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Dictamen : 264 - del 14/12/2023
14 de diciembre del 2023
PGR-C-264-2023
Señor
Efrain Miranda Carballo
Secretario
Ejecutivo
Comisión
Nacional de Préstamos para la Educación
Estimado
señor:
Con la aprobación del Procurador General de
la República, doy respuesta a su oficio SE 367-2023 de 21 de setiembre de 2023
y mediante el cual plantea la siguiente consulta técnico jurídica:
¿Viene la Ley 10201 a establecer dos tipos de
población meta para el otorgamiento de créditos, a saber: solo a costarricenses
para las modalidades de créditos vigentes antes del 11 de mayo de 2022
(artículo 2, inciso a); y para las nuevas modalidades de financiamiento
definidas en la ley 10201 (artículo 2, inciso b), o ¿Es posible ampliar el
otorgamiento de créditos educativos sin distinción de la nacionalidad, para
todas las modalidades de crédito (artículo 2, inciso a) y b) considerando la
modificación establecida por Ley No.10.201.?
Con
la consulta, se adjunta el criterio de la asesoría legal institucional
SE-AL-35-2023 de 21 de setiembre de 2023.
La consulta planteada se evacúa en los
siguientes términos:
a) UNA
REFORMA PARA LA EMPLEABILIDAD DE LAS PERSONAS JÓVENES QUE NO ESTÁ SUJETA A UNA
RESTRICCIÓN EN RAZÓN DE LA NACIONALIDAD.
La Ley N.° 10201 de 25 de abril de 2022,
denominada Ley para el fortalecimiento para mejorar la empleabilidad de los
Jóvenes tiene por finalidad procurar la inclusión de las personas jóvenes en el
empleo.
La inclusión de las personas jóvenes en el
empleo, es un objetivo legítimo. Se vincula con el derecho fundamental al
trabajo.
El artículo 26 de la Convención
Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, ha establecido, en su párrafo
segundo, que el Estado debe adoptar las medidas necesarias para generar las
condiciones que permitan a los jóvenes capacitarse para acceder o crear
opciones de empleo.
Artículo
26. Derecho al trabajo.
1. Los jóvenes tienen derecho al trabajo y a
una especial protección del mismo.
2. Los Estados Parte se comprometen a adoptar
las medidas necesarias para generar las condiciones que permitan a los jóvenes
capacitarse para acceder o crear opciones de empleo.
3. Los Estados Parte adoptarán las políticas
y medidas legislativas necesarias que fomenten el estímulo a las empresas para
promover actividades de inserción y calificación de jóvenes en el trabajo.
El artículo 26 en comentario, establece un
deber positivo a cargo del Estado de crear condiciones para que las personas
jóvenes pueden acceder a opciones de empleo.
En el Estudio de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económica sobre mercado laboral en Costa Rica, año
2017, se alertó sobre la necesidad de elaborar una política pública para crear
condiciones de acceso a favor de las personas jóvenes en el mercado del empleo:
Al
mismo tiempo, el acceso a trabajos sigue siendo difícil para muchos jóvenes en
Costa Rica. Casi el 20% de los jóvenes están, por diversas razones, ni en
empleo ni en educación o capacitación (Nini). La tasa de Ninis en Costa Rica es
3,5 puntos porcentuales superior al promedio de OCDE y representa
particularmente problemas severos para grupos sociales desfavorecidos en Costa
Rica.
La Ley 10201 ha reformado la Ley de
Creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, N.° 6041 de 18
de enero de 1977, para favorecer la formación, capacitación y especialización
de los jóvenes en las competencias y habilidades de mayor demanda para
insertarse en las actividades económicas.
La Ley N.° 10201 ha creado una nueva
competencia de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, para
conceder financiamiento para la realización de cursos cortos, de formación,
capacitación y especialización en las competencias y habilidades de mayor
demanda para insertarse en la actividades económicas, tales como cursos de
idiomas, presentación de pruebas internacionales, obtención de certificaciones
de habilidades, capacidades o conocimientos, nacionales y/o internacionales
tanto dentro como fuera del país, en las distintas modalidades de oferta
(presencial, virtual y/o híbrida) y de formación como son los campamentos de
formación (bootcamps); basado en el mérito y la
condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en las áreas de
mayor demanda del mercado laboral.
Para crear la nueva competencia de la
Comisión, la Ley N.° 10201 ha reformado el artículo 2 de la Ley de Creación de
la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, adicionando un nuevo
también inciso 2) que actualmente se lee de la siguiente forma:
b)
Conceder financiamiento para la realización de cursos cortos, de formación,
capacitación y/o especialización en las competencias y habilidades de mayor
demanda para insertarse en la actividades económicas, tales como cursos de
idiomas, presentación de pruebas internacionales, obtención de certificaciones
de habilidades, capacidades o conocimientos, nacionales y/o internacionales
tanto dentro como fuera del país, en las distintas modalidades de oferta
(presencial, virtual y/o híbrida) y de formación como son los campamentos de
formación (bootcamps); basado en el mérito y la
condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en las áreas de
mayor demanda del mercado laboral.
La población beneficiaria del financiamiento
para formación y capacitación, es aquella que se ubica en el estrato etario
correspondiente a la persona joven.
El
artículo 3 de la Ley N.° 10201 establece que corresponde al Consejo Directivo
de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, previa propuesta del
secretario ejecutivo, definir y aprobar las tasas de interés de los préstamos,
así como las carreras y los cursos, la población beneficiaria y la cantidad de
recursos que destinará de su presupuesto a financiar la formación y
capacitación de las personas jóvenes.
Luego, debe notarse que la Ley N.° 10201
no ha circunscrito la población beneficiaria del financiamiento para
capacitación, a aquella que ostenta la nacionalidad costarricense.
Corresponde al Consejo Directivo de la
Comisión, definir, en su respectivo reglamento de crédito, las condiciones que
deben cumplir las personas jóvenes para el otorgamiento de un financiamiento
para formación y capacitación. De acuerdo con el tenor expreso del artículo 2
de la Ley N.° 10201, el otorgamiento de estos financiamientos debe basarse en
el mérito y la condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en
las áreas de mayor demanda del mercado laboral.
La nueva competencia otorgada a la
Comisión Nacional de Préstamos para la Educación es diferente de la prevista en
el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041 y la cual específicamente
autoriza a ese ente a conceder préstamos a costarricenses, para estudios de
formación técnica, educación superior parauniversitaria,
estudios de educación superior universitaria dirigidos a carreras y especializaciones
de posgrado, dentro o fuera del país.
La competencia prevista en el inciso a)
del artículo 2 de la Ley limita el ámbito de esa función de crédito educativo a
los estudios de formación técnica y las carreras de educación superior y a su
vez, circunscribe el alcance de sus beneficiarios en razón de su nacionalidad;
prescribiendo que solamente pueden ser costarricenses, sea por nacimiento como
por naturalización.
La Procuraduría General comparte la
inquietud que manifiesta la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación en
su oficio SE 367-2023 de 21 de setiembre de 2023 en relación con la
discriminación que supone lo previsto en el inciso a) del artículo 2 de la Ley
N.° 6041.
La jurisprudencia constitucional ha
desarrollado, con suficiencia, el alcance y contenido del derecho a la igualdad de los
extranjeros, consagrado en el artículo 19 constitucional.
La regla general derivada del artículo 19
constitucional es que el Estado debe brindar a sus habitantes un tratamiento
igualitario en la aplicación de la Ley, pero, también, que tales normas
jurídicas positivas, para ser válidas, deben basarse en una equitativa
regulación de los diversos sujetos y grupos. La Constitución equipara a
nacionales y extranjeros en materia de derechos individuales y sociales e
impone una doble obligación para el Estado de establecer excepciones y
limitaciones, únicamente, a través de la propia Constitución Política o bien,
mediante actos legislativos y disposiciones razonables y proporcionales que no
afecten el contenido esencial de tales derechos y, en consecuencia, la dignidad
humana. Sobre el derecho a la igualdad de los extranjeros, cabe citar el voto
constitucional 6837-2009 de las 14:43 horas del 29 de abril de 2009:
“IV.-
SOBRE EL DERECHO A LA IGUALDAD DE LOS
EXTRANJEROS.
El derecho a la igualdad de los extranjeros se encuentra contenido en el
artículo 19 constitucional al indicar que:
“Los
extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los
costarricenses, con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las
leyes establecen. No pueden intervenir en los asuntos políticos del país, y
están sometidos a la jurisdicción de los Tribunales de Justicia y de las
autoridades de la República, sin que puedan ocurrir a la vía diplomática, salvo
lo que dispongan los convenios internacionales”.
Dicho
derecho, se constituye, a su vez, como una derivación específica del derecho
genérico a la igualdad regulado en el numeral 33 de la Constitución Política,
el cual dispone que “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse
discriminación alguna contraria a la dignidad humana”. En ese sentido, se
establece la regla general que el Estado debe brindar a sus habitantes un
tratamiento igualitario en la aplicación de la Ley, pero, también, que tales
normas jurídicas positivas, para ser válidas, deben basarse en una equitativa
regulación de los diversos sujetos y grupos. Así, el sistema establecido por
estos dos artículos, equipara a nacionales y extranjeros en materia de derechos
individuales y sociales e impone una doble obligación para el Estado de
establecer excepciones y limitaciones, únicamente, a través de la propia
Constitución Política o bien, mediante actos legislativos y disposiciones razonables
y proporcionales que no afecten el contenido esencial de tales derechos y, en
consecuencia, la dignidad humana.”
No obstante lo anterior, conviene indicar
que la razonabilidad de la discriminación prevista en el inciso 2 del artículo
2 de la Ley N.° 6041 ha sido revisada por la Sala Constitucional, actuando como
contralor de constitucionalidad, en el voto N.° 18700-2010 de las 15:25 horas
del 10 de noviembre de 2010, y en el cual se indicó, al respecto, que la
limitación prevista en aquella norma, y que circunscribe esa función de
financiamiento educativo a los costarricenses; no es una discriminación
arbitraria o antojadiza, sino que se enmarca dentro de una realidad (la
limitación de recursos) y de una prioridad razonable (fomento, mediante la prioridad
de préstamos, al acceso de costarricenses a la educación superior). De forma
tal que, para asegurarse el cumplimiento del fin en cuestión, en la norma se
precisó de una prohibición de alcance general que les impide a los extranjeros
la posibilidad de ser sujetos de crédito para educación. Se transcribe, en lo
conducente, el voto en cuestión:
“Como se puede advertirse la norma
impugnada destina los fondos limitados para la educación superior,a los costarricenses. Nótese que se trata de
una norma legal, y dado que se enmarca dentro de una realidad -como es la
costarricense- país con tantas limitaciones económicas, en cuenta para la
educación superior, no es irrazonable que se le dé prioridad de financiamiento
a los costarricenses, y entre ellos, a los de zonas rurales. Por lo tanto, no
se trata de una discriminación arbitraria o antojadiza, sino que se enmarca
dentro de una realidad (la limitación de recursos) y de una prioridad razonable
(fomento, mediante la prioridad de préstamos, al acceso de costarricenses a la
educación superior). De forma tal que para asegurarse
el cumplimiento del fin en cuestión, en la norma se precisó de una prohibición
de alcance general que les impide a los extranjeros la posibilidad de ser
sujetos de créditopara educación. Lo cual además, encuentra su razón de ser en otros aspectos
tales como garantizar la recuperación de lo prestado y que sea la misma
sociedad que sacrificó sus recursos (la costarricense) la que resulte
beneficiaria de los conocimientos y preparación adquiridos por el beneficiario.
De forma tal que, al tratarse de fondos limitados, resulta razonable darle
prioridad a los nacionales, y ello no constituye ninguna discriminación odiosa.
Por lo tanto, dado que la restricción contenida en la norma en cuestión, al
darle prioridad de financiamiento para la educación superior a los
costarricenses, resultara zonable y proporcionada a
la realidad del país (limitación de recursos), y a las prioridades nacionales,
sin que implique ello discriminación alguna, no se observa
inconstitucionalidad
alguna.”
Aunque la Procuraduría General comparta la
inquietud del consultante sobre la discriminación prevista en el inciso a) del
artículo 2 de la Ley de Creación de la
Comisión Nacional de Préstamos para la
Educación; el efecto erga omnes que tiene la sentencia N.° 18700-2010 implica
que, este Órgano Superior Consultivo, deba atenerse a lo resuelto por la Sala
Constitucional en el sentido de que la discriminación prevista en aquella norma
legal debe entenderse como razonable y proporcional.
Sin embargo, es evidente que la nueva
competencia en materia de financiamiento que la Ley N.° 10201 ha creado a favor
de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación; no está sujeta a la limitación, en
razón de la nacionalidad, de los beneficiarios, prevista en el inciso a del
artículo 2 de la Ley N.° 6041.
Corolario de lo anterior, en el ejercicio
de la competencia prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041,
la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación debe circunscribirse a
otorgar crédito educativo para personas costarricenses, sea por nacimiento o
por naturalización. Crédito educativo que va dirigido a los estudios de
formación técnica y las carreras de educación superior. La Ley N.° 10201 no ha
modificado el inciso a) del artículo 2 de su Ley de Creación ni le ha
autorizado a extender esa función de financiamiento educativo a los
extranjeros. No obstante, la nueva competencia que la Ley N. 10201 le ha
otorgado a la Comisión, y que le habilita para conceder financiamiento para la
realización de cursos cortos, de formación, capacitación y especialización en
las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en las
actividades económicas; no está sujeta a una restricción por razón de la nacionalidad.
La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación está sujeta al deber de
respetar el derecho de igualdad de trato de los extranjeros en el ejercicio de
la nueva competencia prevista en la Ley N.° 10201.
b) CONCLUSIÓN:
Con fundamento en lo expuesto se
concluye:
- Que en el
ejercicio de la competencia prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley
N.° 6041, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación debe
circunscribirse a otorgar crédito educativo para personas costarricenses, sea
por nacimiento o por naturalización. Crédito educativo que va dirigido a los
estudios de formación técnica y las carreras de educación superior;
- Que la
Ley N.° 10201 no ha modificado el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041
ni le ha autorizado a extender esa función de financiamiento educativo a los
extranjeros;
- Que la
nueva competencia que la Ley N. 10201 le ha otorgado a la Comisión, y que le
habilita para conceder financiamiento a las personas jóvenes para la
realización de cursos cortos, de formación, capacitación y especialización en
las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en las
actividades económicas; no está sujeta a una restricción por razón de la
nacionalidad;
- Que la
Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, en el ejercicio de la nueva
competencia prevista en la Ley N.° 10201, está sujeta al deber de respetar el
derecho de igualdad de trato de los extranjeros.
Atentamente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Director, Dirección de Derecho Público
JOA/bba
Código 9387-2023
PGR-C-264-2023
UNA REFORMA PARA LA EMPLEABILIDAD DE LAS PERSONAS
JÓVENES QUE NO ESTÁ SUJETA A UNA RESTRICCIÓN EN RAZÓN DE LA NACIONALIDAD.CONVENCIÓN IBEROAMERICANA DE DERECHOS DE LOS
JÓVENES; LEY N.º 10.201; DERECHO A LA IGUALDAD DE EXTRANJEROS Y DISTINCIÓN
CONSTITUCIONAL LEY N.º 6041.
Mediante oficio N.° SE-367-2023 fechado 21 de setiembre de 2023 el señor Efraín Miranda Carballo, Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), consulta lo siguiente:
·
¿Viene la Ley 10201 a establecer dos tipos de población meta para el
otorgamiento de créditos, a saber: solo a costarricenses para las modalidades
de créditos vigentes antes del 11 de mayo de 2022 (artículo 2, inciso a); y
para las nuevas modalidades de financiamiento definidas en la ley 10201
(artículo 2, inciso b), o ¿Es posible ampliar el otorgamiento de créditos
educativos sin distinción de la nacionalidad, para todas las modalidades de crédito
(artículo 2, inciso a) y b) considerando la modificación establecida por Ley
No.10.201.?
La administración pública consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio SE-AL-35-2023 de 21 de setiembre de 2023 de la asesoría legal institucional.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-264-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Director, concluye lo siguiente:
- Que en el ejercicio de la competencia
prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.º 6041, la Comisión
Nacional de Préstamos para la Educación debe circunscribirse a otorgar crédito
educativo para personas costarricenses, sea por nacimiento o por
naturalización. Crédito educativo que va dirigido a los estudios de formación
técnica y las carreras de educación superior;
- Que la Ley N.º 10.201 no ha
modificado el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.º 6041 ni le ha autorizado a
extender esa función de financiamiento educativo a los extranjeros;
- Que la nueva competencia que
la Ley N. 10201 le ha otorgado a la Comisión, y que le habilita para conceder
financiamiento a las personas jóvenes para la realización de cursos cortos, de
formación, capacitación y especialización en las competencias y habilidades de
mayor demanda para insertarse en las actividades económicas, no está sujeta a
una restricción por razón de la nacionalidad;
- Que la Comisión Nacional de
Préstamos para la Educación, en el ejercicio de la nueva competencia prevista
en la Ley N.º 10.201, está sujeta al deber de respetar el derecho de igualdad
de trato de los extranjeros.