Dictamen : 142 - del 08/07/2024

08 de julio del 2024

PGR-C-142-2024

Señora

Gricelda Vargas Segura

Alcaldesa Municipal de Cañas

Estimada señora:

Con aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio OFC-ALC-169-2024 del 8 de marzo de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos a la siguiente interrogante que transcribimos textualmente:

“La Opinión Consultiva OC-27/21 del 5 de mayo del 2021, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre los Derechos a la Libertad Sindical, Negociación Colectiva y Huelga, y su relación con otros derechos, con Perspectiva de Género y todo lo referente a convenciones colectivas; es vinculante y obligatoria para esta Municipalidad?”

Dicha consulta se acompaña del oficio S.G. 21-25-2588-24 del 1 de marzo de 2024, suscrito por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), que consiste en una solicitud presentada por dicha asociación ante la Municipalidad de Cañas, amparada en el derecho de petición y pronta respuesta consagrado en el artículo 27 de la Constitución Política.

I. SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).

Respecto al segundo requisito expuesto, por ser de interés para el caso en concreto, debemos señalar que, el criterio legal es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado no pertenece al original)

Sobre ese requisito hemos indicado que dicho criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).

Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).

En este caso, la presente consulta se acompaña de un oficio suscrito por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), que la consultante señala que se trata de un criterio jurídico sobre el tema consultado. Sin embargo, si se analiza el oficio S.G. 21-25-2588-24 del 1 de marzo de 2024, que es el que acompaña la presente consulta, no se trata de un criterio jurídico, sino más bien de una solicitud de información realizada por la ANEP ante la Municipalidad de Cañas, amparada en su derecho de petición y pronta respuesta.

Así las cosas, es claro que el oficio anterior no cumple con lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, que exige la existencia de un criterio legal de la asesoría del órgano o ente consultante, pues no realiza un análisis jurídico del tema en cuestión. Tampoco justifica la consultante, los motivos de la imposibilidad de aportar el criterio de su asesoría jurídica.

Por otro lado, tal como indicamos, a este órgano asesor no le corresponde referirse a casos concretos, ni sustituir a la Municipalidad consultante en la toma de decisiones como administración activa. De ahí que estemos imposibilitados para referirnos a la forma en que debe aplicarse la opinión consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021 a lo interno de la municipalidad, pues estaríamos sustituyendo al ente municipal en la toma de decisiones.

Por todo lo anterior, la presente consulta deviene inadmisible, sin embargo, con la intención de colaborar con la municipalidad consultante, procederemos a referirnos en el siguiente apartado a un antecedente que puede ser de su interés.

II. SOBRE EL CRITERIO PREVIO DE ESTA PROCURADURÍA

Recientemente, esta Procuraduría recibió una consulta de la Municipalidad de Coto Brus, en la cual se nos consultó de manera general, sobre la vinculatoriedad de las opiniones consultivas y las sentencias de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos. En dicha oportunidad emitimos el dictamen PGR-C-036-2024 del 04 de marzo del 2024, el cual por su importancia procedemos a transcribir:

“I. SOBRE LO CONSULTADO

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) es una institución judicial autónoma que tiene por objetivo la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ejerciendo su competencia a través de su función jurisdiccional y su función consultiva (artículos 1 y 2 de su Estatuto).

La función consultiva la ejerce a partir del requerimiento de un Estado, para que se pronuncie sobre la interpretación que debe darse de determinado tema a la luz de la Convención Americana y la función litigiosa o jurisdiccional, es ejercida a partir de denuncias interpuestas de un Estado contra otro, o cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decide elevar a la Corte algún litigio presentado por algún particular.

El Estado costarricense, a través de un acto soberano, decidió y aceptó mediante Ley N.° 4534 del 23 de febrero de 1970, formar parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y someterse, por tanto, a los organismos y mecanismos creados para hacer valer los derechos y libertades fundamentales. Además, no sólo reconoció la jurisdicción de la Corte IDH, sino que, el 10 de septiembre de 1981 firmó un acuerdo para ser su sede, el cual fue aprobado mediante Ley N.° 6889 del 9 de septiembre de 1983.

Desde entonces, el tema de la vinculatoriedad de las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el control de convencionalidad que se ejerce a través de ellas ha tomado relevancia, especialmente frente a las decisiones que deben adoptarse a lo interno de los países por las diferentes autoridades administrativas y judiciales.

El término de control de convencionalidad apareció por primera vez en la jurisprudencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, específicamente en el caso Almonacid Arellano vs. Chile (sentencia de 26 de septiembre de 2006)

La Corte reconoció que, si bien los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley, cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, estos jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a dicha Convención.

Lo anterior obliga a los jueces a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin y, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. Por ello, no es posible que los Estados invoquen las disposiciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de las obligaciones convencionales.

A partir de ello, se reconoce que el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para lo cual debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, como intérprete última de la Convención (caso La Cantuta Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006 y otras).

Paulatinamente, la Corte ha ido explicando de qué forma debe ser implementado el control de convencionalidad en el ámbito interno, reconociendo la obligación no sólo de los tribunales nacionales sino de todas las autoridades públicas dentro del ámbito de su competencia, de realizar control de convencionalidad.

La Corte ha señalado lo siguiente:

a) Que debe verificarse la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la Convención, la jurisprudencia de la Corte y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte (caso Almonacid Arellano vs. Chile y otros);

b) El control de convencionalidad es una obligación que corresponde a toda autoridad pública. Esta obligación vincula a todos los poderes y órganos estatales en su conjunto, los cuales se encuentran obligados a ejercer un control “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. (Caso Gelman Vs. Uruguay, sentencia de 24 de febrero de 2011 y otras)

c) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública (idem).

Como se observa, el control de convencionalidad requiere el desarrollo de prácticas estatales conducentes a la observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en la Convención, obligación que recae en toda autoridad pública dentro del margen de su competencia y no sólo sobre las autoridades judiciales.

Las sentencias de la Corte, cuando el Estado ha sido parte de un proceso litigioso, adquieren el carácter de cosa juzgada internacional. Por tanto, todos los órganos, judiciales y administrativos también están sometidos al tratado y a la sentencia de este Tribunal, lo cual les obliga a velar por que las decisiones de la Corte Interamericana, no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin o por decisiones judiciales o administrativas que hagan ilusorio el cumplimiento total o parcial de la sentencia. (Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013).

Pero también debemos señalar que, en situaciones y casos en que el Estado concernido no ha sido parte en el proceso internacional, debe considerarse que por el sólo hecho de ser parte en la Convención Americana, todas sus autoridades públicas y todos sus órganos, incluidas las instancias democráticas, jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, están obligados por el tratado (ídem).

Aquí aplica lo que la Corte denomina “principio de complementariedad o de subsidiariedad”, en virtud del cual el Estado es el principal garante de los derechos humanos de la personas, de manera que si se produce un acto violatorio de dichos derechos, es el propio Estado quien tiene el deber de resolver el asunto a nivel interno y, en su caso, reparar, antes de tener que responder ante instancias internacionales como el Sistema Interamericano. Por tanto, la responsabilidad estatal bajo la Convención sólo puede ser exigida a nivel internacional después de que el Estado haya tenido la oportunidad de declarar la violación y reparar el daño ocasionado por sus propios medios.

La obligación del Estado de dar pronto cumplimiento a las decisiones de la Corte es parte intrínseca de su obligación de cumplir de buena fe con la Convención Americana y vincula a todos sus poderes y órganos, por lo cual no podría invocarse disposiciones del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar una falta de cumplimiento de la sentencia.

Además, la sentencia no se limita en su efecto vinculante a la parte dispositiva del fallo, sino que incluye todos los fundamentos, motivaciones, alcances y efectos del mismo, de modo que aquélla es vinculante en su integridad. También ha reconocido la Corte que una norma convencional interpretada a través de la emisión de una opinión consultiva, constituye una fuente que contribuye también y especialmente de manera preventiva, a lograr el eficaz respeto y garantía de los derechos humanos (Opinión Consultiva OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21)

Ahora bien, de importancia para la presente consulta, conviene analizar cómo deben ejercer nuestras autoridades públicas el control de convencionalidad, según su ámbito de competencia en los términos expresados por la Corte IDH.

Al respecto, debemos señalar que la Corte Interamericana ha reconocido que la Convención Americana sobre Derechos Humanos no impone un determinado modelo de control de constitucionalidad y de convencionalidad. En otras palabras, cada Estado debe implementarlo conforme a su Derecho interno. (Caso Liakat Ali Alibux Vs. Suriname).

En nuestro caso, ha sido la Sala Constitucional la que se ha referido al carácter vinculante de las sentencias de la Corte Interamericana y ha desarrollado lo relativo al control de convencionalidad. Al respecto, ha señalado que debe aplicar, aun de oficio, los criterios de la Corte Interamericana emitidos no sólo a través de su jurisprudencia, sino también a través de sus opiniones consultivas (sentencias N° 3441-2013, 2014-012703 y 2015-6058).

Ahora bien, cuando hablamos del control de convencionalidad de las normas jurídicas, la Sala Constitucional ha reservado ese control para sí misma, considerando que, en nuestro sistema, existe un control concentrado de constitucionalidad a partir de lo dispuesto en el numeral 10 de la Constitución, por lo que ninguna otra autoridad podría anular una norma jurídica interna que resulte contraria al parámetro de convencionalidad. (Sentencia N.° 15737–2015 de las 10:20 horas del 09 de Octubre del 2015 ).

Sin embargo, la Sala Constitucional sí ha aceptado que cuando haya conflicto entre la norma nacional y el parámetro de convencionalidad, el juez nacional realice una interpretación conforme a la norma convencional. Esta interpretación tendría efectos inter partes para la solución del caso concreto. (sentencia 16141-2013)

Es por lo anterior, que cuando el conflicto no puede ser solucionado vía interpretativa, el juez ordinario tiene la posibilidad de plantear una consulta judicial ante la Sala Constitucional de conformidad con el artículo 101 de la LJC, para que la Sala decida si anula la norma con efectos erga omnes. Sería entonces una consulta judicial de convencionalidad.

Lo indicado hasta aquí tiene un impacto en el ámbito administrativo. Tal como señalamos, todas las autoridades públicas tienen la obligación de realizar control de convencionalidad ex oficio dentro de su ámbito competencial. Esto quiere decir que, ante un trámite específico de un particular, la Administración debe interpretar y decidir dentro del parámetro de convencionalidad, aplicando los criterios de la Corte IDH emitidos tanto del ámbito jurisdiccional como consultivo.

No obstante ello, las autoridades administrativas no tienen la competencia de declarar la nulidad de las normas jurídicas por razones de inconvencionalidad, pues tal competencia ha sido reservada por la Sala Constitucional para sí misma.” (La negrita no forma parte del original)

Partiendo de dicho análisis, la Procuraduría concluyó en esa consulta que el control de convencionalidad implica verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la Convención Americana de Derechos Humanos, la jurisprudencia de la Corte y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado es parte; que, el control de convencionalidad es una obligación que corresponde a toda autoridad pública, judicial o administrativa, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes; que, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando el Estado ha sido parte de un proceso litigioso, adquieren el carácter de cosa juzgada internacional, sin embargo, aun cuando el Estado concernido no haya sido parte en el proceso internacional, sus autoridades quedan vinculadas por el sólo hecho de ser parte en la Convención Americana; que, a partir de ello, nuestra Sala Constitucional ha reconocido el carácter vinculante de las resoluciones de la Corte IDH emitidas tanto en el ámbito contencioso como en el consultivo; que, la Corte Interamericana ha reconocido que la Convención Americana sobre Derechos Humanos no impone un determinado modelo de control de constitucionalidad y de convencionalidad, por lo que cada Estado debe implementarlo conforme a su Derecho interno y ejercerlo dentro del margen de actuación de cada autoridad; que, cuando hablamos del control de convencionalidad de las normas jurídicas, la Sala Constitucional ha reservado ese control para sí misma, considerando que, en nuestro sistema, existe un control concentrado de constitucionalidad a partir de lo dispuesto en el numeral 10 de la Constitución; que, dado ello, las autoridades administrativas no tienen la competencia de declarar la nulidad de las normas jurídicas por razones de inconvencionalidad. Sin embargo, al estar obligadas a realizar control de convencionalidad ex oficio dentro de su ámbito competencial, deben interpretar y decidir dentro del parámetro de convencionalidad las gestiones que deban resolver de los administrados, aplicando los criterios de la Corte IDH emitidos tanto del ámbito jurisdiccional como consultivo.

Como se observa, la Procuraduría abordó de manera general las implicaciones jurídicas del control de convencionalidad, refiriéndose a su vinculatoriedad, pero aclarando que una autoridad administrativa no puede anular normas jurídicas vigentes por motivos de inconvencionalidad, pues ello es una competencia reservada a la Sala Constitucional.

A pesar de ello, cuando una autoridad administrativa, entre ellas, una municipalidad, deba resolver una gestión de un particular, debe interpretar conforme al parámetro de convencionalidad que resulta vinculante para toda autoridad pública, entendiendo, claro está, que ello no suponga la derogatoria o anulación de una norma de rango legal cuya competencia corresponde a otras autoridades.

Dejando establecido lo anterior de manera general, reiteramos que nos encontramos imposibilitados para referirnos a la forma en que debe aplicarse la opinión consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021 a lo interno de la municipalidad, pues estaríamos sustituyendo al ente municipal en la toma de decisiones.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, debemos concluir que la presente consulta resulta inadmisible por no aportarse el criterio jurídico de la asesoría legal del ente consultante, ni justificarse la imposibilidad de presentarlo. Además, por cuanto no corresponde a la Procuraduría sustituir a la municipalidad en la toma de decisiones como administración activa, indicándole la forma en que debe aplicarse la opinión consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a lo interno de la municipalidad.

No obstante lo anterior, se remite a la consultante a lo dispuesto en el dictamen PGR-C-036-2024 del 04 de marzo del 2024, en el cual se abordó de manera general, los alcances del control de convencionalidad y su vinculatoriedad.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb