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Dictamen : 198 - del 31/10/2023
31 de octubre del 2023
PGR-C-198-2023
Señor
Luis Amador Jiménez
Ministro
Ministerio de Obras Públicas y
Transporte
Estimado señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su
oficio DM-2023-1385 de 28 de abril de 2023 en los siguientes términos:
a.
Objeto de la Consulta:
El Ministro de Obras Públicas y Transportes
plantea, a modo de consulta, las siguientes cuestiones jurídicas:
•
A
partir de ¡a promulgación de la Ley de Movilidad Peatonal, No. 9976 del 9 de
abril de 2021 ¿qué entidad o entidades son las competentes para ¡a construcción
de las aceras en red vial nacional?
•
De
conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley No. 9976 y el inciso
d) del artículo 84 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998 y
sus reformas, ¿le corresponde al MOPT y sus Consejos exclusivamente la
construcción de las aceras cuando se trate de obra nueva y mejoramiento de la
red vial nacional y en el caso de los proyectos existentes, la construcción de
las aceras según lo dispuesto en el Código Municipal citado supra, la
competencia reside en las personas físicas o jurídicas, propietarias o
poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, siendo que de manera
residual, ante el incumplimiento de los propietarios o poseedores de tales
bienes inmuebles o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en
peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones,
la construcción de las aceras recae en el gobierno local respectivo con el
correspondiente cobro al propietario o poseedor del inmueble por el costo
efectivo del servicio o la obra?
•
En el
caso de rutas nacionales concesionadas, ¿quién es el competente para a construcción
de las aceras, el MOPT y sus Consejos, o bien, el Concesionario?
b.
Admisibilidad de la consulta:
La consulta es admisible. La gestión es
planteada por el órgano jerárquico superior supremo del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes. El objeto de la consulta ha sido planteada en términos
abstractos y versan sobre cuestiones técnico jurídicas.
c.
Criterios legales:
Junto con el oficio DM-2023-1385 se adjunta el
criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas
y Transportes, oficio DAJ-2022-534Z de 28 de setiembre de 2022.
Además, se aporta el criterio jurídico de la
Gerencia de Gestión de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Vialidad
GAJ-11-2021-1708(858) de 27 de setiembre de 2021.
d.
En relación con los órganos competentes para la construcción de aceras
de la red vial
cantonal.
La Ley de Movilidad Peatonal, Ley N.° 9976 de 9
de abril de 2021, tiene por finalidad establecer las bases del marco jurídico
para regular la infraestructura peatonal, de conformidad con el sistema de
transporte multimodal y espacios públicos, que prioriza la movilización de las
personas de forma segura, ágil, accesible e inclusiva, como competencia de las
corporaciones municipales y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y
sus consejos.
El artículo 3 de la Ley N.° 9976 declara de
interés público la movilidad peatonal integral, incluyendo sus traslapes con
otros tipos de movilidad. De conformidad con el artículo 6, en el trazado o
diseño del trayecto de toda obra nueva o de mejoramiento de la red vial se debe
incorporar la infraestructura que garantice la movilidad peatonal segura e
inclusiva.
La Ley N.° 9976 tutela el denominado derecho de
los peatones a la movilidad total o integral que ya, en otros contextos
normativos, ha sido también garantizado. La Carta Europea de Derechos del
Peatón, en su artículo 7, ha establecido que el ”peatón tiene derecho a movilidad total y sin impedimentos, que puede
conseguirse mediante el uso integrado de medios de transporte”
Para garantizar el derecho a la movilidad
peatonal integral, la Ley N.° 9976 ha establecido obligaciones que las
administraciones públicas competentes deben cumplir en relación con el trazado,
diseño y construcción de infraestructura peatonal. En su reciente sentencia N.°
11698-2022 de las 10:05 horas del 27 de mayo de 2022, la Sala Constitucional ha
establecido, para efectos de garantizar la seguridad peatonal, y en general, el
derecho del peatón a una movilidad integral, antes de poner en funcionamiento
cualquier obra de infraestructura pública, debe construirse la infraestructura
peatonal necesaria. Se transcribe el voto de interés:
“Así, este Tribunal tiene entonces por
demostrado que el paso vehicular sobre el Conector vial Barreal-Castella, se
puso en funcionamiento, pese a que no se han edificado las aceras faltantes en
la zona (las cuales, a su vez, deben construirse cumpliéndose las exigencias
técnicas establecidas en la normativa creada para proteger a las personas con
discapacidad), sin haberse colocado el
señalamiento vial vertical y horizontal correspondiente, sin haberse realizado
la modificación en el sistema de fases de los semáforos y sin tener construidos
los refugios peatonales. Todo lo anterior, según fue señalado técnicamente por
las autoridades del Dirección General de Ingeniería de Tránsito del MOPT, como
medio para garantizar la continuidad peatonal y evitar el riesgo de atropello
al cruzar la intersección del nuevo corredor vial, habida cuenta que se trata
de 20 metros de cruce que carece de protección. Es importante destacar que,
pese a que a los recurridos se les otorgó audiencia para que se manifestaran
sobre tales omisiones, estos no se pronunciaron de forma clara y precisa al
respecto, limitándose a indicar, solamente, que el proyecto tiene contemplado
realizar la construcción de aceras sobre la Ruta No. 106; de ahí que, a tenor
de lo dispuesto en el ordinal 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
se tengan por ciertos los alegatos expuestos por la parte recurrente,
principalmente, la necesidad de implementar todos los aspectos técnicos
contemplados en el informe técnico No. MOPT- 03-05-01-0512-2021.”
El mismo artículo 6 de la Ley en comentario,
prescribe que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe incorporar el
trazado y diseño del trayecto peatonal en la ejecución de todos sus proyectos.
Se transcribe el artículo 6 de cita:
ARTÍCULO 6- En el trazado o diseño del trayecto
de toda obra nueva o de mejoramiento de la red vial se deberá incorporar la
infraestructura que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva. El
Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) deberá incorporar el trazado
y diseño del trayecto peatonal en la ejecución de todos sus proyectos. En el
caso de las corporaciones municipales se podrá definir la infraestructura
peatonal vía reglamento municipal. A falta de reglamentos municipales e
institucionales se adoptará la normativa técnica que apruebe el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).
El artículo 15 de la misma Ley ha establecido
que, en el caso de las vías nacionales, corresponde al Ministerio de Obras
Públicas y sus Consejos, construir las aceras y vías peatonales. Los
propietarios o poseedores de los bienes inmuebles, cuyo acceso sea comprometido
por la construcción de la infraestructura peatonal, deben realizar las
modificaciones necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso a la vía
pública, desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.
ARTÍCULO 15- El Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT) y sus consejos y las corporaciones municipales construirán
las aceras y vías peatonales de acuerdo con los principios establecidos en esta
ley, en busca del bien común. El propietario o poseedor por cualquier título de
bien inmueble, cuyo acceso se vea comprometido por estas obras, deberá realizar
las modificaciones necesarias por su cuenta para habilitar el acceso a la vía
pública desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.
Los propietarios o poseedores de bienes
inmuebles con acceso a vías públicas nacionales, sin embargo, no están en el
deber de construir las respectivas aceras. La Ley no les ha impuesto esa carga
jurídica.
El inciso d) del artículo 84 del Código
Municipal, reformado por la Ley N.° 9976, impone, en efecto, una carga sobre
los munícipes de construir las aceras frente a sus propiedades cuando se trate
de una obra nueva. Sin embargo, esa carga no está prevista cuando se trata de vías
nacionales. En este supuesto, la obligación del propietario se circunscribe
realizar las modificaciones necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso
a la vía pública, desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.
Importa advertir que la Ley N.° 9976 no es
ambigua en materia de la competencia para la construcción de aceras en la red
vial nacional. La Ley expresamente establece, en su artículo 15, que, en el
caso de las vías nacionales; corresponde al Ministerio de Obras Públicas y a
sus Consejos, construir las respectivas aceras y vías peatonales. Se reitera,
en este sentido, lo dicho en el dictamen PGR-C-231-2022 de 26 de octubre de
2022:
“Lo expuesto evidencia que la construcción y el
mantenimiento de las aceras ─específicamente las de las vías nacionales─
es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos, a los cuales se les ha
atribuido, en términos generales, la administración de la red vial nacional.”
(Ver también el dictamen PGR-C-246-2022 de 11 de
noviembre de 2022)
Así, todo órgano desconcentrado del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes, con competencias, en el desarrollo y
construcción de infraestructura de la red vial nacional, está obligado a
construir las respectivas aceras y todo otro elemento que garantice la
movilidad peatonal segura e inclusiva. Al respecto, es importante citar el voto
de la Sala Constitucional 15639-2022 de las 9:15 horas del 8 de julio de 2022:
“Como se puede observar, la ley 9976 denominada
“ Movilidad peatonal” le atribuye al MOPT y sus consejos la competencia de la
construcción de las aceras en las rutas nacionales; empero, las autoridades
involucradas no tienen claras sus competencias, ni tampoco los alcances de la
normativa infraconstitucional.
Sobre el particular, la Sala observa que la
Municipalidad de Oreamuno y el CONAVI no solo rechazaron que la construcción de
aceras en rutas nacionales formara parte de sus competencias, sino que, más
bien, se atribuyeron de forma recíproca la responsabilidad. En este punto, el
ayuntamiento recurrido no brindó una respuesta formal a las denuncias
planteadas por la parte tutelada (en el caso de la primera nota solo se le
copió en un correo que señaló que lo procedente era trasladar la gestión al
CONAVI), por lo que ella quedó en una condición de incerteza jurídica, la cual
se acrecentó mucho más cuando el CONAVI también declinó la competencia de
atender la problemática.
Asimismo, vista la ley 9976 denominada
“Movilidad peatonal” con vigencia a partir del 23 de abril de 2021 y que esta le
atribuye expresamente “al MOPT y sus consejos ” la competencia de la
construcción de las aceras en las rutas nacionales, se dispuso la ampliación
del curso del amparo en contra del MOPT. Al respecto, si bien el ministro de
Obras Públicas y Transportes rindió el informe fuera del plazo otorgado, aportó como prueba el criterio del
director de la División de Obras Públicas
del MOPT, quien expresó que esa dependencia no cuenta con capacidad instalada
para la construcción de aceras en la red vial nacional. Incluso, llama la
atención que el propio ministro, sin mayor detalle ni desarrollo, solo mencionó
que era necesaria coordinación para adoptar e implementar las medidas
requeridas para construir aceras en la ruta nacional 230. Ergo, también se
comprueba una transgresión al principio de coordinación administrativa.
En adición, este Tribunal no puede obviar que
lo denunciado por la parte amparada constituye un grave problema de seguridad
peatonal al exponer a las personas que transitan por ese lugar a una situación
de riesgo para la vida y la integridad física. Lo anterior hace necesaria la
estimatoria del recurso en contra de las autoridades del MOPT y el CONAVI para
que, en primer lugar, de forma coordinada y fundada, definan a lo interno el
ámbito de sus competencias en cuanto a la construcción y el mantenimiento de
las aceras en rutas nacionales; y, en segundo lugar, solucionen la falta
aceras” .
Finalmente, es importante insistir en que,
conforme el artículo 6 de la Ley N.° 9976, primera parte, el trazado o diseño
del trayecto de toda obra nueva o de mejoramiento de la red vial se deberá
incorporar la infraestructura que garantice la movilidad peatonal segura e
inclusiva. Así las cosas, todo contrato de concesión, formalizado al amparo de
la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998, que encargue a un tercero el diseño, la
planificación, el financiamiento, la construcción, la conservación, ampliación
o reparación de infraestructura vial, debe incluir la obligación del
concesionario de construir la respectiva infraestructural peatonal, incluyendo
aceras, conforme el trazado y diseño del trayecto peatonal de la obra.
e. Conclusiones:
Con fundamento en lo expuesto se concluye:
-
Que el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, así como todo órgano desconcentrado adscrito al mismo, con
competencias, en el desarrollo y construcción de infraestructura de la red vial
nacional, está obligado a construir las respectivas aceras y todo otro elemento
que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva.
-
Los propietarios o poseedores de bienes
inmuebles con acceso a vías públicas nacionales, no están en el deber de
construir las respectivas aceras. La obligación del propietario cuyo fundo
colinde con una vía nacional, se circunscribe realizar las modificaciones
necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso a la vía pública, desde su
bien inmueble, respetando la normativa vigente.
-
Todo contrato de concesión, formalizado al
amparo de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998, que encargue a un tercero el
diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, la conservación,
ampliación o reparación de infraestructura vial, debe incluir la obligación del
concesionario de construir la respectiva infraestructural peatonal, incluyendo
aceras, conforme el trazado y diseño del trayecto peatonal de la obra.
Sin otro particular, atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador Director, Dirección de Derecho Público
JOA/bba
PGR-C-198-2023
EN RELACIÓN CON LOS
ÓRGANOS COMPETENTES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ACERAS DE LA RED VIAL CANTONAL.LEY N.º 9976 MOVILIDAD PEATONAL.
Mediante oficio N.º DM-2023-1385
de 28 de abril de 2023 el señor Luis Amador Jiménez, Ministro de Obras Públicas
y Transportes (MOPT), consulta
lo siguiente:
·
A partir de ¡a promulgación de la Ley de Movilidad Peatonal, No. 9976
del 9 de abril de 2021 ¿qué entidad o entidades son las competentes para ¡a
construcción de las aceras en red vial nacional?
·
De conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley No. 9976 y
el inciso d) del artículo 84 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril
de 1998 y sus reformas, ¿le corresponde al MOPT y sus Consejos exclusivamente
la construcción de las aceras cuando se trate de obra nueva y mejoramiento de
la red vial nacional y en el caso de los proyectos existentes, la construcción
de las aceras según lo dispuesto en el Código Municipal citado supra, la
competencia reside en las personas físicas o jurídicas, propietarias o
poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, siendo que de manera
residual, ante el incumplimiento de los propietarios o poseedores de tales
bienes inmuebles o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en
peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones,
la construcción de las aceras recae en el gobierno local respectivo con el
correspondiente cobro al propietario o poseedor del inmueble por el costo
efectivo del servicio o la obra
·
En el caso de rutas nacionales concesionadas, ¿quién es el competente
para la construcción de las aceras, el MOPT y sus Consejos, o bien, el
Concesionario?
La administración pública consultante adjunta el criterio
legal emitido por oficio N.º DAJ-2022-534Z de 28 de setiembre de 2022 de la
asesoría legal institucional. Además, se aporta el criterio jurídico N.º
GAJ-11-2021-1708(858) de 27 de setiembre de 2021 de la Gerencia de Gestión de
Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI).
Con la aprobación del Procurador General de
la República, mediante dictamen PGR-C-198-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo
Álvarez, Procurador Director, concluye lo siguiente:
- Que el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, así como todo órgano desconcentrado adscrito al mismo,
con competencias, en el desarrollo y construcción de infraestructura de la red
vial nacional, está obligado a construir las respectivas aceras y todo otro
elemento que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva.
- Los propietarios o poseedores
de bienes inmuebles con acceso a vías públicas nacionales, no están en el deber
de construir las respectivas aceras. La obligación del propietario cuyo fundo
colinde con una vía nacional, se circunscribe realizar las modificaciones
necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso a la vía pública, desde su
bien inmueble, respetando la normativa vigente.
- Todo contrato de concesión,
formalizado al amparo de la Ley N.º 7762 de 14 de abril de 1998, que encargue a
un tercero el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, la
conservación, ampliación o reparación de infraestructura vial, debe incluir la
obligación del concesionario de construir la respectiva infraestructural
peatonal, incluyendo aceras, conforme el trazado y diseño del trayecto peatonal
de la obra.