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Dictamen : 250 - del 29/11/2023
29 de noviembre de 2023
PGR-C-250-2023
Señora
Eilyn Ramírez Porras
Secretaria, Consejo Municipal
Municipalidad de San Rafael de Heredia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos
respuesta al oficio N.º SCM-180-2023 del 06 de junio de 2023.
En el oficio N.º SCM-180-2023, se transcribe el acuerdo N.º 2 adoptado
en la sesión ordinaria N.º 261-2023 celebrada el 29 de mayo de 2023, del
Consejo Municipal de San Rafael de Heredia, en el cual se decidió someter ante
la Procuraduría General de la República la consulta siguiente:
SEGUNDO:
A quién le corresponde hacer la integración de la comisión de Plan de
Ordenamiento Territorial ya que la ley de planificación urbana no lo define y
el código municipal indica que es el Presidente del Concejo Municipal quien
hace la integración de las comisiones especiales y permanentes en el Concejo
Municipal.
La
administración consultante adjunta el criterio legal rendido por oficio sin
número consecutivo fechado 15 de mayo de 2023 de asesoría legal del Consejo
Municipal. El criterio, citando los artículos 59 y 60 de la Ley de
Planificación y Desarrollo Urbano y 49 del Código Municipal, expone que la
creación de la comisión para el Plan Regulador compete al Consejo Municipal y
la integración a su Presidente, como parte de la autonomía constitucional que
tiene la municipalidad. La ley detalla el número y tipo de representantes, sin
haber norma reglamentaria interna que desarrolle el tema. Concluye así que la
creación le corresponde al Consejo y la integración al Presidente del Consejo.
Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno
abordar los siguientes extremos: A) Comisión de planificación urbana y
territorial: órgano representativo y su integración; y B) Conclusión.
A.
COMISIÓN DE PLANIFICACIÓN
URBANA Y TERRITORIAL: ÓRGANO REPRESENTATIVO Y SU INTEGRACIÓN.
Para el debido funcionamiento de los Gobiernos Locales, el ordenamiento
jurídico contempla diversos órganos internos municipales que sirven de apoyo en
las labores organizativas, de planificación y asesoramiento para las decisiones
del cuerpo edil. Estos órganos pueden ser permanentes o temporales, conformados
con funcionarios de carrera municipal, por regidores y síndicos y sus
respectivos suplentes, o con la integración de representantes de diversas áreas
o sectores.
En el caso de los órganos colegiados subordinados directamente al
Consejo Municipal, en su mayoría, se les conoce como comisiones municipales,
las cuales son instituidas por acuerdo municipal (acto administrativo) del
Consejo Municipal o por disposición del legislador. Como órgano colegiado, su
utilidad está, como indica la doctrina, en la plurisubjetividad
de sus integrantes, que ponderan los distintos aspectos de un tema o problema,
desde la óptica de cada miembro (Carbonell Porras, Eloísa. Los órganos
colegiados, Madrid, 1999, pág. 44 y 45).
El primer supuesto lo encontramos en el artículo el 13 inciso n) del
Código Municipal, ley N.º 7794 del 30 de abril de
1998, que faculta al Consejo Municipal, vía acuerdo firme, para crear
comisiones especiales y permanentes que se consideren necesarias para apoyar al
órgano de gobierno el cumplimiento de determinados objetivos locales, en
concordancia con el artículo 49 del mismo código. Dice el numeral 13 inciso n):
“Artículo
13. - Son atribuciones del concejo:
(…)
n)
Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles
funciones.
(…)”
En el segundo supuesto, están las comisiones municipales establecidas
previamente por ley formal. En un primer plano, el artículo 49 del Código
Municipal contempla 10 comisiones municipales permanentes:
“Artículo 49- En la sesión del concejo posterior inmediata
a la instalación de sus miembros, quien ocupa la presidencia nombrará a las
personas integrantes de las comisiones permanentes, cuya conformación podrá
variarse anualmente.
Cada concejo integrará, como mínimo, nueve comisiones
permanentes. Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno
y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales,
Condición de la Mujer y de Accesibilidad (Comad) y la
de Seguridad. Al integrarlas, se respetará el principio constitucional de
paridad de género en la conformación de todas las comisiones y se procurará que
participen en ellas todos los partidos políticos representados en el concejo.
La Comisión Permanente de Seguridad podrá tener, en calidad de personas
asesoras, a personas funcionarias de las fuerzas de policías presentes en el
cantón, a miembros de la sociedad civil y de asociaciones comunales.
(…)
En cada municipalidad se conformará un Comité Cantonal
de la Persona Joven, el cual se considera una comisión permanente de la
municipalidad, integrada según lo establecido en la Ley 8261, Ley de la Persona
Joven, de 2 de mayo de 2002, y sus reglamentos.”
En nuestro dictamen C-237-2019 del 27 de agosto 2019 explicamos que
todas las comisiones fungen como órganos auxiliares del Consejo Municipal para
“[…] el estudio e intervención en asuntos o temas específicos de especial
importancia para el cantón, cuyos dictámenes coadyuvan en la toma de decisiones
del Concejo […]” (En igual sentido véase los dictámenes C-210-2010 del 15
de octubre de 2010 y el C-053-2014 del 24 de febrero de 2014).
Empero, las comisiones municipales no se agotan en el Código Municipal,
sino que podemos encontrar en el ordenamiento jurídico otras comisiones que
tienen un objetivo particular a realizar. En este escenario ubicamos la
Comisión de Planificación Urbana y Territorial, concebida en los artículos 59 y
60 de la Ley de Planificación Urbana, ley N.º 4240 del
15 de noviembre de 1968, que dicen:
“Artículo 59.- Para participar en la preparación y aplicación del Plan
Regulador, la municipalidad del cantón podrá crear una oficina de la
administración local, o una comisión o junta que habrá de formarse con
regidores, funcionarios de la planta administrativa y vecinos interesados. En
uno u otro caso, la corporación señalará la organización y cometido de la nueva
oficina.
Artículo 60.- Las juntas o comisiones locales de planificación, estarán
integradas, eso sí, por no menos de tres ni más de siete miembros, cuyo período
coincidirá con el de los miembros de la corporación que lo designe, o lo que
reste e él. Sus integrantes pueden ser reelegidos y desempeñarán sus cargos ad
honórem.”
En principio el artículo 59 de la ley N.º 4240 plantea que, para la
elaboración del Plan Regulador, la Corporación Municipal puede valerse de tres
de tipos órganos administrativos: una oficina interna, una comisión o una
junta. La decisión de si debe constituirse una oficina o un órgano colegiado,
por tratarse de una competencia residual –no atribuidas expresamente a ningún
órgano específico del gobierno municipal–, corresponde ejercerlas al órgano de
mayor representación democrática, deliberativo y pluralista, sea el Concejo
Municipal (dictámenes C-028-2010 del 25 de febrero de 2010 y C-083-2011 del 13
de abril de 2011, y voto N.º 3683-1994 de las ocho horas cuarenta y ocho
minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y cuatro de la Sala
Constitucional).
En el caso de que se opte por un órgano colegiado, conforme los
ordinales 59 y 60 de la ley N.º 4240, este debe ser un órgano representativo.
regidores, compuesto por regidores, funcionarios de la planta
administrativa y vecinos interesados
Los órganos representativos, en la actualidad, se han vuelto una
herramienta de integración y
participación de la sociedad en la discusión y toma de decisiones
de interés público, que nuestra doctrina ha tenido la oportunidad de abordar.
El dictamen PGR-C-244-2021 del 24 de agosto del 2021, que recoge y amplía la
jurisprudencia expuesta en el dictamen C-305-2005 del 23 de agosto de 2005,
explicamos lo siguiente:
“Son,
como se verá de inmediato, los que están formados por miembros representantes
(sin subordinación a mandatos, pero sí a directrices) de cuerpos
administrativos o grupos sociales o económicos contrapuestos, a fin de
armonizar preventivamente un conflicto, evitándolo… En cada tipo colegial de
los enumerados el representante interviene tomando en cuenta, secundaria pero
necesariamente, el interés del grupo, gremio o ente administrativo a que
pertenece e incluso es generalmente investido por acto de ese centro de
pertenencia, aun si el mismo es privado. La ausencia de un solo miembro
debilita o elimina la voz del interés correspondiente dentro del colegio, lo
que hace imposible la sesión….” E, ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, 2002, p. 131.
La
persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los
intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de
lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u
organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al
grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir
representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o
funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone (dictámenes Ns. C-057-96 de 18 de abril de 1996, C-253-2004 de 31 de
agosto de 2004, C-333-2004 de 15 de noviembre de 2004 y OJ-073-2000 de 7 de
julio del 2000). Debe tomarse en cuenta, al efecto, que la gestión que realice
el representante designado recaerá sobre todo el sector de que se trate, pero
también sobre el grupo u organismo que lo propuso, perjudicándolo o beneficiándolo.
De allí la importancia de que el órgano u organismo se haga representar por uno
de sus miembros y no por un tercero. Aspecto que es determinado, además, por la
distinción misma entre la representación de intereses y otro tipo de representación,
como el mandato. El nombrado debe también ser titular del interés que defiende
el organismo o grupo que lo designa, el cual no le da un mandato sino una
directriz. El no acatamiento de esas directrices podría provocar, en los
supuestos en que lo dispone la ley, la remoción del representante.”
(…)
No
puede dejarse de lado que, aunque los miembros de los órganos representativos
actúan por sí mismo, estos pueden recibir directrices y lineamientos generales
de las organizaciones que representan, porque su designación tiene como fin
hacer escuchar y mediar los intereses de su representado (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I,
pág. 136), de tal forma que si la persona hace caso
omiso de los intereses de su representado, de manera reiterada, puede ser
objeto de sanción y ser removido de su cargo por pérdida de confianza (Dictamen
C-70-2015 del 9 de abril del 2015).”
Por su naturaleza representativa, la elección y juramentación de la
persona o personas externas a la municipalidad como miembro de la comisión no
está sometida a los procedimientos ordinarios municipales.
Para la constitución, funcionamiento e integración de la Comisión de
Planificación Urbana y Territorial, con base en el artículo 50 del Código
Municipal, compete al Consejo Municipal, vía reglamento, regular las comisiones
municipales, tanto ordinarias como especiales. Este reglamento debe ponderar
dos procesos: 1. el aplicable para nombrar a los regidores y funcionarios
municipales como miembros, viable y directamente realizable por estar presente
una relación jurídica administrativa con la Municipalidad; y 2. otro proceso
para el nombramiento de los representantes de la comunidad, que difiere por
mediar la autonomía de la voluntad de la persona, y el derecho a la participación
en la actividad pública, así como el deber público de estimular esa
participación.
Al tenor del artículo 34 inciso g) del del
Código Municipal, corresponde al Presidente del Consejo Municipal nombrar de
los servidores públicos, tanto regidores como de carrera municipal, que
formaran parte de la Comisión de Planificación Urbana y Territorial, con
especial observancia en el equilibrio participativo entre los diversos partidos
políticos que conforman el Consejo. También le corresponde nombrar a los representantes
de los vecinos pero tal caso, se torna indispensable la emisión de una
reglamentación que materialice y garantice el Principio democrático de
participación y el Principio de publicidad, ambos principios de
ráiganme constitucional, a fin de que las
personas o colectividades puedan intervenir en
la toma de
decisiones públicas y al mismo tiempo ejerzan una forma de control
social de los administrados sobre la administración (votos N.º 2012-018665 de
las once horas y cero minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce y N.º
1999-0771-99 de diecisiete horas con cincuenta y un minutos del diecinueve de
mayo de mil novecientos noventa y nueve).
Finalmente, téngase claro que, los artículos 59 y 60 de la Ley de
Planificación Urbana establecen parámetros para la constitución de la comisión.
A diferencia de las comisiones ordinarias u especiales comprendidas en el
Código Municipal, la Comisión de Planificación Urbana y Territorial no está
exclusivamente integrada por regidores y síndicos, sino que como órgano
colegiado de naturaleza representativo, su composición oscila entre 3 a 7
miembros -que para la toma de decisiones prioritariamente debe ser un número
impar-; órgano colegiado que debe estar integrado con regidores, funcionarios
municipales y vecinos del cantón, este último en representación de la
comunidad.
B.
CONCLUSIÓN
Con sustento en los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana,
ley N.º 4240 del 15 de noviembre de 1968, la Comisión
de Planificación Urbana y Territorial es una comisión especial, creada por ley;
es un órgano colegiado representativo, integrada por regidores, funcionarios
municipales y un o unos representantes de la comunidad.
Al ser la Comisión de Planificación Urbana y Territorial un órgano
representativo, en cumplimiento del artículo 50 del Código Municipal, el
Consejo Municipal está obligado a emitir la reglamentación respectiva de esa
comisión, la cual debe materializar y garantizar el Principio democrático de
participación y el Principio de publicidad, ambos de orden
constitucional. La reglamentación debe establecer un procedimiento que
contemple la convocatoria e invitación a la comunidad, así como la forma más
democrática posible para la postulación de la terna con sus representantes y,
de ahí escoger a quien fungirá como miembro de la comisión.
De conformidad con el artículo 34 inciso g) del del
Código Municipal, corresponde al Presidente del Consejo Municipal nombrar de
los servidores públicos, tanto regidores como de carrera municipal, que
formaran parte de la Comisión de Planificación Urbana y Territorial, observando
en el equilibrio participativo entre los diversos partidos políticos que
conforman el Consejo. También le corresponde
nombrar a los integrantes representantes de la comunidad, previo procedimiento
participativo, el cual debe ser reglamentado por el Concejo Municipal.
Atentos se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Director Abogado
de Procuraduría
JAOA/RWRS/spm
Código
5494-2023
PGR-C-250-2023
COMISIÓN DE
PLANIFICACIÓN URBANA Y TERRITORIAL: ÓRGANO REPRESENTATIVO Y SU
INTEGRACIÓN.OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO DE PARTICIPACIÓN Y DEL
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD PARA QUE LOS MUNICIPES INTEGREN COMISIONES
REPRESENTATIVAS.
Mediante oficio N.º SCM-180-2023 del 06 de junio de 2023 la señora Eilyn Ramírez Porras, Secretaria del Consejo Municipal de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, hace de conocimiento el acuerdo N.º 2 adoptado en la sesión ordinaria N.º 261-2023 celebrada el 29 de mayo de 2023 de ese órgano colegiado, en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la República lo siguiente:
·
SEGUNDO: A quién le corresponde hacer la integración de la comisión de
Plan de Ordenamiento Territorial ya que la ley de planificación urbana no lo
define y el código municipal indica que es el Presidente del Concejo Municipal
quien hace la integración de las comisiones especiales y permanentes en el
Concejo Municipal.
La administración pública consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio sin número consecutivo fechado 15 de mayo de 2023 de la asesoría legal del Consejo Municipal.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-250-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Director, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, abogado de Procuraduría, concluyen lo siguiente:
- Con sustento en los artículos
59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana, ley N.º 4240 del 15 de noviembre de
1968, la Comisión de Planificación Urbana y Territorial es una comisión
especial, creada por ley; es un órgano colegiado representativo, integrada por
regidores, funcionarios municipales y un o unos representantes de la comunidad.
- Al ser la Comisión de Planificación
Urbana y Territorial un órgano representativo, en cumplimiento del artículo 50
del Código Municipal, el Consejo Municipal está obligado a emitir la
reglamentación respectiva de esa comisión, la cual debe materializar y
garantizar el Principio democrático de participación y el Principio
de publicidad, ambos de orden constitucional. La reglamentación debe
establecer un procedimiento que contemple la convocatoria e invitación a la
comunidad, así como la forma más democrática posible para la postulación de la
terna con sus representantes y, de ahí escoger a quien fungirá como miembro de
la comisión.
- De conformidad con el artículo
34 inciso g) del del Código Municipal, corresponde al Presidente del Consejo
Municipal nombrar de los servidores públicos, tanto regidores como de carrera
municipal, que formaran parte de la Comisión de Planificación Urbana y
Territorial, observando en el equilibrio participativo entre los diversos
partidos políticos que conforman el Consejo. También le corresponde nombrar a
los integrantes representantes de la comunidad, previo procedimiento
participativo, el cual debe ser reglamentado por el Concejo Municipal.