Dictamen : 145 - del 22/07/2024

22 de julio de 2024

PGR-C-145-2024

Licenciado

Mario E. Zamora Cordero

Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. MGP-DM-052-2024, de fecha 11 de marzo de 2024, recibido el 22 de marzo del mismo año, y que fuera asignado a este Despacho el 2 de abril último, por el que consulta:

“a quien corresponde la competencia para conocer y resolver aquellos reclamos administrativos correspondientes al traslado de cuotas del Régimen de Pensiones de Comunicaciones al de la Caja Costarricense de Seguro Social y devolución de dineros, por cuanto no se tiene certeza si corresponde a este Ministerio o, al Ministerio de Hacienda”.

Y motiva su gestión en lo siguiente:

“(…) se realiza la presente consulta, en virtud que, posterior a la derogatoria del Decreto N° 42234-MGP del 02 de marzo de 2020, mediante Decreto N° 44066-MGP, con fecha de rige del 03 de julio de 2023 -y de acuerdo con lo que se tiene entendido-, le corresponde conocer y resolver al Ministerio de Hacienda, todos aquellos reclamos presentados, por concepto de traslado de cuotas de Régimen de Pensiones de Comunicaciones al de la Caja Costarricense de Seguro Social y devolución de dineros.

A pesar de la normativa existente, el Ministerio de Hacienda ha remitido al Ministerio de Gobernación y Policía, estos casos, señalando que, si el (la) gestionante dejó de cotizar para el extinto Régimen de Comunicaciones antes de la fecha que antecede a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No.27778-H del 10 de marzo de 1999 (Reglamento para Traslado de Cuotas del Régimen de Comunicaciones del Ministerio de Hacienda), la gestión es competencia de esta Cartera Ministerial.

Para este Ministerio no es de recibo lo actuado por parte del Ministerio de Hacienda, pues existe suficiente normativa que señala que, la competencia de estos asuntos corresponde al Ministerio de Hacienda (…)”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica de esa cartera ministerial, materializado en el oficio No. C-DAJG-007-2024 de 05 de marzo de 2024, según el cual, con un marcado sentido anfibológico, concluye:

“(…) es criterio de esta Asesoría Jurídica, que la competencia para resolver y tramitar los reclamos administrativos, que corresponden al traslado de cuotas y devolución de dineros a los interesados, está definida en la Ley de Correos y su Reglamento y corresponde al Ministerio de Hacienda, salvo lo indicado en el Transitorio I, del Decreto N° 44066-MGP, con fecha de rige del 03 de julio de 2023, por haberse estipulado así en su momento.

No obstante lo dicho, si acudimos a las jerarquías de las normas tenemos que pese a lo señalado en el Decreto N° 44066-MGP, con fecha de rige del 03 de julio de 2023, se tendría que aplicar lo indicado en el TRANSITORIO VII de la Ley de Correo, y consecuentemente todos los asuntos le correspondería al Ministerio de Hacienda darle el curso debido, por haberse estipulado en su momento.”

I.- Determinación del objeto de la consulta.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta y de los antecedentes que se pueden extraer de la documentación que se acompaña, podemos afirmar que no cabe duda de que lo planteado es un conflicto de competencia entre Ministerios, al que se pretende aplicar, como solución, nuestro criterio vinculante.

Según hemos reseñado, “De conformidad con la doctrina, los conflictos de competencia pueden ocurrir por dos vías: por acción o por omisión. En el primer caso, estamos en presencia de un conflicto positivo, es decir, donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí y, en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución. Parafraseando la doctrina española, se puede afirmar que los conflictos positivos no sólo constituyen un instrumento exclusivamente diseñado para reivindicar competencias usurpadas, sino también para reaccionar frente a una lesión de una respectiva esfera de potestad derivada de un ejercicio incorrecto de las competencias ajenas por sus titulares. En el segundo caso, estamos ante un conflicto negativo, donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro”. (Pronunciamiento OJ-025-2004 de 3 de marzo de 2004. Y en igual sentido los dictámenes C-033-2006 de 3 de febrero de 2006 y C-135-2010 de 06 de julio de 2010).

En ese contexto, lastimosamente, no podremos atender la presente gestión, pues más que una petición consultiva que se fundamente en la necesidad de un asesoramiento jurídico calificado, estamos en realidad ante la formulación de un conflicto de competencia -actual o latente- al que la Procuraduría General está siendo instada a arbitrar (Dictámenes C-187-94 de 1 de diciembre de 1994 y C-256-1998 de 30 de noviembre de 1998).

II.- Inadmisibilidad de la gestión formulada.

En primer término, es importante recordar que, de conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de toda la Administración Pública -del Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales, art. 3 inciso b) de la citada Ley Orgánica-, siendo que, por regla de principio, dicha función consultiva se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas, y solo en casos taxativos específicos -arts. 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, ejercemos un control previo de legalidad sobre actuaciones concretas. De modo que, por regla de principio, nos está vedado dictaminar casos concretos. Lo anterior, por cuanto nuestra competencia es estrictamente asesora y el emitir criterios respecto de casos individualizados o específicos sería asumir una función de administración activa, que corresponde a cada institución o entidad y no a este órgano asesor, requiriendo esto particular cuidado debido al carácter vinculante, y con innegable efecto normativo, de nuestros dictámenes (Dictámenes C-294-2005 de 17 de agosto de 2005, PGR-C-215-2023 de 16 de noviembre de 2023).

En segundo lugar, conforme lo establece de forma expresa el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, No 6815, “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. Es decir, no son consultables asuntos referidos a una materia específica, respecto de la cual otro órgano cuente con una competencia prevalente para dictaminar o resolver.

Ahora bien, de lo que se expone en su misiva, según dijimos, se trata de un conflicto de competencia entre Ministerios.

Y frente a tal fenómeno jurídico, nuestra LGAP estatuye un conjunto de técnicas de resolución de conflictos de competencia en sede administrativa.

En efecto, en su numeral 71 y siguientes, se establecen las reglas para la solución de los conflictos administrativos, dentro de las cuales se incluyen los conflictos entre distintos Ministerios.

De conformidad con lo dispuesto en los ordinales 26, inciso d), 71.1, 72, 76 y 77 de la LGAP, la decisión que resuelve el conflicto, en estos casos, corresponde al Presidente de la República.

De modo que la intervención de esta Procuraduría General deviene improcedente, toda vez que el régimen jurídico que disciplina su actuación no la autoriza a dirimir conflictos de esa índole. Por el contrario, la legislación vigente diseña un procedimiento propio y específico a esos efectos, en el que no media nuestra intervención (Dictámenes C-214-85 de 9 de setiembre de 1985, C-205-92 de 12 de diciembre de 1992, C-234-95 de 13 de noviembre de 1995, C-243-95 de 27 de noviembre de 1995, C-187-94 op. cit., C-235-98 de 10 de noviembre de 1998, C-256-1998, op. cit., C-033-2006, op. cit., C-105-2011 de 17 de mayo de 2011, C-135-2010, op. cit. y C-269-2011 de 02 de noviembre de 2011).

Como es obvio, la situación descrita se subsume entonces en la disposición excepcional contenida en el numeral 5º de nuestra Ley Orgánica, en relación con asuntos que no pueden ser objeto de consulta.

Desde esta perspectiva, la Procuraduría General no tiene competencia para emitir formalmente un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la resolución de un conflicto de competencias administrativas entre Ministerios, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna al órgano supra indicado.

Por consiguiente, deviene improcedente la solicitud planteada pues la Procuraduría General carece de competencia para resolver el conflicto aludido, y no queda más que recomendar a los eventuales interesados que acudan al procedimiento estipulado en el artículo 71 y siguientes de la LGAP, para obtener una solución jurídica al conflicto interadministrativo acusado.

Conclusiones:

Este órgano superior consultivo, técnico jurídico, carece de competencia para emitir un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la resolución de un conflicto de competencias administrativas entre Ministerios, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna al Presidente de la República - ordinales 26, inciso d), 71.1, 72, 76 y 77 de la LGAP-.

Deben acudir los interesados al procedimiento estipulado en el artículo 71 y siguientes de la LGAP, para obtener una solución jurídica a su problema.

Deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd