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Dictamen : 143 - del 15/07/2024
15 de julio de 2024
PGR-C-143-2024
MSc.
Gerald Campos Valverde
Ministro
Ministerio de Justicia y Paz
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del Sr. Procurador General
de la República, me refiero al oficio suscrito por el anterior Viceministro de Justicia,
Sr. Exleine Sánchez Torres, número DVJ-164-05-2024 de 22 de mayo de 2024,
recibido electrónicamente en esta Procuraduría el día 23 de mayo siguiente.
I.
OBJETO DE LA
CONSULTA
Mediante el oficio indicado, suscrito por el
exviceministro de esa cartera, Sr. Sánchez Torres, se solicitó criterio a este
Órgano Asesor sobre las siguientes interrogantes:
“1. ¿Es procedente -en el caso de otros
funcionarios de menor rango delegarles la función específica de recepción
definitiva (a satisfacción) de bienes y servicios por parte de jefes y subjefes
de programas presupuestarios? ¿Es esta función inherente un acto indelegable?
2.- ¿Puede un jefe o subjefe de programa
delegar la firma de facturas y visados de gasto en otros funcionarios
directamente subordinados?
3.- En cualquiera de estos dos supuestos de
delegación previstos en la LGAP, ¿puede entenderse razonablemente que se está
dando una delegación de responsabilidades?
Mediante correo electrónico de fecha 24 de
junio de 2024, se remitió a este Órgano Asesor el oficio A.J.-0729-04-2024 del
10 de abril del 2024 que corresponde a un criterio legal emitido por la
Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz. Dicho documento refiere al
alcance del artículo 77 del Reglamento a la Ley 8131.
Valga mencionar que, en la formulación de la
presente consulta, se indica expresamente que el órgano consultante discrepa de
lo indicado en el criterio legal aportado, oficio A.J.-0729-04-2024.
Luego de un análisis detallado
de la consulta, se estima que la gestión planteada no cumple los requisitos de
admisibilidad dispuestos para este tipo de trámites, por las razones que de
seguido se expondrán.
II.
SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A
ESTE ÓRGANO ASESOR
Esta Procuraduría ha
desarrollado ampliamente, en sus dictámenes, las limitaciones fijadas por los artículos 3°
inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de
1982) en el desempeño de la función consultiva.
Al efecto, se han
desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de
forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. b) Que se
acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución.
A continuación, nos referimos a cada uno de estos
requisitos con relación a la consulta formulada por el anterior Viceministro de
Justicia.
a)
Que el objeto de
la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas
jurídicos en genérico.
Como se desprende del enunciado de este
requisito, el objeto de consulta, plasmado en la pregunta que se formule a este
Órgano Asesor, debe ser claro, preciso y genérico. Bajo esa consideración,
dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos
concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la
revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la
revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite,
cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro
órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea
la consulta.
En este caso, el consultante refiere a una
discrepancia respecto al criterio legal aportado junto a esta gestión, razón
por la cual, indica, estimó necesario plantear la presente consulta. Sin
embargo, como señalamos, nuestra función consultiva no incluye la revisión de
criterios legales emitidos a lo interno de la Administración en ejercicio de
sus funciones.
Al efecto, el criterio legal que exige
nuestra normativa, debe ser emitido específicamente
para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta, ello, tiene como finalidad poder determinar si después de haberse
estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de
requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
En otras palabras, aún y cuando el criterio legal reúna los requisitos de atender todas las
consultas que se nos formulan -aspecto que no se cumple en la especie tal y
como indicaremos más adelante-, pero el Jerarca considera que aún no se
satisface su inquietud jurídica, es que puede elevar a conocimiento de esta
Procuraduría la consulta.
Adicionalmente, se señala que la interrogante
número uno formulada, remite al tema de “recepción definitiva (a
satisfacción) de bienes y servicios por parte de jefes y subjefes de programas
presupuestarios”, aspecto que parece estar vinculado a materia de
contratación administrativa en punto a la recepción de lo contratado, de ser
así, el conocimiento de esa inquietud no corresponde a esta Procuraduría por
tratarse de una materia cuyo
conocimiento le compete a la Contraloría General de la República, o bien, a la
Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda.
b) Que se
acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados
Sobre este requisito, esta
Procuraduría ha señalado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis
jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra
consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de
haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad
de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
De ese modo, el criterio
legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe
emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales
finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el
jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre
los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe
legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.
Sobre
el alcance de este requisito, en el dictamen número C-188-2021 de 29 de junio
de 2021 se precisó los siguientes aspectos de interés:
“(…) Al respecto, hemos indicado que el criterio del
asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que
se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y,
además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para
analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la
institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más
adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la
Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de
12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de
octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, entre muchos otros).
Por
lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de
admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las
dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar
nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su
asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de
que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se
nos plantean.
No
podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con
el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.
En
esta ocasión, se adjuntan varios oficios, y, entre ellos, un criterio de la
asesoría legal del Ministerio relacionado con el tema de la consulta, pero que
no responde directamente los tres cuestionamientos que se nos plantean. Ello,
probablemente, en virtud de que el criterio no fue emitido con el fin
específico de requerir nuestro criterio, sino que, más bien, dio respuesta a
una solicitud concreta planteada por el Gerente del Departamento de
Modernización del Estado a raíz de su nombramiento como director de un programa
presupuestario.
Tal
y como se expuso, el criterio legal que acompaña una consulta debe ser emitido
específicamente para esos efectos y responder todos los cuestionamientos sobre
los cuales se requiere nuestro criterio.
De
tal forma, el criterio legal adjunto no reúne las características expuestas para
tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica. Y, además, al involucrar un caso concreto, de dar
respuesta a su consulta con el criterio legal que la acompaña, estaríamos
refiriéndonos, indirectamente, a esas situación particular, lo cual, como
ya se señaló, escapa a nuestra función consultiva. (En similar sentido, véanse
los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril
de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de
2019, C-003-2020 de 9 de enero de 2020 y C-088-2021 de 23 de marzo de 2021).”
Como
se desprende de la anterior cita, el requisito de aportar un criterio legal no
se satisface con la presentación de cualquier informe jurídico que verse sobre
el tema consultado, sino que, debe corresponder al criterio emitido
específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a
ser consultados a la Procuraduría.
En este caso, se adjuntó el oficio
A.J.-0729-04-2024 del 10 de abril del 2024 que corresponde a un criterio legal
emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz, el cual se pronuncia
sobre el alcance del artículo 77 del Reglamento a la Ley número 8131. No
obstante, en la formulación de la presente consulta, se indica expresamente que
el órgano consultante discrepa de lo indicado en el criterio legal aportado,
oficio A.J.-0729-04-2024 y, por ello, se formula la presente consulta
planteando tres interrogantes.
Sin embargo, revisado el
criterio legal contenido en el oficio A.J.-0729-04-2024 se desprende que el mismo
no se refiere puntualmente a ninguna de las interrogantes que son formuladas a
esta Procuraduría en la presente gestión. Por el contrario, se presume que las
preguntas que se formulan se derivan de la discrepancia que posee el
consultante respecto al contenido del criterio legal indicado, es decir, el
criterio legal que se adjuntó a la presente gestión es anterior a la
formulación de la consulta y no fue emitido específicamente para los
efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos ha planteado la
presente gestión, por ello, no puede tenerse por cumplido este requisito.
En efecto, el criterio
legal que se nos remitió con la consulta no aborda, una por una, las preguntas
específicas que se nos formularon, ni emite un criterio jurídico puntual sobre
cada una de ellas, lo que evidencia que no se emitió con la finalidad de
plantear la consulta a esta Procuraduría.
Reiteramos que, a pesar de
que en la consulta se nos plantean tres preguntas concretas, el criterio legal
no responde cada una de esas interrogantes, lo que nos impide emitir el
criterio que se solicita. Dicho estudio jurídico se centra en el análisis del
artículo 77 del Reglamento a la Ley 8131, siendo que, el consultante no
comparte su contenido y plantea la presente consulta ante la “discrepancia” que
se ha generado. Sin embargo, como mencionamos, la competencia de este Órgano
Asesor en materia consultiva no puede ser reducida a la revisión de un criterio
legal emitido a la interno de un órgano, sino que, se trata de un trámite
sujeto al cumplimiento de los requisitos aludidos en este dictamen, por ende,
el requisito de aportar un criterio legal sobre las interrogantes planteadas no
se ha cumplido en este caso.
c) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución.
Conforme al artículo 4 de
la LOPGR, la solicitud de consulta debe ser formulada por el jerarca
administrativo, entendiéndose por éste, lo siguiente:
“Por jerarca debe
entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o
entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los
dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente
que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un
punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano
inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de
sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) (C-263-2005
del 20 de julio)”. (Dictamen C-390-2005 de
fecha 14 de noviembre de 2005) (En igual sentido, ver nuestros dictámenes
números C-224-2007 del 5 de julio del 2007, C-398-2007 del 8 de noviembre del
2007 y C-174-2008 del 22 de mayo del 2008 C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de
abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo
de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).
Lo indicado se deriva del
carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los
dictámenes, por ello, la misma Ley ha limitado la posibilidad de solicitarlos
disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente,
por ende, dada la trascendencia que para una institución puede tener un
dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al Jerarca, ya que
éste se encuentra en una mejor posición para valorar la posibilidad y necesidad
de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.
Bajo ese entendido y, en el
caso de los Ministerios, debe considerarse que según el artículo 28 de la Ley
General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978) el
Ministro es el órgano jerárquico superior y en ese carácter, le corresponde
valorar la necesidad y oportunidad de requerir un criterio vinculante a la
Procuraduría.
En la presente gestión, es
el anterior Viceministro quien remite la consulta de forma directa, pero sin
indicar si lo hace en sustitución o por delegación del Jerarca Institucional,
de suerte que, no puede tenerse por cumplido el requisito de comentario.
Por las razones indicadas,
la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en consecuencia, nos
encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.
III.
CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, la consulta que
se nos plantea resulta inadmisible, toda vez que, el criterio legal que se nos
remitió no reúne los requisitos exigidos por nuestra Ley Orgánica para dar
trámite a la gestión; la consulta no fue formulada por el Jerarca del
Ministerio de Justicia, en los términos explicados en este dictamen y,
finalmente, la consulta se vincula con aspectos propios de contratación
administrativa, que no corresponden ser conocidos por esta Procuraduría por
tratarse de una materia cuyo
conocimiento le compete a la Contraloría General de la República, o bien, a la
Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda.
Atentamente,
Sandra Sánchez Hernández
Procuradora
SSH/hsc
PGR-C-143-2024
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. CONSULTA DEBE SER FORMULADA POR EL JERARCA. CRITERIO LEGAL DEBE
ABORDAR LAS INTERROGANTES QUE SE FORMULAN A ESTE ÓRGANO ASESOR. MATERIA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA.
INADMISIBILIDAD.
Mediante oficio suscrito por el anterior
Viceministro de Justicia, Sr. Exleine Sánchez Torres,
número DVJ-164-05-2024 de 22 de mayo de 2024, se solicitó criterio a este
Órgano Asesor sobre las siguientes interrogantes:
“1. ¿Es
procedente -en el caso de otros funcionarios de menor rango delegarles la
función específica de recepción definitiva (a satisfacción) de bienes y
servicios por parte de jefes y subjefes de programas presupuestarios? ¿Es esta
función inherente un acto indelegable?
2.-
¿Puede un jefe o subjefe de programa delegar la firma de facturas y visados de
gasto en otros funcionarios directamente subordinados?
3.- En
cualquiera de estos dos supuestos de delegación previstos en la LGAP, ¿puede
entenderse razonablemente que se está dando una delegación de
responsabilidades?
Esta Procuraduría, mediante dictamen número
PGR-C-143-2024 de 15 de julio de 2024, suscrito por la Procuradora Sandra Sánchez Hernández, luego de realizar
el análisis respectivo, estimó que la gestión planteada no cumple los
requisitos de admisibilidad dispuestos para este tipo de trámites, tal y como
se indicó en la conclusión:
“(…) Con
fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible,
toda vez que, el criterio legal que se nos remitió no reúne los requisitos
exigidos por nuestra Ley Orgánica para dar trámite a la gestión; la consulta no
fue formulada por el Jerarca del Ministerio de Justicia, en los términos
explicados en este dictamen y, finalmente, la consulta se vincula con aspectos
propios de contratación administrativa, que no corresponden ser conocidos por
esta Procuraduría por tratarse de una
materia cuyo conocimiento le compete a la Contraloría General de la
República, o bien, a la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de
Hacienda.”