas–
debemos señalar que la Sala Constitucional en su resolución n.° 4673-2024 de las 13:56 horas del 21
de febrero del 2024, emitida precisamente dentro de la acción de inconstitucionalidad
n.° 23-003122-0007-CO a la que se refiere la consulta, reiteró lo que ya
había dispuesto en la resolución de curso de esa acción en el sentido de que “… en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no
opera el efecto suspensivo de la interposición”. (CONSIDERANDO VI). En dicha resolución se citan precedentes que
indican que en los casos de acción directa lo que se produce es una discusión
en abstracto sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, por lo que no
se suspende su aplicación; es decir, que la suspensión de las normas impugnadas
sólo sería procedente cuando la acción se plantee por vía incidental, con base
en un asunto pendiente de resolver en vía administrativa o judicial.
III.- SOBRE EL ÁMBITO DE
APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 21 Y 22 DE LA LMEP
Se nos consulta si los artículos 21 y 22 de la LMEP son aplicables a los funcionarios de
carrera diplomática y a los cubiertos por el régimen estatutario del servicio
exterior.
Para abordar ese tema
interesa señalar que el ámbito de aplicación de la
LMEP está regulado en el artículo 2 de esa ley, ámbito dentro del cual se
encuentran los Poderes de la República y sus órganos auxiliares y adscritos y
el sector público descentralizado, lo que incluye a las instituciones
autónomas. Luego, por disposición
expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están excluidos de su aplicación los
entes públicos no estatales, las empresas e instituciones públicas en
competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el Benemérito
Cuerpo de Bomberos.
Por otra parte, como
indicamos en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, al cual remitimos para profundizar sobre este tema, la LMEP estableció, en varios de sus artículos,
reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa.
Esas disposiciones
especiales fueron integradas a la LMEP como
producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en la opinión consultiva n.° 17098-2021 de
las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitida a raíz de la consulta
facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto
al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP. En esa resolución, la Sala Constitucional
sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público
aplicables a todo el sector público (incluidos los tres Poderes de la
República, los entes descentralizados y las instituciones autónomas); sin
embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede
llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias
constitucionales exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos. Las disposiciones especiales aludidas se encuentran,
básicamente, en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13;
18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.
Concretamente, el artículo 21 de la LMEP indica que el
procedimiento de despido ahí regulado será de observancia “En todas las dependencias
bajo el ámbito de aplicación de esa ley” (inciso a); a pesar de ello, luego
puntualiza que “El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa aplicarán el proceso de
despido de acuerdo con su normativa interna, sus propias leyes o estatutos,
según sea el caso…”, y
agrega que, “De no existir normativa institucional al respecto aplicará,
supletoriamente, la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios generales del
derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.”
De lo anterior se deduce que el procedimiento
de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la LMEP sí es aplicable
a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los funcionarios de carrera
diplomática y los cubiertos por el régimen estatutario del servicio
exterior.
El criterio legal que se adjuntó a la consulta señala que no existe una
norma en la LMEP que derogue expresamente el procedimiento de despido regulado
en el Estatuto de Servicio Exterior de la República, lo cual es cierto; no
obstante, por el ámbito de aplicación de la LMEP y por la referencia específica
que hace su artículo 21 a la obligación de utilizar el procedimiento ahí
descrito “En todas las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esta
ley…”, no cabe duda de que en este caso se produjo la derogación tácita de
los procedimientos de despido que estaban vigentes antes de la promulgación de
la LMEP (con las excepciones ya apuntadas) en todo aquello que resulte
incompatible con las disposiciones de la LMEP sobre esa materia.
Agrega asimismo el criterio legal, que se nos remitió con
la consulta, que el Estatuto de Servicio Exterior es una ley especial en
relación con la LMEP. Sobre ese punto
debe recordarse que el criterio de especialidad es relativo. En ese sentido, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, (reiterado, entre
muchos otros, en el PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022, en el
PGR-C-257-2023 del 5 de diciembre del 2023 y en el PGR-C-136-2024 del 24 de
junio del 2024), indicamos lo siguiente:
"Como ha sido puesto
en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es
un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma
especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una
excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho
regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance
general: ‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de
ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una
norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por
comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos
esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito
de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se
parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la
especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más
amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a
su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La
especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible
–como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara– de reproducirse
indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van
diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las
leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."
Ya en nuestro dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero
del 2024 habíamos indicado que no
existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la
prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo
público, pues esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del
ente al que van dirigidas las leyes anteriores, es decir, de si regulan a
Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo o a instituciones
descentralizadas con autonomía de segundo o tercer grado con competencias
constitucionalmente asignadas; y, además, de si existe en la propia LMEP alguna
disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes
o a algunos de sus funcionarios.
En el caso del artículo 21 de la
LMEP, si bien es cierto esa norma hace excepciones en lo
relativo a la aplicación del procedimiento de despido ahí previsto, dentro de
esas excepciones no está contemplado el caso puntual de los funcionarios cubiertos
por el Estatuto de Servicio Exterior de la República, ni el de los funcionarios
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en general.
Nótese que cuando en la LMEP consideró necesario otorgar un tratamiento
distinto a los servidores del servicio exterior en relación con el que confirió
al resto del sector público lo indicó así expresamente, como ocurrió con lo
relativo a la conformación de familias de puestos, según el artículo 13, inciso
f), de la LMEP; o bien, con lo relativo al desarrollo de planes, programas y
actividades de capacitación, de conformidad con lo que establece el artículo
23, inciso c), de la misma ley.
Específicamente, en lo relativo al procedimiento de despido, la LMEP no
otorgó tratamiento distinto alguno a los funcionarios del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto, por lo que se impone concluir que el
procedimiento establecido en los artículos 21 y 22 de esa ley aplica para todos
los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los
de carrera diplomática y los pertenecientes al régimen estatutario del servicio
exterior.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a
las siguientes conclusiones:
1.- La consulta, en tanto versa sobre los alcances de resoluciones
judiciales concretas emitidas por la Sala Constitucional, resulta inadmisible,
pues no corresponde a la Procuraduría
General de la República interpretar, precisar ni aclarar ese tipo de
resoluciones.
2.- Para efectos informativos
–respetando siempre la línea trazada por nuestra jurisprudencia administrativa
en relación con la inadmisibilidad de ese tipo de consultas– debemos señalar
que la Sala Constitucional en su resolución n.° 4673-2024 de las 13:56 horas del 21
de febrero del 2024, emitida dentro de la acción de inconstitucionalidad n.° 23-003122-0007-CO a la que
se refiere la consulta, reiteró lo que ya había dispuesto en la resolución de
curso de esa acción en el sentido de que “… en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no
opera el efecto suspensivo de la interposición”. En dicha resolución se citan
precedentes que indican que en los casos de acción directa lo que se produce es
una discusión en abstracto sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
por lo que no se suspende su aplicación; es decir, que la suspensión de las
normas impugnadas sólo sería procedente cuando la acción se plantee por vía
incidental, con base en un asunto pendiente de resolver en vía administrativa o
judicial.
3.- El procedimiento de despido al
que se refieren los artículos 21 y 22 de la LMEP sí es aplicable a los
servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los funcionarios de carrera
diplomática y los cubiertos por el régimen estatutario del servicio exterior.
Cordialmente,
Julio Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
C-155-2024
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO.
LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN
EN SEDE CONSTITUCIONAL DE UNA NORMA LEGAL. PROCEDIMIENTO DE DESPIDO.
El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto nos consulta sobre la posibilidad de aplicar el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público a pesar de que contra esa norma se encuentran en curso dos acciones de inconstitucionalidad. Asimismo, requiere nuestro criterio sobre el ámbito de aplicación del procedimiento de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la Ley Marco citada.
Las consultas concretas formuladas fueron las siguientes:
“1. ¿Los órganos administrativos que agotan la vía administrativa y que conozcan asuntos donde se discuta la aplicación del artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público están imposibilitados para dictar la resolución final?
2. Mientras que la Sala Constitucional resuelva el fondo de las acciones de inconstitucionalidad cursadas, ¿los órganos administrativos titulares de la potestad disciplinaria pueden o no instaurar procedimientos de despido?
3. En caso de que la respuesta a la interrogante anterior sea positiva, ¿se debe suspender la tramitación del asunto?
4. En el caso de los funcionarios de carrera diplomática, o bien, pertenecientes al régimen estatutario del servicio exterior, ¿les resulta aplicable el procedimiento de despido y el régimen recursivo que establecen los artículos 21 y 22 de la Ley Marco de Empleo Público o prevalecen las normas disciplinarias del Estatuto del Servicio Exterior y su reglamento?”.
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-155-2024 del 22 de julio del 2024, suscrito por el procurador Julio Mesén Montoya, dictaminó lo siguiente:
1.- La consulta, en tanto versa sobre los alcances de resoluciones judiciales concretas emitidas por la Sala Constitucional, resulta inadmisible, pues no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar ese tipo de resoluciones.
2.- Para efectos informativos
–respetando siempre la línea trazada por nuestra jurisprudencia administrativa
en relación con la inadmisibilidad de ese tipo de consultas– debemos señalar
que la Sala Constitucional en su resolución n.° 4673-2024 de las 13:56 horas del 21 de
febrero del 2024, emitida dentro de la acción de inconstitucionalidad n.° 23-003122-0007-CO a la
que se refiere la consulta, reiteró lo que ya había dispuesto en la resolución
de curso de esa acción en el sentido de que “… en los casos de
acción directa (como ocurre en la presente acción), no opera el efecto
suspensivo de la interposición”.
En dicha resolución se citan precedentes que indican que en los casos de acción
directa lo que se produce es una discusión en abstracto sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, por lo que no se suspende su
aplicación; es decir, que la suspensión de las normas impugnadas sólo sería
procedente cuando la acción se plantee por vía incidental, con base en un
asunto pendiente de resolver en vía administrativa o judicial.
3.- El procedimiento de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la LMEP sí es aplicable a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los funcionarios de carrera diplomática y los cubiertos por el régimen estatutario del servicio exterior.