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Dictamen : 155 - del 07/08/2023
07 de agosto de
2023
PGR-C-155-2023
Señor
Miguel
Aguiar Bermúdez
Secretaría
Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo
Director
Ejecutivo
Estimado
Señor:
Con la aprobación del Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio
CR/SBD-0048-2023 de 6 de marzo de 2023.
Mediante el oficio CR/SBD-0048-2023 se nos
pone en conocimiento del acuerdo AG003-01-2023 del Consejo Rector del Sistema
de Banca para el Desarrollo, adoptado en sesión ordinaria 1-2023 de 14 de
febrero de 2023 y mediante el cual se plantea la siguiente cuestión jurídica:
¿Puede el Consejo Rector destinar recursos
de servicios de desarrollo empresarial para solventar brechas, por ejemplo
tecnológicas y de gobierno corporativo, para que algunas entidades con presencia
en las zonas rurales actúen como operadores financieros, en el contexto de un
programa que busca el cumplimiento de la obligación establecida en la Ley del
Sistema de Banca para el Desarrollo N°8634, de generar los mecanismos
necesarios para la inclusión financiera y desarrollo productivo en las zonas
rurales y de menor desarrollo, así como para facilitar el otorgamiento de
microcrédito?
En lo considerando del acuerdo
AG-003-01-2023, que se adjunta con el oficio CR/SBD-0048-2023, se indica que el
interés del Consejo Rector es determinar si existe fundamento legal para apoyar
financieramente a las Entidades Autorizadas como operadores financieros, que
así lo requieran, para sufragar los costos operativos de sus operaciones en la
zona rural mientras logran el punto de equilibrio. Esto a efectos de que
participen de un mecanismo alternativo o complementario en las diferentes
regiones del país, con el propósito de que se les asegure a los beneficiarios
del Sistema de Banca para el Desarrollo, el acceso al financiamiento y a las
herramientas que ofrece el Fondo Nacional para el Desarrollo.
Se
adjunta el criterio legal AJ-82-23 de 13 de enero de 2023, el cual concluye:
“Por todo lo expuesto se considera que
es posible destinar recursos de desarrollo empresarial para que nuevas
entidades que tienen presencia en zonas rurales puedan eliminar las brechas y
actuar como operadores del Sistema de Crédito Rural, de manera que se logre
consolidar este Sistema como un mecanismo para la colocación de microcrédito
que permita generar inclusión financiera y mayor crecimiento socio económico de
los sectores productivos en las zonas rurales, cumpliéndose así también con la
obligación de regionalización que establece la normativa.”
Para
atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes
consideraciones:
A. EL SISTEMA DE BANCA PARA
EL DESARROLLO FOMENTA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DE SUS BENEFICIARIOS.
La ley N.° 8634 de 23 de abril de 2008,
particularmente en su artículo 5.d, le ha otorgado al Sistema de Banca para el
Desarrollo una competencia para la elaboración y ejecución de estrategias para
el financiamiento de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, que
promuevan la competitividad de los sectores productivos, la innovación, el
desarrollo científico y tecnológico, la evolución de mercados locales e
internacionales, el uso de tecnología de punta y el acceso a espacios físicos
asociativos.
La
competencia que en materia de desarrollo empresarial ostenta el Sistema de
Banca para el Desarrollo tiene por finalidad apoyar a los sujetos beneficiarios
de la Ley N.° 8634. Sujetos beneficiarios que se encuentran enumerados en el
artículo 6 de aquella Ley.
El reglamento ejecutivo a la Ley N.° 8634,
Decreto N.° 43980 de 27 de marzo de 2023, en su artículo 2.59 ha
conceptualizado los servicios de desarrollo empresarial como aquellos que
procuran el fortalecimiento de las personas beneficiarias de la Ley N° 8634 a
través de capacitación, asistencia técnica, soluciones tecnológicas y de
conectividad, buscando la resolución de carencias, problemas y desafíos que
afectan la rentabilidad y la competitividad de las unidades productivas; así
como para su fortalecimiento en el proceso de crecimiento de las empresas y en
el desarrollo del potencial humano de las personas emprendedoras.
De acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.°
8634, las instituciones y organizaciones privadas prestadoras de servicios no
financieros y de desarrollo empresarial pueden integrar el Sistema de Banca
para el Desarrollo.
El artículo 4.c de la Ley N.° 8634
habilita al Sistema de Banca para Desarrollo a financiar proyectos productivos
mediante la implementación de mecanismos de financiamiento, avales, garantías y
servicios no financieros y de desarrollo empresarial.
De conformidad con el artículo 14.ñ
también de la Ley N.° 8634, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el
Desarrollo, debe organizar un sistema de ayuda técnica para los beneficiarios
del sistema, promoviendo para ese efecto la cooperación de los diversos
organismos nacionales e internacionales especializados en ese tipo de actividad
y utilizando los recursos de desarrollo empresarial disponibles para el Sistema
de Banca para el Desarrollo.
El artículo 28 de la Ley N.° 8634
establece que corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, como
rector responsable de las políticas dirigidas a las medianas y pequeñas
empresas, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, como rector responsable
de las políticas del sector agrícola; establecer los mecanismos de acreditación
de los oferentes de servicios de desarrollo empresarial, considerando, entre
otros, las siguientes áreas de desarrollo: comercialización, capacitación, asistencia
técnica, financiamiento, información, desarrollo sostenible, encadenamientos
productivos, exportación, innovación tecnológica y gestión empresarial. El
artículo 14.f prescribe que corresponde al Consejo Rector del Sistema de Banca
de Desarrollo coordinar con las instituciones y entidades acreditadas como
oferentes de desarrollo empresarial.
B. EN
ORDEN A LA FINALIDAD DEL FONDO DE DESARROLLO EMPRESARIAL
El artículo 15 de la Ley N.° 8634 ha
creado un Fondo Nacional para el Desarrollo. De acuerdo con la norma, los
recursos del Fondo Nacional para el Desarrollo deben utilizarse para los
siguientes fines:
a)
Como capital para el financiamiento de
operaciones crediticias, de factoraje financiero, arrendamiento financiero y
operativo, microcréditos y proyectos del sector agropecuario, así como otras
operaciones activas que los usos, las prácticas y las técnicas nacionales o
internacionales admitan como propias de la actividad financiera y bancaria,
según las disposiciones que para estos efectos emita el Consejo Rector;
b)
Como capital para el otorgamiento de
avales que respalden el financiamiento que otorguen los participantes e
integrantes del Sistema de Banca para el Desarrollo;
c)
Para servicios no financieros y de
desarrollo empresarial.
d)
Para fomentar, promocionar, incentivar y
participar en la creación, la reactivación y el desarrollo de empresas,
mediante modelos de deuda subordinada al éxito, capital semilla y capital de
riesgo
e)
Para el financiamiento de las primas del
seguro agropecuario
La Ley, entonces, ha autorizado al Sistema
de Banca para Desarrollo para utilizar recursos para el desarrollo empresarial.
De acuerdo con el mismo artículo 15, los servicios de desarrollo empresarial
son aquellos dirigidos, en principio, a capacitación, asistencia técnica,
estudios sectoriales, investigación y desarrollo para innovación y
transferencia tecnológica, medición
integral de impactos del Sistema Banca para el Desarrollo y el manejo de
microcréditos.
El artículo 83 del Decreto N.° 43980 ha creado
un Fondo para el Desarrollo Empresarial. Este Fondo debe destinarse a financiar
Servicios de Desarrollo Empresarial que requieran las personas beneficiarias
definidos en la Ley N° 8634, tales como: capacitación, asistencia técnica,
innovación e inserción tecnológica.
El
Consejo Rector tiene la responsabilidad de aprobar la estrategia de uso de
estos fondos, fundamentado en el apoyo directo a inclusión económica de las
personas beneficiarias de la Ley, para lo cual podrá promover aplicaciones
tecnológicas y modelos de acompañamiento que apoyen las estructuras
organizativas simples de los negocios ubicados en la base de la pirámide
empresarial, tales como: emprendimientos, microempresa y micro productor
agropecuario
Además, el Consejo Rector tiene la función
de definir la política para que gradualmente, al menos el 60% de los recursos
de este fondo para el Desarrollo Empresarial, sean utilizados para beneficiar
los sectores prioritarios.
El Fondo para el Desarrollo Empresarial
debe dedicarse a la capacitación, asistencia técnica, estudios sectoriales,
investigación y desarrollo para innovación y transferencia tecnológica, medición integral de impactos del Sistema
Banca para el Desarrollo y el manejo de microcréditos.
Sin embargo, el artículo 15 de la Ley N.°
8634 prescribe que pueden incluirse como servicios de Desarrollo Empresarial,
aquellos otros que el Consejo Rector defina como pertinentes para el
cumplimiento de los fines y propósitos de la Ley del Sistema de Banca para el
Desarrollo.
El Consejo Rector puede financiar, a
través del Fondo de Desarrollo Empresarial, servicios de Desarrollo Empresarial
distintos a los enumerados por la Ley., verbigracia los dirigidos a solventar
brechas tecnológicas.
No obstante, el Fondo de Desarrollo
Empresarial no puede ser utilizado para subsidiar a operadores financieros
autorizados para que operen en el sector rural a efecto de sufragar los costos
operativos mientras logran el punto de equilibrio.
El Fondo de Desarrollo Empresarial puede
financiar la ayuda técnica que los beneficiarios de la Ley del Sistema de Banca
para el Desarrollo requieran mejorar su rentabilidad y competitividad; así como para su
fortalecimiento en el proceso de crecimiento y en el desarrollo del potencial
humano. Sin embargo, los recursos del Fondo de Desarrollo Empresarial no pueden
ser utilizados para subsidiar a operar a las instituciones financieras para que
operen en el sector rural. Esto aun cuando dicho financiamiento tenga por
objeto que los operadores financieros participen de un mecanismo alternativo o
complementario en las diferentes regiones del país que busque el acceso al
financiamiento de los beneficiarios de zona rural.
Así,
el criterio de la Procuraduría General es coincidente con lo dicho por la
Contraloría General de la República en su oficio DFOE-CAP-3836 de 14 de
diciembre de 2022, el cual se transcribe, en lo conducente, de seguido:
“Las transferencias de capital por ₡170,0
millones destinadas a cuatro operadores financieros con el propósito que “...
se apoye financieramente a las Entidades Autorizadas que así lo requieran, para
sufragar los costos operativos mientras logran el punto de equilibrio”, por
cuanto de la base legal remitida por el Consejo Rector del Sistema de Banca
para el Desarrollo no se desprende una norma legal que autorice el traslado de
fondos públicos a dichas organizaciones. En ese sentido, el Consejo Rector
señala como base legal los artículos 4, 5, 7, 14, 15 c), y 29 de la Ley Sistema
de Banca para el Desarrollo, N° 8634, y el Acuerdo AG070-13-2020, creación del
Sistema de Crédito Rural (SCR), sin embargo, en dicha regulación no se
identifica una autorización expresa para las transferencias de recursos
propuesta.”
C.
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, se concluye
que los recursos del Fondo de Desarrollo
Empresarial no pueden ser utilizados para subsidiar a operar a las
instituciones financieras para que operen en el sector rural. Esto aun cuando dicho financiamiento tenga por
objeto que los operadores financieros participen de un mecanismo alternativo o
complementario en las diferentes regiones del país que busque el acceso al
financiamiento de los beneficiarios de zona rural.
Atentamente,
Jorge
Oviedo Alvarez
Procurador Director
JOA/bba
PGR-C-155-2023
EL SISTEMA DE
BANCA PARA EL DESARROLLO FOMENTA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DE SUS
BENEFICIARIOS. EN ORDEN A
LA FINALIDAD DEL FONDO DE DESARROLLO EMPRESARIAL
SERVICIOS DE DESARROLLO EMPRESARIAL.
Mediante oficio N.º CR/SBD-0048-2023 de 6 de marzo de 2023 el señor Miguel Aguiar Bermúdez, Director Ejecutivo de la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo, hace de conocimiento el acuerdo adoptado en la sesión ordinaria N.º 1-2023 del 14 de febrero de 2023, del Consejo Rector (órgano colegiado), en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la República lo siguiente:
·
¿Puede el Consejo Rector destinar recursos de servicios de desarrollo
empresarial para solventar brechas, por ejemplo tecnológicas y de gobierno corporativo,
para que algunas entidades con presencia en las zonas rurales actúen como
operadores financieros, en el contexto de un programa que busca el cumplimiento
de la obligación establecida en la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo
N°8634, de generar los mecanismos necesarios para la inclusión financiera y
desarrollo productivo en las zonas rurales y de menor desarrollo, así como para
facilitar el otorgamiento de microcrédito?
La administración pública consultante adjunta el criterio legal emitido por oficio N.º AJ-82-23 de 13 de enero de 2023 de la asesoría legal institucional.
Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-155-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Director, concluye lo siguiente:
Con fundamento en lo expuesto, se concluye
que los recursos del Fondo de Desarrollo Empresarial no pueden ser utilizados
para subsidiar a operar a las instituciones financieras para que operen en el
sector rural. Esto aun cuando dicho financiamiento tenga por objeto que los
operadores financieros participen de un mecanismo alternativo o complementario
en las diferentes regiones del país que busque el acceso al financiamiento de
los beneficiarios de zona rural.