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Dictamen : 151 - del 03/08/2023
03 de agosto del 2023
PGR-C-151-2023
Licenciada
Sidia
Cerdas Ruiz
Consejo
de Transporte Público
Directora
Ejecutiva a.i.
Ministerio
de Obras Públicas y Transportes
Estimada Señora:
Reciba un cordial saludo. Con la aprobación
del Procurador General Adjunto por ministerio de Ley – conforme con el artículo
12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República - doy
respuesta a su oficio CTP-DE-OF-0313-2023 de 17 de marzo de 2023.
Por oficio CTP-DE-OF-0313-2023, la
Dirección Ejecutiva del Consejo de Transporte Pública pone en conocimiento el
acuerdo adoptado artículo 5.5 de la sesión ordinaria 542022 del Consejo de
Transporte Público, y mediante el cual se determinó consultar a la Procuraduría
General las siguientes cuestiones jurídicas:
•
¿Cuáles son los alcances de las
resoluciones del Tribunal Administrativo de Transportes en relación con el
análisis de legalidad de los actos de la Junta Directiva del CTP?
•
Con base en esos alcances, ¿cuando el TAT
revoca parcial o totalmente un acuerdo del Consejo, puede éste ordenarle
adoptar otros actos al CTP que implican la suplantación de la potestad de este
órgano colegiado?
•
Cuando el Tribunal declara que se
retrotrae un acuerdo. ¿Cuáles son las implicaciones jurídicas de esta
declaratoria?
•
¿En caso de que el CTP tenga dudas sobre
la legalidad de las resoluciones del TAT, se puede solicitar la nulidad o la
lesividad de esas resoluciones y, en caso afirmativo, a quién le correspondería
realizar esta gestión?
Se adjunta el criterio de la Dirección de
Asuntos Jurídicos, oficio CTP-AJ-OF-03032023 de 13 de marzo de 2023.
En orden a atender la consulta planteado,
se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones jurídicas.
A. EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE
ES EL CONTRALOR NO JERARQUICO DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.
El Tribunal Administrativo de Transporte
ha sido creado por la Ley N.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora
del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la
modalidad de Taxi.
El Tribunal Administrativo de Transporte
tiene su sede en San José y tiene competencia nacional.
De acuerdo con el artículo 16 de la Ley
N.° 7969, el Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano de
desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
El Tribunal Administrativo de Transporte tiene personalidad jurídica
instrumental. (Ver voto de la Sala Constitucional N° 2007-2009 de las 14:43 horas del 11 de
febrero de 2009 y dictamen C-336-2019 de 11 de noviembre de 2019)
El mismo artículo 16, en comentario,
establece que las competencias del Tribunal Administrativo de Transporte son
exclusivas. El Tribunal cuenta con independencia funcional, administrativa y
financiera. El régimen de independencia del Tribunal está relacionado con la
desconcentración máxima que el Legislador ha establecido a su favor. Se
transcribe, en lo conducente, el dictamen C-157-2003 de 3 de junio de 2003:
“la
independencia funcional, administrativa y financiera del Tribunal
Administrativo de Transporte está relacionada con la competencia de la que es
titular dicho órgano y tiene como objeto reafirmar el alcance de la
desconcentración de competencia que el legislador ha establecido a su favor, lo
cual significa que, en el ejercicio de esa competencia, el Tribunal no puede
ser mediatizado por criterios emanados de la jerarquía del Ministerio.”
De conformidad con el artículo 22 de la Ley
N.° 7969, el Tribunal Administrativo de Transporte tiene competencia para a)
Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se
interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo de Transporte
Público, y b) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan
originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la
legislación del transporte público. El artículo 11 de la Ley N.° 7969 ha
dispuesto un recurso de apelación contra los actos y actos del Consejo de
Transporte Público. La misma norma legal ha establecido que los recursos de
apelación deban ser conocidos y resueltos por el Tribunal Administrativo de
Transporte. Así, los artículos 11 y 22 de la Ley N.° 7969 son congruentes. El
Tribunal Administrativo de Transportes es el órgano competente para revisar la
legalidad de los actos y resoluciones del Consejo de Transporte Público.
El Tribunal Administrativo de Transporte
funciona como órgano contralor no jerárquico en relación con las resoluciones y
actos acordados por el Consejo de Transporte Público. Ergo, el Tribunal
Administrativo de Transporte funciona como jerarca impropio de tipo monofásico.
Se transcribe lo indicado en el dictamen C-353-2014 de 24 de octubre de 2014:
En su
condición de jerarca impropio, en los términos establecidos por la Ley N° 7969,
el Tribunal Administrativo de Transporte conoce de los recursos de apelación
que se interponen contra los actos resoluciones del Consejo de Transporte
Público en virtud de sus atribuciones propias.
Tal figura, dado que el control no jerárquico es ejercido por un órgano
de la Administración Pública es de tipología monofásica. Así, por ejemplo,
sucede también en el caso del Tribunal Fiscal Administrativo (art. 161 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios), Tribunal Aduanero Nacional
(art. 207 de la Ley General de Aduanas, No. 7557), o bien del Tribunal
Registral Administrativo (art. 20 de la Ley de procedimientos de observancia de
derechos de propiedad intelectual, No. 8039).
El Tribunal Administrativo de Transporte
no es el jerarca en grado del Consejo de Transporte Público, sin embargo, la
Ley le ha dado a aquel una competencia para resolver los recursos
administrativos de apelación que se interpongan contra con los actos y resoluciones
de éste. El Tribunal Administrativo de Transporte es el jerarca impropio del
Consejo de Transporte Público.
La competencia del Tribunal Administrativo
de Transporte depende de que se interponga un recurso contra un acto o acuerdo
del Consejo de Transporte Público. Conforme el artículo 181 de la Ley General
de la Administración Pública, se requiere de la acción impugnaticia de una
parte para abrir la competencia del Tribunal, la cual, estará limitada, con
exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que
pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste, pero puede aplicar una
norma no invocada en el recurso. Su ámbito de control recae en el análisis
de legalidad del acto. La decisión del Tribunal debe enmarcarse dentro de las
alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige
limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante,
según se prescribe el numeral 181 citado. Conforme el artículo 184 de la Ley
General de la Administración, le está vedado al Tribunal declarar nulidades de
forma oficiosa. Se transcribe, de nuevo el dictamen C-353-2014 que hace cita de
la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo N.° 2202-2010 de las 8:47
horas del 9 de junio de 2010:
De lo
anterior se desprende, como aspecto relevante, que el contralor no jerárquico
no puede conocer de oficio, sino que depende de la acción de la parte
recurrente para abrir su competencia, la cual, estará limitada, con
exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que
pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste. Por otro lado, su ámbito de
control recae en el análisis de legalidad del acto, empero, tal examen debe
enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de
congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho
planteadas por el impugnante, según se enfatiza en el canon 181 mencionado. De
lo anterior se desprende que en esta figura, el titular de la competencia de
alzada no puede valorar todas las cuestiones de hecho y de derecho aunque no
hayan sido debatidas por las partes (artículo 132 LGAP), sino que en este
escenario, la medida apelativa lo será "en relación", lo que implica,
solo puede pronunciarse sobre lo pretendido y bajo un estricto análisis del
cuadro fáctico planteado. Tal sujeción a lo alegado se observa, además, en los
preceptos 67.1 (declaratoria de incompetencia), y el precepto 184, ambos de la
Ley General de referencia.
Al resolver, el recurso de apelación, y
conforme el artículo 351 de la Ley General de la Administración Pública, el
Tribunal Administrativo de Transportes puede confirmar, modificar o revocar el
acto o acuerdo impugnado; puede sustituir lo decidido por el órgano a quo,
adoptando otra decisión. Al respecto, nuevamente es oportuno citar el dictamen
C353-2014:
Empero,
debe aclararse que, al conocer el recurso, dentro de los límites aludidos,
puede anular o corregir el acto cuestionado o incluso, si las condiciones del
caso lo permiten, sustituir lo decidido por el órgano a quo, adoptando otra
decisión. Esto último no debe confundirse con la figura de la sustitución del
acto regulada por el precepto 97 de la Ley General de la Administración
Pública.
Conforme el artículo 351.3 de la Ley
General de la Administración Pública, en aquel supuesto en que el Tribunal
Administrativo de Transporte revoque una decisión del Consejo, disponiendo la
retroacción de lo actuado, lo procedente es que el asunto respectivo sea
devuelto a ese órgano colegiado para su decisión.
Importa advertir que, conforme el artículo
16 de la Ley N.° 7969, las decisiones del Tribunal Administrativo de
Transporte, agotan la vía administrativa y son de acatamiento obligatorio.
Así las cosas, debe indicarse que toda vez
que la competencia del Tribunal Administrativo de Transporte es precisamente
para resolver un recurso administrativo, sus decisiones son catalogadas como
actos administrativos que dan por agotada la vía administrativa. Por tanto, en este tipo de relaciones de
control no jerárquico, en el caso de que la administración activa no se
encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa, por considerarlo
contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de
tratarse de la Administración Central, a un proceso de lesividad, previsto en
los artículos 183.3 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del
Código Procesal Contencioso Administrativo. Se transcribe, de nuevo, el
dictamen C-353-2014:
En el
caso de la denominada jerarquía impropia ha indicado la jurisprudencia de
nuestros Tribunales de lo Contencioso Administrativo, que la participación del
órgano es precisamente para resolver un recurso administrativo, de ahí que sus
decisiones pueden catalogarse como actos administrativos, que tienen por
finalidad dar por agotada la vía administrativa. Por tanto, en este tipo de relaciones de
control no jerárquico, en el caso de que la Administración a quo no se
encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa, por considerarlo contrario
al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse
de la Administración Central, a un proceso de lesividad.
Se precisa que, conforme el artículo 34.1
del Código Procesal Contencioso Administrativo, corresponde al Superior
Jerárquico Supremo institucional, declarar la lesividad de los actos
administrativos declarativos de derechos subjetivos que se consideren lesivos a
los intereses públicos y/o económicos y cuya anulación se requiera a la
jurisdicción contenciosa administrativa. Ergo, tratándose de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Administrativo de Transporte, corresponde al Ministro
de Obras Públicas y Transportes dictar la respectiva declaratoria de lesividad.
Así en el supuesto de que
el Consejo de Transporte Público no se encuentre conforme con lo resuelto, en
un caso concreto, por el Tribunal Administrativo de Transporte; el Consejo debe
plantearlo al Ministro de Obras Públicas y Transportes para que éste valore si
procede o no declararlo lesivo a los intereses públicos y/o económicos.
B. CONCLUSIÓN:
Con fundamento en lo
expuesto se concluye:
-La competencia del
Tribunal Administrativo de Transporte, como jerarca impropio, depende de que se
interponga un recurso contra un acto o acuerdo del Consejo de Transporte
Público. Se requiere de la acción impugnaticia de una parte para abrir la
competencia del Tribunal, la cual, estará limitada, con exclusividad, al
conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a
examinar cuestiones ajenas a éste, pero puede aplicar una norma no invocada en
el recurso. Su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto. La
decisión del Tribunal debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose
por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y
cuestiones de hecho planteadas por el impugnante;
- El
Tribunal Administrativo de Transportes puede confirmar, modificar o revocar el
acto o acuerdo impugnado, sin que pueda, sin embargo, sustituir al Consejo de
Transporte Público en el ejercicio de sus competencias; el Tribunal
Administrativo de Transporte no puede ordenarle al Consejo adoptar actos que
implique la suplantación de las competencias de ese órgano colegiado;
- En
aquel supuesto en que el Tribunal Administrativo de Transporte revoque una
decisión del Consejo, disponiendo la retroacción de lo actuado, lo procedente
es que el asunto respectivo sea devuelto a ese órgano colegiado para su
decisión;
- En
el caso de que la administración activa no se encuentre conforme con lo
resuelto en sede apelativa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico
o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse de la Administración
Central, a un proceso de lesividad, previsto en los artículos 183.3 de la Ley
General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso
Administrativo.
- En
el supuesto de las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo de
Transporte, corresponde al Ministro de Obras Públicas y Transportes dictar la
eventual respectiva declaratoria de lesividad. Así en el caso de que el Consejo
de Transporte Público no se encuentre conforme con lo resuelto, en un caso
concreto, por el Tribunal Administrativo de Transporte; el Consejo debe plantearlo
al Ministro de Obras Públicas y Transportes para que éste valore si procede o
no declararlo lesivo a los intereses públicos y/o económicos
Sin
otro particular, se despide atentamente,
Licdo. Jorge Oviedo Álvarez
Procurador Director
JOA/bba
PGR-C-151-2023
EL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE ES EL CONTRALOR NO JERARQUICO DEL CONSEJO
DE TRANSPORTE PÚBLICO.CONTRALOR
NO JERARQUICO.COMPETENCIA DECLARATORIA DE LESIVIDAD DE ACTOS DEL CTP Y DEL TAT.
Mediante
oficio N.º CTP-DE-OF-0313-2023 de 17 de marzo de 2023 la señora Sidia Cerdas
Ruiz, Directora Ejecutiva a.i. del Consejo de Transporte Público, hace de
conocimiento el acuerdo adoptado en el artículo 5.5., en la sesión ordinaria
N.° 54-2022, de de la Junta Directiva de ese órgano colegiado, en el cual se
acordó consultar a la Procuraduría General de la República lo siguiente:
·
¿Cuáles son los alcances de las resoluciones del Tribunal Administrativo
de Transportes en relación con el análisis de legalidad de los actos de la
Junta Directiva del CTP?
·
Con base en esos alcances, ¿cuando el TAT revoca parcial o totalmente un
acuerdo del Consejo, puede éste ordenarle adoptar otros actos al CTP que
implican la suplantación de la potestad de este órgano colegiado?
·
Cuando el Tribunal declara que se retrotrae un acuerdo. ¿Cuáles son las
implicaciones jurídicas de esta declaratoria?
·
¿En caso de que el CTP tenga dudas sobre la legalidad de las
resoluciones del TAT, se puede solicitar la nulidad o la lesividad de esas
resoluciones y, en caso afirmativo, a quién le correspondería realizar esta
gestión?
La administración pública consultante adjunta el
criterio legal emitido por oficio N.º CTP-AJ-OF-0303-2023 de 13 de marzo de
2023 de la asesoría legal institucional.
Con la aprobación del Procurador General de
la República, mediante dictamen PGR-C-151-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo
Álvarez, Procurador Director, concluye lo siguiente:
- La competencia del Tribunal
Administrativo de Transporte, como jerarca impropio, depende de que se
interponga un recurso contra un acto o acuerdo del Consejo de Transporte
Público. Se requiere de la acción impugnaticia de una parte para abrir la
competencia del Tribunal, la cual, estará limitada, con exclusividad, al
conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a
examinar cuestiones ajenas a éste, pero puede aplicar una norma no invocada en
el recurso. Su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto. La
decisión del Tribunal debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose
por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y
cuestiones de hecho planteadas por el impugnante;
- El Tribunal Administrativo de Transportes
puede confirmar, modificar o revocar el acto o acuerdo impugnado, sin que
pueda, sin embargo, sustituir al Consejo de Transporte Público en el ejercicio
de sus competencias; el Tribunal Administrativo de Transporte no puede
ordenarle al Consejo adoptar actos que implique la suplantación de las
competencias de ese órgano colegiado;
- En aquel supuesto en que el Tribunal
Administrativo de Transporte revoque una decisión del Consejo, disponiendo la
retroacción de lo actuado, lo procedente es que el asunto respectivo sea
devuelto a ese órgano colegiado para su decisión;
- En el caso de que la administración
activa no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa, por
considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá
acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso de
lesividad, previsto en los artículos 183.3 de la Ley General de la
Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
- En el supuesto de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Administrativo de Transporte, corresponde al Ministro
de Obras Públicas y Transportes dictar la eventual respectiva declaratoria de
lesividad. Así en el caso de que el Consejo de Transporte Público no se
encuentre conforme con lo resuelto, en un caso concreto, por el Tribunal
Administrativo de Transporte; el Consejo debe plantearlo al Ministro de Obras
Públicas y Transportes para que éste valore si procede o no declararlo lesivo a
los intereses públicos y/o económicos.