Opinión Jurídica : 082 - del 03/07/2024

3 de julio de 2024

PGR-OJ-082-2024

 

Señora

Noemy Montero Guerrero

Jefa de Área

Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CERC23701-0010-2024 del 17 de junio de 2024, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA EXTRADICIÓN DE NACIONALES”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.701.

 

Debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma); no obstante, atendemos la presente consulta céleremente dado el vencimiento del plazo de la Comisión encargada de la tramitación del presente proyecto.

 

I.       OBJETO DE LA REFORMA

La propuesta que se consulta tiene la intención de reformar lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, para permitir la extradición de nacionales por los delitos de tráfico internacional de drogas y terrorismo.

 

Según la exposición de motivos, con ello Costa Rica se sumaría a países como México, Reino Unido, Estados Unidos, Honduras, Panamá, Argentina, República Dominicana, Uruguay y Colombia, que ya han variado sus normativas para permitir esta posibilidad, bajo similares consideraciones, pues es una realidad que desborda las capacidades que nuestro Estado tiene para generar bienestar y tranquilidad a la ciudadanía y a la sociedad en general.

 

Se señala que las fronteras, que son una debilidad para nuestros países, se convierten en un bastión de la operatividad de la delincuencia organizada, porque cruzada la frontera la persecución termina y sus expectativas de impunidad se incrementan, constituyendo una dura realidad para nuestras autoridades.

 

Se considera que uno de los aspectos en que la mayoría de las constituciones políticas coinciden y se observa como un arcaísmo que obstaculiza la coordinación internacional para el combate del crimen organizado, es la prohibición de aplicar el proceso de extradición a nacionales.

 

II.    ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY

            No es ajeno a esta Procuraduría que existen diversos criterios que han surgido con ocasión de la tramitación del presente proyecto de ley y, especialmente, en lo que se refiere a su viabilidad constitucional.

 

Específicamente, resulta de vital importancia determinar si la Asamblea Legislativa, convertida en Poder Reformador, puede llevar adelante una reforma parcial de la Constitución a la luz de lo dispuesto en el numeral 195 de nuestra norma fundamental, para aprobar la propuesta sobre la que se consulta o si, por el contrario, debe instaurarse una Asamblea Nacional Constituyente para tales efectos bajo el procedimiento del artículo 196 constitucional.

 

En los siguientes apartados nos decantaremos por realizar el análisis específico de este tema, advirtiendo que la posición de la Procuraduría General no tiene carácter vinculante y será en definitiva la Sala Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, la que resuelva de manera definitiva sobre la constitucionalidad de la reforma planteada en los términos dispuestos en el numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, si llegara a su conocimiento.

 

1) Control de constitucionalidad de las reformas constitucionales y análisis de la jurisprudencia de la Sala Constitucional en esta materia.

Los tribunales constitucionales en general y, específicamente nuestra Sala Constitucional, deben conocer y decidir sobre los conflictos de interpretación de las normas constitucionales a través de las garantías procesales previstas en el ordenamiento jurídico.

 

En el ámbito doctrinario, sin embargo, se plantea la disyuntiva sobre si un tribunal constitucional está facultado o no para controlar la constitucionalidad de una reforma constitucional y en caso afirmativo, si ese control debe ser ejercido únicamente en cuanto al procedimiento o también en los temas de fondo o materiales. Esto resulta de interés, especialmente por la posición que ha asumido la Sala Constitucional con relación a su competencia para controlar las reformas constitucionales, tal como analizaremos.

           

Para asumir una posición con relación a lo anterior, debemos tener en cuenta la diferencia entre el poder constituyente originario y los poderes constituidos. El primero, es un poder de origen creador del orden jurídico constitucional, mientras que los poderes constituidos derivan de la propia Constitución al haber sido creados por el poder constituyente originario y, por tanto, encuentran limitada su competencia a lo que les señala la norma fundamental.

 

            Si bien bajo una teoría tradicional podríamos reconocer que el poder constituyente originario no tiene límites, el constitucionalismo moderno se fundamenta en la idea de que aun el constituyente originario debe respetar el derecho internacional de los derechos humanos, si desea construir una Constitución democrática e inmersa en la realidad internacional.

 

            Sobre lo que no hay duda es que tanto el Poder Reformador de la Constitución como el Tribunal Constitucional son poderes constituidos, pues derivan su competencia de la norma originaria, que es la que reconoce sus límites de actuación.

 

Precisamente en cuanto a esos límites, se discute si el órgano revisor de la Constitución (poder reformador), es jerárquicamente superior al tribunal constitucional o viceversa, tema que puede ser resuelto por la propia Constitución. En otras palabras, si la Constitución acepta expresamente que el tribunal constitucional pueda revisar la obra del poder reformador, entonces el primero prevalece sobre el segundo, en virtud de que actúa como último contralor.

 

Aun en ese supuesto, el tribunal constitucional como órgano constituido, tiene la obligación de autolimitarse (self-restraint), por lo que debe aplicar con prudencia las técnicas de la interpretación constitucional y no podría usurpar funciones que la Constitución atribuye a otros órganos.

 

Si analizamos nuestra Constitución, el Constituyente originario definió en el artículo 195 –desde su versión primaria-, los límites al Poder Reformador al establecer un procedimiento especial agravado para llevar adelante las reformas parciales de la Constitución, a través de la Asamblea Legislativa.

 

Su redacción original es la siguiente:

“Artículo 195.-La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones:

1) La proposición en que se pida la reforma de uno o más artículos debe presentarse a la Asamblea en sesiones ordinarias, firmada al menos por diez diputados;

2) Esta proposición será leída por tres veces con intervalos de seis días, para resolver si se admite o no a discusión;

3) En caso afirmativo, pasará a una Comisión nombrada por mayoría absoluta de la Asamblea, para que dictamine en el término de ocho días;

4) Presentado el dictamen se procederá a su discusión por los trámites establecidos para la formación de las leyes; dicha reforma deberá aprobarse por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea;           

5) Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el corres­pondiente proyecto, por medio de una Comisión, bastando en este caso la mayoría absoluta para aprobarlo;  

6) El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima le­gislatura ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo;

7) La Asamblea Legislativa, en sus primeras sesiones discutirá el pro­yecto en tres debates, y si lo aprobare por votación no menor de dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea, formará parte de la Constitución, y se comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia.”

           

Como se observa, el constituyente originario reguló un procedimiento agravado para la reforma constitucional parcial que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es una manifestación de la rigidez constitucional y, con ello, la Asamblea Legislativa debe adecuarse a dicha norma en términos absolutos, en caso de que promueva una reforma constitucional (sentencias 4848-1995 del 1° de septiembre de 1995, 03730-1999 del 17 de junio de 1999 y 7818-2000 del 5 de septiembre de 2000, todas de la Sala Constitucional). A pesar de ello, ese procedimiento en algunos aspectos, ha sido modificado por el mismo poder reformador a través de reformas parciales, específicamente en cuanto a la posibilidad de la iniciativa popular, la figura del referéndum y el aumento del plazo para rendir el dictamen de las diversas comisiones legislativas.

 

Sin embargo, no se observa en dicho artículo 195 límites expresos o implícitos en cuanto a la materia que podía delegarse en el poder reformador. Tampoco de las actas de la Asamblea Constituyente se desprende que el constituyente originario tuviera la intención de limitar expresa o implícitamente por el fondo, la materia que podía ser conocida por la vía de reformas parciales a la Constitución.

 

            Por otro lado, cuando se creó la Sala Constitucional en el año 1989, mediante la respectiva reforma constitucional, la redacción del numeral 10 inciso b) de la Constitución obligó a que todas las consultas sobre proyectos de reforma constitucional fueran conocidas por dicha Sala, requisito que fue desarrollado por los artículos 96 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, disponiendo este último que la Sala únicamente podrá decidir con carácter vinculante sobre aspectos procedimentales, resultando que cualquier otra consideración sobre el fondo, no será de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa.

 

            Así las cosas, si bien la participación de la Sala Constitucional es un requisito sustancial imprescindible de cualquier reforma constitucional, su pronunciamiento sólo es vinculante en cuanto al procedimiento, lo cual, en nuestro criterio, parece otorgar un amplio margen de discrecionalidad al Poder Constituyente derivado para llevar a cabo por el fondo las reformas constitucionales, sea por la vía de reforma parcial (Poder Reformador) o por la vía de la Asamblea Constituyente. Lo anterior, entendiendo que también en esos supuestos debe existir una autolimitación y cumplirse con los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en materia de derechos humanos.

 

            Esta tesis, quedó evidenciada en la sentencia de la Sala Constitucional Nº 7818-2000 del 5 de septiembre de 2000, en la cual la Sala admitió que el control de constitucionalidad que podía ejercer sobre las reformas a la Constitución era únicamente en cuanto al procedimiento y no en cuanto al fondo.

 

Al respecto indicó:

“En este sentido, aunque se le haya pedido, incluso en la propia audiencia oral, la Sala carece de toda competencia para valorar el mérito de la reforma constitucional que aquí se impugna o de la Ley que la incorporó a la Carta, ya fuera en sí o por su forma o contenido, o su correspondencia o no con la voluntad o deseos de los ciudadanos; menos, para subsanar la alegada omisión de la Asamblea Legislativa al negarse a discutir o a aprobar una eventual reforma constitucional que devolviera a los Expresidentes la posibilidad de ser reelectos, de cualquier manera o después de dos períodos, como lo disponía el artículo 132 inciso 1° original; o, mucho menos, para juzgar si la pretendida reelección presidencial contribuiría o no a resolver problemas coyunturales de la política electoral costarricense;

b) La de que, en lo que hace a la competencia de la Sala para conocer de la eventual inconstitucionalidad de las propias normas constitucionales, debe estarse a lo dispuesto textualmente en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (#7135 de 11 de octubre de 1989), que tan sólo se la otorga "cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento" (art. 73 inc. ch), y, por ende, para declarar la invalidez "procesal" de la Ley que promulgó la reforma, pero no la del texto constitucional reformado — ni del original—;

c) La de que esa limitación de su jurisdicción a lo formal o procesal de la reforma constitucional no empece que la Sala la tiene para considerar, no sólo el cumplimiento en sí de los requisitos y ritualidades de procedimiento impuestos por la Constitución, sino también si el contenido mismo de la reforma cae dentro de la competencia de la Asamblea Legislativa como Poder Reformador de la Constitución; lo cual es asimismo un elemento formal o procesal y cae, por ende, en el ámbito del dicho art. 73 inc. ch) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional;

d) Lo dicho hasta aquí significa, de una vez, que la Sala no entrará a valorar los vicios de fondo alegados…” (lo destacado nos pertenece).

           

En dicho asunto, la Sala se negó a entrar a valorar vicios de fondo. A pesar de ello, a partir del voto Nº 2771-2003 del 4 de abril de 2003 (posición reiterada, entre otras, en la sentencia Nº 6118-2013 del 30 de abril de 2013), la Sala Constitucional modificó su criterio anterior, estableciendo una serie de límites de carácter sustancial al Poder Reformador. A partir de ese momento, la Sala Constitucional no se ha limitado a pronunciarse sobre los temas procedimentales, sino que, siguiendo una línea de parte de la doctrina constitucional, ha aceptado la existencia de límites implícitos o normas pétreas en la Constitución.

 

Específicamente en la sentencia 2771-2003, la Sala indicó:

“El principio de rigidez constitucional es una garantía que el pueblo decidió darse. La “rigidez” significa que el pueblo costarricense, mediante sus múltiples asambleas constituyentes acontecidas en nuestra historia, ha estimado necesario establecer ciertas cautelas en el trámite de la reforma constitucional con el propósito de que sus normas no solamente mantengan estabilidad, sino que, en caso de encontrarse necesaria una reforma, para llevarla a cabo deban superarse escenarios político-electorales, de naturaleza circunstancial y transitoria. Si, como algunos han sostenido tanto en los medios de comunicación como en ensayos técnicos, fueran irrelevantes para esta decisión judicial, la calidad de Derecho Humano fundamental de la libertad pública de participación política, el propósito de las cláusulas pétreas y el objetivo del principio de rigidez, no tendría explicación que nuestro Constituyente, de forma consistente como se demuestra en el desarrollo histórico que aparece

en este texto, se hubiera molestado en incorporarlos con tanta precisión en nuestra Carta Fundamental. (…) De todas las consideraciones insertas en esta sentencia, se deduce que la Asamblea Legislativa carece de competencia para hacer una reforma parcial que afecte los derechos fundamentales y las decisiones políticas fundamentales, por el procedimiento establecido en el artículo 195 de la Constitución Política...”

 

Como se observa, este criterio de la Sala, sostiene que el Poder Reformador tiene vedado limitar, reducir o restringir el contenido esencial de los derechos fundamentales o humanos. Consecuentemente, la reforma constitucional parcial, según la Sala, únicamente puede ser utilizada para provocar una modificación positiva al contenido esencial de los derechos, pues si se pretendiera una reducción, debería emplearse el procedimiento de la reforma absoluta, a través de una Asamblea Nacional Constituyente.

 

De igual forma, la Sala estimó que la reforma parcial sería inviable para modificar principios originarios de organización política territorial, reconociendo la existencia de cláusulas de intangibilidad o normas pétreas establecidas por el Constituyente originario y que no pueden ser modificadas a través de la reforma parcial.

 

Asimismo, en la citada sentencia, señaló que la determinación de si una reforma a la Constitución debe efectuarse mediante la vía de reforma parcial o general no depende de la cantidad de artículos constitucionales que se pretendan reformar (criterio cuantitativo), sino del objeto de la reforma y de sus implicaciones.

 

            Si bien dicha posición debe ser valorada por la actual integración de la Sala Constitucional, para determinar si se mantiene dicha postura por la mayoría o el pleno de sus integrantes, debemos partir de ella para analizar la propuesta de reforma sobre la que se consulta, pues es la última posición vigente.

 

En consecuencia, analizaremos si estamos o no frente a la disminución o reducción de un derecho fundamental, que amerite la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en los términos sostenidos por la Sala o si, por el contrario, es materia que puede ser aprobada por la vía de la reforma parcial a la Constitución, tal como se pretende.

 

2.                  Análisis de la voluntad del Constituyente originario en los numerales 31 y 32 de la Constitución y los alcances de dichos artículos.

La iniciativa de reforma constitucional sobre la cual se consulta, pretende modificar lo dispuesto en el numeral 32 de la Constitución, por lo que debemos realizar una comparación de la norma vigente y la norma propuesta:

 

NORMA VIGENTE	NORMA PROPUESTA
ARTÍCULO 32.- Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional.	Artículo 32-   Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional, salvo que, en casos de tráfico internacional de drogas y terrorismo, haya sido decretada extradición por un Tribunal de la República de Costa Rica conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en las leyes.

 

La norma propuesta pretende autorizar la extradición de nacionales costarricenses (incluidos los naturalizados) bajo dos supuestos de delitos de carácter internacional: el tráfico internacional de drogas y el terrorismo.

 

Lo primero que debemos señalar es que, en la actualidad, no existe ninguna norma de rango constitucional que prohíba de manera expresa la extradición de nacionales. Por el contrario, el artículo 31 de la propia Constitución delega la regulación de esta materia en el legislador y en los tratados internacionales, prohibiendo únicamente la extradición por delitos políticos o conexos con ellos, según la calificación patria.

 

Al respecto, señala dicho artículo:

“ARTÍCULO 31.- El territorio de Costa Rica será asilo para todo perseguido por razones políticas. Si por imperativo legal se decretare su expulsión, nunca podrá enviársele al país donde fuere perseguido.

    La extradición será regulada por la ley o por los tratados internacionales y nunca procederá en casos de delitos políticos o conexos con ellos, según la calificación costarricense.” (lo destacado no es del original).

 

            Como se observa, el Constituyente originario reguló en el artículo 31 de la Constitución lo relativo al mecanismo de la extradición, por lo que el primer comentario que debemos realizar del presente proyecto de ley, es que la reforma debería ser incluida como una modificación de lo dispuesto en este artículo 31 y no del artículo 32 que, como analizaremos, no tiene relación alguna con el procedimiento extradicional. Consideramos que lo procedente es agregar un párrafo final al artículo 31, para efectos de incorporar las excepciones pretendidas a la extradición de nacionales, en los términos que diremos.

            Ahora bien, si se analiza el citado artículo 31, el Constituyente originario no estableció una prohibición de extradición de los nacionales costarricenses, pues más bien delegó en el legislador y en los tratados internacionales la regulación de esta materia. Esto resulta acorde con la práctica y costumbre internacional que, como expondremos más adelante, se decanta por regular estas materias a través de convenios bilaterales y multilaterales. Además, en el caso de Costa Rica, si no existe tratado de extradición bilateral y el Estado requirente no es suscriptor de determinado convenio multilateral, la Ley de Extradición patria regula lo concerniente al procedimiento, a falta de tratados.

 

            A pesar de que el artículo 31 no prohíbe de manera expresa la extradición de nacionales, es claro para esta Procuraduría General que la práctica judicial, medios de prensa y doctrinarios, han fijado tal imposibilidad a partir de lo dispuesto en el numeral 32 constitucional que se pretende reformar, y que señala que ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional, comprendiendo en el verbo “compeler” aún una orden emanada de un Tribunal jurisdiccional, dado que la salida no sería voluntaria. Así ha sido incluso reconocido implícitamente por la Sala Constitucional en algunos de sus votos.

 

            La reforma entonces, parece tener una justificación objetiva, que es alcanzar seguridad jurídica sobre la forma en que debe interpretarse la voluntad del poder constituyente originario en la norma relacionada a la extradición, de la cual insistimos, sólo se deriva su intención de que esta materia sea delegada en el legislador y los instrumentos internacionales. Es por ello que, como indicamos, la reforma debe operar sobre lo dispuesto en el numeral 31 constitucional y no sobre el artículo 32 como se pretende realizar.

 

            Si se analizan las actas de la Asamblea Constituyente originaria con relación a lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución, se puede observar que la discusión giró en torno a la figura del asilo político de extranjeros y no propiamente con relación al instituto de la extradición, por lo que no se desprende una intención distinta a la de dejar la regulación de esta materia delegada en el legislador y en los instrumentos internacionales, como finalmente se consignó en la norma (ver actas 111, 112, 169 y 179).

 

            Por tanto, la primera conclusión a la que debemos llegar es que no existió una voluntad expresa del Constituyente originario de impedir la extradición de nacionales, según lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución (que es el artículo que expresamente se refiere al tema de la extradición).

 

            Derivado de lo anterior, si no hay constancia de que el Constituyente quiso impedir la extradición de nacionales, tampoco podríamos concluir que dicho impedimento –que no se deriva de la voluntad del Constituyente-, automáticamente se haya convertido en un derecho fundamental.

 

            Lo que sí tenemos claro es que, al disponerse en el párrafo segundo del artículo 31 constitucional que la materia extradicional se regulará por la ley y por los tratados internacionales (entendiendo por tal mecanismo una suerte de asistencia judicial internacional para facilitar el intercambio de personas de una jurisdicción a otra, en virtud de la comisión de delitos ordinarios y otros de especial gravedad, así como de carácter internacional en muchos casos), despojó al tema de la extradición y, por ende, al de nacionales (incluidos los naturalizados) de cualquier vestigio de ser considerado un derecho fundamental.

 

Por lo anterior, sólo queda analizar si lo dispuesto en el numeral 32 constitucional en cuanto impide “compeler a un costarricense a abandonar el territorio nacional”, tiene los alcances suficientes para considerar que es ahí donde se reconoce un derecho fundamental a la no extradición de nacionales.

 

            La respuesta a lo anterior, en criterio de esta Procuraduría, debe ser negativa. Las actas de la Asamblea Constituyente con relación al artículo 32 constitucional, evidencian un debate relacionado con la imposibilidad de establecer una pena de extrañamiento que conlleve expulsar a un costarricense por razones políticas (ver actas 111, 112, 169 y 179).

 

            Precisamente, el análisis histórico de dicha norma constitucional fue realizado por la Sala Constitucional en la sentencia 2021-9579 de las 13:17 horas del 11 de mayo de 2021, en la cual dispuso en lo que interesa:

“Acerca de lo anterior, cabe recordar que, en la época colonial, la provincia de Costa Rica se regía, entre otras normas, por las Siete Partidas del rey Alfonso X el Sabio, que para ciertos delitos contemplaban, como sanción penal, el destierro. Tal pena, aplicada en delitos comunes y religiosos, se caracterizó por su carácter perenne, tendente a evitar que la persona condenada volviera a cometer el mismo acto por el que había sido sancionada.

Después, en 1841 se dictó el Código General del Estado. A partir de ese momento, el destierro fue incluido en la parte penal de ese cuerpo normativo bajo la denominación de “extrañamiento”. Por su parte, en el Código Penal de 1880 se dispuso en el ordinal 43 que: “El extrañamiento es la expulsión del reo del territorio de la República”. (…) De este modo, el Código Penal de 1880 previó la pena de extrañamiento en gran medida respecto a delitos políticos, cuestión que se repitió en los códigos penales de 1919, 1924 y 1942.

Posteriormente, el 19 de abril de 1948 se dio la firma del Pacto de la Embajada de México, con lo que se puso fin a la guerra civil acaecida en Costa Rica en ese mismo año. En tal pacto se incorporó una serie de acuerdos, entre los que destacan los consignados en los puntos 3 (“Se facilitará la salida del país, sin carácter de expatriación, de los jefes militares y funcionarios civiles más destacados, como una medida preventiva en su seguridad personal”) y 5 (“Se otorgarán garantías para las vidas y haciendas de todos los ciudadanos que, directa o indirectamente, estuvieron comprometidos en el conflicto. Se garantizan en modo especial la vida, hacienda y derechos otorgados a todos los militares, funcionarios o empleados que han servido al Gobierno del Lic. Teodoro Picado. Se asegura a las familias de las víctimas de la guerra civil y a las víctimas incapacitadas, sin distinción de partidos políticos, las indemnizaciones adecuadas. Queda establecido que no se ejercerán represalias de ninguna especie. Se decretará una amnistía general. Todas las estipulaciones establecidas en esta cláusula constarán en el acuerdo definitivo”). De esta forma, dentro de los acuerdos previstos en el Pacto de la Embajada de México se prescindió de aplicar la pena de extrañamiento contemplada en el Código Penal vigente en ese momento. Pese a ello, una vez instaurada la Junta Fundadora de la Segunda República en mayo de 1949 ocurrieron expulsiones forzadas de costarricenses que habían tenido o tenían algún grado de participación o involucramiento con los partidos Republicano Nacional y Vanguardia Popular, entre ellos destacan los casos de Rafael Ángel Calderón Guardia, expresidente de la República, y Manuel Mora Valverde, uno de los fundadores del Partido Vanguardia Popular.

Ante tales circunstancias y con el propósito de evitar que la expulsión de nacionales continuare, la Asamblea Nacional Constituyente incluyó en la Constitución Política de 1949 la garantía contemplada en el ordinal 32, según la cual “Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional”. Conforme lo anterior, el Código Penal actual prevé la aplicación de la pena de extrañamiento únicamente respecto a extranjeros, como se lee en el artículo 52: “La pena de extrañamiento, aplicable únicamente a los extranjeros, consiste en la expulsión del territorio de la República, con prohibición de regresar a él, durante el tiempo de la condena. Se extiende de seis meses a diez años”

De lo expuesto se extrae que la ratio iuris del numeral 32 de la Constitucional Política de modo específico consiste en impedir que personas costarricenses sean sancionadas con la expulsión del territorio nacional con motivo de la comisión, básicamente, de un delito, de manera que tal garantía no es inexorable, cuando, paradójicamente, su aplicación absoluta vendría a impedir otras modalidades de resguardo a los derechos fundamentales y el fiel cumplimiento de obligaciones internacionales del país en esta materia.” (los destacados son nuestros).

           

Como se observa, la génesis del artículo 32 constitucional y lo que el Constituyente originario estaba protegiendo con él, era la no expulsión de nacionales por razones políticas. Esa fue la voluntad plasmada en el texto constitucional que obedecía al momento histórico que se estaba viviendo, por lo que consideramos que no puede hablarse propiamente de la existencia de un derecho fundamental a la no extradición de nacionales, aun con la interpretación que ha sido dada a esta norma por la jurisprudencia judicial, incluso de la Sala Constitucional.

 

            Si bien es claro que un proceso de extradición conlleva la aplicación de una serie de derechos fundamentales y garantías procesales, lo cierto es que la no extradición de nacionales por sí misma, no es un derecho fundamental autónomo, sino más bien un instrumento que tienen los Estados –basados en el principio de buena fe de las relaciones internacionales-, para requerir a una persona que está siendo objeto de una investigación criminal o bien, ser entregada para que purgue la pena impuesta. Por ello su regulación se establece a través de convenios de reciprocidad entre Estados e instrumentos internacionales y, en nuestro caso, también a través de disposiciones legales porque así lo dispuso el propio Constituyente originario en el artículo 31 de la Constitución.

 

            Dentro de los derechos fundamentales que deben respetarse en un proceso de extradición se encuentran la posibilidad de contar con un defensor público o privado, el derecho a un intérprete o traductor, el derecho al debido proceso y defensa, el derecho al hábeas corpus, a una doble instancia de apelación de sentencia penal que puede disponer el reenvío y a toda la gama de derechos propios del proceso extradicional, como son el principio de la doble incriminación, la mínima penalidad, el principio de especialidad, la posible prescripción de los delitos, entre otros. Igualmente, al ser el gesto de entrega de una persona requerida en extradición un acto de soberanía, ya que se cede a un ciudadano que se encuentra en territorio nacional cuando es entregado materialmente, lo cubren los mismos derechos que a los nacionales, tales como que no le serán impuestas penas perpetuas, ni degradantes ni inhumanas y lógicamente, tampoco la pena de muerte. Incluso, es posible limitar la pena a imponer siempre que no supere los 50 años de prisión, tal como lo dispone el artículo 51 de nuestro Código Penal. Todos ellos, son derechos constitucionales y procesales propios del proceso de extradición, pero no convierten a este mecanismo en un derecho fundamental en sí mismo.

 

            Por otro lado, el principio de juez natural (artículo 35 constitucional), únicamente otorga el derecho a ser juzgado por tribunales que hayan sido constituidos previamente por ley, prohibiéndose la creación de organismos ad-hoc o especiales para juzgar determinados hechos o personas en forma concreta. Es una garantía que debe observarse como parte del proceso de extradición, pero que no impide -per se-, la remisión de un nacional si existe un delito de carácter internacional bajo el cual se autoriza la extradición en nuestro derecho interno.

 

            En respaldo de lo anterior, debemos señalar que la Sala Constitucional ha aceptado que la prohibición establecida en el numeral 32 de la Constitución, no tiene carácter absoluto, sino que, por el contrario, debe ceder en resguardo de otros derechos fundamentales y de los compromisos internacionales asumidos por nuestro país.

 

            Específicamente en la sentencia 9685-2000 de las 14:56 horas del 1° de noviembre de 2000, la Sala conoció en consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de ley de aprobación del “Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional” y señaló en lo que interesa:

 “La cuestión planteada consiste en saber si el artículo 32 de la Constitución contiene una garantía absoluta para los costarricenses, tal como la interpretación literal antes descrita lo hace ver, o si, por el contrario, esa garantía carece de esa condición de plenitud, de modo que el correcto sentido del artículo 32 implica que ella no puede surtir sus efectos impedientes cuando de lo que se trata es de realizar otras modalidades de protección o reivindicación de los derechos humanos, y más concretamente, de la que dispensa el Estatuto de Roma.

IX. SIGUE . No obstante que los documentos procedentes de la Asamblea Nacional Constituyente son escasamente útiles para esclarecer la cuestión aquí formulada, se tiene por evidente que la garantía del artículo 32 tiene su origen en hechos acaecidos en el país en épocas ya pretéritas. En suma, estos hechos se refieren a la expatriación de costarricenses urgida por motivaciones o móviles políticos, es decir, en virtud de circunstancias originadas al calor de la lucha política o relacionadas con ella; circunstancias que entonces movieron a los titulares del poder público a recurrir a la expatriación de modo inevitablemente ilegítimo o arbitrario. En ese contexto, el contenido histórico esencial del artículo 32 configura una verdadera garantía contra la arbitrariedad del poder público.

Por otro orden de razones, este tribunal ha reconocido la garantía en los supuestos de extradición, entendida como modo de colaboración entre Estados nacionales para la realización del orden penal nacional.

(…) La convicción política de larga tradición histórica que ha incorporado a este ordenamiento, convirtiéndola en imperativo jurídico, la visión de una comunidad pacífica, respetuosa de los derechos humanos, evidentemente refuerza garantías como la establecida en el artículo 32, pero, al mismo tiempo, la perfila, en este proceso inacabado de lucha por la libertad y la dignidad de la persona humana, como una garantía cuya eficacia no puede trascender al punto de que por sí misma impida u obstaculice la consecución de los propósitos de esa lucha.

La perfila y la limita, de modo que no es una garantía absoluta en los términos ya mencionados antes, sino que ha de coexistir con otras modalidades de protección de derechos fundamentales, y hasta ceder en su pretensión literal de ilimitada prorrogabilidad frente a la necesidad de realizar los valores y principios de justicia que la animan aun a ella, porque animan la Constitución.

SIGUE . Interpretado a la luz de estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 89 del Estatuto no contraviene el artículo 32 de la Constitución. Expresado de otro modo, esto significa que el sentido correcto del artículo 32 es el de una garantía limitada, no absoluta; que sus alcances han de determinarse teniendo en cuenta lo que es razonable y proporcionado a los fines a cuyo servicio esta garantía está; y que, en el espíritu de la Constitución, su reconocimiento es compatible con modalidades, medios o instrumentos todavía novedosos, cada vez más evolucionados y perfeccionados, de garantía de los derechos humanos.

Al desarrollo de este nuevo orden internacional de protección de derechos no se opone la Constitución; por el contrario, lo propone (véase, por ejemplo, el artículo 48). Y si no se opone en general, tampoco lo hace ninguna de sus disposiciones en particular.”  (la negrita en todas las anteriores transcripciones, son suplidas).

 

Si bien el Estatuto de Roma regula delitos diferentes a los de la propuesta de reforma constitucional y la autoridad a quien se entrega la persona es un tribunal internacional (Corte Penal Internacional), la sentencia parcialmente citada resulta de interés a este caso, pues en ella la Sala reconoce que la extradición es una garantía de colaboración entre Estados y no un derecho fundamental, además que ésta no es de carácter absoluto y cede a “otras modalidades de protección de derechos fundamentales…” bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Precisamente bajo esos supuestos de razonabilidad y proporcionalidad que establece la Sala, esta Procuraduría estima también que la reforma constitucional que se plantea estaría justificada desde el punto de vista constitucional. Nótese que la modificación no pretende eliminar la prohibición definida presuntamente en el numeral 32 constitucional, sino que propone dos excepciones muy calificadas para permitir la extradición de nacionales, sean los delitos de terrorismo y de tráfico internacional de drogas, lo cual se justifica objetivamente por la transnacionalidad de estos delitos (ilícitos que no sólo están insertos en instrumentos internacionales que Costa Rica ha ratificado, sino también porque están contenidos en el artículo 7° del Código Penal, como parte del concepto de Jurisdicción Universal).

 

Debe recordarse que la Sala ha aceptado que al aplicar el test de razonabilidad, debe valorarse si la medida es apropiada para la realización de los fines buscados (principio de adecuación); debe ser necesaria, es decir, que debe imponer la menor cantidad posible de restricciones a los derechos fundamentales de los habitantes de la República, lo que supone que el medio empleado debe ser adecuado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando no podía elegirse otro medio, igualmente eficiente, para no limitar los derechos fundamentales o hacerlo de la forma menos sensible y, por último, proporcional en sentido estricto, es decir, justo a la medida.” (sentencia N° 2012-5596 de las 16:07 horas del 2 de mayo de 2012, reiterada en la resolución N° 2024-1729 de las 10:30 horas del 24 de marzo de 2024).

 

En este caso, la reforma planteada únicamente permite la extradición de nacionales bajo dos supuestos muy calificados que, además, son delitos de carácter internacional. En otras palabras, no se elimina la prohibición supuestamente contenida en el numeral 32 constitucional, sino que se establecen dos excepciones justificadas en la necesidad de facilitar la protección de intereses superiores, como lo es la seguridad y la salud de las personas afectadas por estos delitos de gran impacto dentro y fuera de las fronteras de distintos países. Consecuentemente, se trata de la protección y reivindicación de los derechos humanos, así como la evitación de la impunidad.

Por lo anterior, nuestra segunda conclusión es que la no extradición de nacionales no constituye un derecho fundamental en sí mismo, sino que es un instrumento que puede ser regulado bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, atendiendo a intereses jurídicos superiores y al hecho de que la prohibición que se ha creído definida en el numeral 32 constitucional, no es de carácter absoluto según lo ha reconocido la misma Sala Constitucional.

 

            Adicionalmente, debemos señalar que tanto el artículo 31 como el 32 de la Constitución, deben interpretarse de conformidad con la costumbre internacional, que también resulta fuente de Derecho. En la actualidad, existen numerosos ordenamientos jurídicos que han ido adaptándose a las necesidades existentes frente a los nuevos delitos de carácter internacional, los cuales cada día son más sofisticados y requieren de la colaboración entre Estados para poder atenderse de una manera efectiva.

 

            Así, por citar un ejemplo, el Convenio Europeo de Extradición suscrito en París el 13 de diciembre de 1957, señala que los Estados miembros están obligados a entregarse recíprocamente, todas las personas contra las que las autoridades competentes de la Parte requirente quieren proceder por un delito o que son buscados por las citadas autoridades para la ejecución de una pena. La única excepción es cuando el Estado ha hecho reserva expresa sobre la extradición de sus nacionales.

 

            Lo anterior demuestra, que en el ámbito internacional es costumbre aceptar bajo ciertas circunstancias la extradición de nacionales de los distintos países, por lo que no podría interpretarse que se trate de un derecho humano, sino más bien de una facultad que tienen los Estados a la luz de su derecho interno. A la fecha, ningún tribunal internacional o regional de derechos humanos, ha reconocido que la no extradición de nacionales sea un derecho humano y, por el contrario, muchos países han modificado sus legislaciones para permitir la extradición de sus nacionales, no sólo de aquellos nacidos en el país, sino también de los naturalizados, evitando que el proceso de naturalización sea empleado para evadir el proceso de extradición, tal como ocurre muchas veces en la práctica.

 

Consecuentemente, como tercera conclusión, debemos señalar que la no extradición de nacionales tampoco es un derecho humano, sino que es un mecanismo que ha sido desarrollado a través de instrumentos bilaterales y multilaterales o vía ley, como parte del ejercicio de la soberanía de los Estados. Por tanto, no se rompe en este caso el principio de progresividad de los derechos humanos con la reforma planteada, pues no estamos frente a la protección de un derecho de esa naturaleza.

Establecido lo anterior, debemos analizar en el siguiente apartado si la reforma parcial de la Constitución por parte del Poder Reformador, es un mecanismo válido desde el punto de vista constitucional para llevar a cabo la propuesta sobre la que se consulta, dada la jurisprudencia de la Sala Constitucional en esta materia.

 

3.                  ¿Es competente el Poder Reformador para modificar lo dispuesto mediante el mecanismo de la reforma parcial?

Ya indicamos en nuestro primer apartado, que la posición de la Sala Constitucional, compartida o no, ha sido aceptar la existencia de cláusulas de intangibilidad o normas pétreas que no podrían modificarse por la vía de reforma parcial de la Constitución, entendiendo que esa competencia queda reservada al procedimiento de reforma absoluta llevado a cabo por una Asamblea Nacional Constituyente.

 

Específicamente, cuando se trata de elementos esenciales de nuestro orden político, social o económico o cuando se trate de la restricción, limitación o eliminación de un derecho fundamental, entenderíamos que es necesaria la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, según la óptica de la jurisprudencia constitucional.

 

En este caso, sin embargo, tal como quedó evidenciado en el apartado anterior, no estamos frente a una cláusula de intangibilidad que impida al Poder Reformador llevar la presente iniciativa bajo el esquema de una reforma parcial a la Constitución. Ya analizamos anteriormente, que la voluntad del Constituyente originario nunca fue la inmutabilidad del mecanismo de entrega de nacionales en extradición pues, por el contrario, delegó esta materia en el legislador y en los instrumentos internacionales vigentes.

 

Asimismo, la prohibición de compeler a los nacionales costarricense de abandonar el país, no fue establecida por el Constituyente originario de manera absoluta, pues su voluntad estaba ligada a impedir la expulsión de nacionales por razones políticas. A lo sumo, tal prohibición limitó en el ámbito legal el establecimiento del delito de extrañamiento de nacionales costarricenses, pero no está ligada propiamente con el procedimiento de extradición de nacionales.

 

Descartado entonces que estemos frente a una cláusula de intangibilidad establecida por el Constituyente originario, debemos revisar si estamos ante un caso de restricción de un derecho fundamental que amerite la convocatoria a una Asamblea Constituyente (poder constituyente derivado), a la luz de la jurisprudencia de la Sala.

 

Al respecto, ya indicamos en el apartado anterior, que la no extradición de nacionales no es un derecho fundamental consagrado en la Constitución, ni tampoco un derecho humano protegido por algún instrumento internacional. A lo sumo, podría reconocerse el derecho fundamental a no ser compelido a abandonar el territorio nacional por razones políticas que fue la voluntad del Constituyente originario, a través del mecanismo de la expulsión administrativa.

 

Por el contrario, debemos insistir que la extradición es un mecanismo de asistencia judicial internacional, que queda regulado a través de convenios bilaterales o multilaterales de carácter internacional y por la ley a lo interno de nuestro país, porque así fue establecido en el numeral 31 constitucional.

 

Por lo anterior, no existe en este caso la limitación a un derecho fundamental que amerite la convocatoria a una Asamblea Constituyente, sino que el Poder Reformador (Asamblea Legislativa) está facultado para realizar la reforma constitucional parcial si desea elevar a rango constitucional este tema.

 

De esta manera, también se erradica la tesis enarbolada por algunos juristas que la Asamblea Legislativa carece de competencia para llevar a cabo, conforme lo prescribe el artículo 195 constitucional, la reforma parcial de comentario de la Constitución Política.

 

Podría pensarse que, por no existir un derecho fundamental a la no extradición de nacionales, la reforma constitucional resulta innecesaria y que bastaría una simple reforma legal para regularla. Sin embargo, por un tema de seguridad jurídica, parece necesaria la reforma, dada la interpretación judicial que se ha realizado en esta materia y la necesidad de dimensionar correctamente la voluntad del Poder Constituyente originario para que quede reflejada en la propia Constitución. Reforma que, como indicamos, estimamos necesaria realizarla sobre el artículo 31 constitucional y no sobre el 32, como se pretende, para ser consecuente con lo que hemos señalado en cuanto a los alcances de ambos artículos.

 

Asimismo, debe tomarse en consideración que, si se realiza la reforma, las únicas dos excepciones permitidas en el futuro para la extradición de nacionales serían los delitos de terrorismo y tráfico internacional de drogas, con lo cual, podrían quedar por fuera otros delitos de carácter internacional no autorizados expresamente. No obstante lo anterior, se recomienda valorar incluir también, al menos los delitos relacionados con el Estatuto de Roma (genocidio, crímenes de guerra, de lesa humanidad y de agresión), cuya vinculatoriedad ya ha sido aceptada por la Sala, así como los delitos relacionados con las convenciones internacionales atinentes a las materias de terrorismo y tráfico internacional de drogas, que constituyen compromisos asumidos por Costa Rica en el ámbito de las Naciones Unidas. Esto a través de la incorporación de un párrafo final en el artículo 31 constitucional y no en el numeral 32 como se pretende.

 

Finalmente, debemos señalar que el principio de rigidez constitucional de nuestra Constitución se ha relativizado y muestra de ello, son las más de cuarenta reformas constitucionales parciales que se han llevado a cabo para actualizar los preceptos constitucionales. La propia Sala Constitucional se ha referido al requerimiento de actualizar las normas constitucionales a las exigencias de los tiempos actuales.

 

Al respecto, indicó:

“La Constitución, como norma fundamental de un Estado de Derecho, y como reflejo del modelo ideológico de vida, posee las convicciones y valores comúnmente compartidas y reconocidas que representan los principios sobre los que se basará todo el ordenamiento jurídico y la vida en sociedad. Por su naturaleza, es un instrumento vivo, mutable, como la sociedad misma y sus valores, y por ello, se previó para su adaptación un procedimiento de reforma, para irla ajustando a estas exigencias. Es también tarea de la Sala Constitucional, en cuanto intérprete supremo de la Carta Política, ir adecuando el texto constitucional conforme a las coordenadas de tiempo y espacio. Por eso la reforma constitucional debe utilizarse sólo en aquéllos casos en que se produzca un desface (SIC) profundo entre los valores subyacentes de la sociedad y los recogidos en el texto constitucional, o bien cuando aparezcan nuevas circunstancias que hagan necesaria la regulación de determinadas materias no contempladas expresamente por el constituyente y que no pueden derivarse de sus principios.

El flagelo del narcotráfico, y otras formas de crímen (SIC) organizado, imprevisibles en sus dimensiones de hoy, para los redactores de la Constitución de 1949, han obligado a los actuales legisladores, a replantearse los alcances del artículo 24 de la Constitución Política, para intentar una reforma que permita, a su juicio, una acción más efectiva - en contra de aquél-, desde el punto de vista policial y judicial. El proyecto que se somete a análisis de la Sala, según se deduce de las intervenciones contenidas en las actas que constan en el expediente legislativo, pretende llevar a la Constitución una autorización para que en determinados casos, que deben señalarse en la legislación común, se pueda incursionar válidamente en la esfera particular de los habitantes de la República, en defensa de los intereses propios de la comunidad.” Sentencia 678-91 de las 14:16 horas del 27 de marzo de 1991 (todos los destacados son suplidos por nuestra parte).

 

Dicha sentencia se refería a la reforma operada al artículo 24 constitucional que, si bien podría considerarse como una limitación o restricción al derecho a la intimidad, se realizó por la vía de reforma parcial de la Constitución sin que la Sala cuestionara tal aspecto.

 

Así las cosas, es criterio de esta Procuraduría General que la Sala ha aceptado –al menos en el caso reseñado y contradictoriamente con otros asuntos- la vía de la reforma parcial, cuando esta toca el núcleo esencial de los derechos fundamentales y cuando se ejerce bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, atendiendo a intereses jurídicos superiores. Y es bajo esa perspectiva que debe interpretarse la jurisprudencia constitucional en esta materia y no bajo supuestos absolutos.

 

Es por todo lo anterior, que estimamos que, en este asunto, la vía de reforma parcial de la Constitución está plenamente justificada en el caso que se consulta.

 

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)                  La posición más reciente de la Sala Constitucional sostiene que el Poder Reformador tiene vedado limitar, reducir o restringir el contenido esencial de los derechos fundamentales o humanos o modificar principios originarios de organización política territorial, reconociendo la existencia de cláusulas de intangibilidad o normas pétreas establecidas por el Constituyente originario, y que no pueden ser modificadas a través de la reforma parcial de la Constitución, pues requieren de una reforma absoluta;

b)                  Sin embargo, la no extradición de nacionales no es un derecho fundamental en sí mismo, pues no existió una voluntad expresa del Constituyente originario de impedir la extradición de nacionales en lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución; por el contrario, delegó esta materia en la ley y en los instrumentos internacionales. Tampoco puede considerarse que la no extradición de nacionales sea un derecho humano pues, a la fecha, ningún tribunal internacional o regional de derechos humanos lo ha reconocido como tal, y muchos países han modificado sus legislaciones para permitir la extradición de sus nacionales frente a la existencia de delitos de carácter internacional; 

c)                  La extradición es un mecanismo de derecho internacional para facilitar el intercambio de personas de una jurisdicción a otra, en virtud de la comisión de delitos desde simples u ordinarios a aquellos de especial gravedad y de carácter internacional en muchos casos, por lo que puede ser regulado a través de instrumentos internacionales bilaterales y multilaterales y vía ley en nuestro caso, por así permitirlo el numeral 31 constitucional;

d)                  La prohibición establecida en el numeral 32 constitucional que impide compeler a un nacional a abandonar el país, fue establecida por el Constituyente originario respondiendo al contexto histórico de la época, para evitar la expulsión de nacionales por razones políticas y no tiene relación con el procedimiento de extradición regulado en el numeral 31 constitucional. Esta prohibición, además, no es de carácter absoluto según lo ha reconocido la misma Sala Constitucional y puede ser limitada bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, atendiendo a intereses jurídicos superiores por constituir “… otras modalidades de protección de derechos fundamentales”;

e)                  Dado que ni el artículo 31 ni el 32 constitucionales protegen un derecho fundamental o humano a la no extradición de nacionales, el Poder Reformador (Asamblea Legislativa) está facultado para realizar la reforma constitucional parcial si desea elevar a rango constitucional este tema, sin necesidad de la convocatoria a una Asamblea Constituyente para llevar a cabo la reforma absoluta de la Constitución, pues no se contradice la posición de la Sala Constitucional en esta materia ni se lesiona o degrada el principio de progresividad de los derechos humanos;

f)                   La reforma constitucional que se propone resulta necesaria, a criterio de esta Procuraduría General, por un tema de seguridad jurídica, dada la interpretación judicial que se ha realizado en esta materia y la necesidad de dimensionar correctamente la voluntad del Poder Constituyente originario, para que quede reflejada en la propia Constitución. Sin embargo, estimamos que resulta necesario realizar la presente reforma sobre lo dispuesto en el artículo 31 constitucional que se refiere a la extradición y no sobre el artículo 32, que fue establecido por el Constituyente originario para otro fin;

g)                  Finalmente, se recomienda de manera respetuosa, incluir en la reforma los delitos regulados en el Estatuto de Roma (genocidio, crímenes de guerra, de lesa humanidad y de agresión), cuya vinculatoriedad ya ha sido aceptada por la propia Sala Constitucional, así como los delitos relacionados con las convenciones internacionales atinentes a las materias de terrorismo y tráfico internacional de drogas, que constituyen compromisos asumidos por Costa Rica en el ámbito de las Naciones Unidas.

 

Atentamente,

 

 

Lic. José Enrique Castro Marín                                         Licda. Silvia Patiño Cruz

Procurador Director Área Penal                                         Procuradora de Derecho Público

 

JECM/SPC/vzv

 

PGR-OJ-082-2024

 

EXTRADICIÓN DE NACIONALES POR DELITOS DE TERRORISMO Y TRÁFICO INTERNACIONAL DE DROGAS. REFORMA PARCIAL Y REFORMA ABSOLUTA DE LA CONSTITUCIÓN. PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO. PODER REFORMADOR. NORMAS PÉTREAS. CLÁUSULAS DE INTANGIBILIDAD CONSTITUCIONALES. DERECHOS FUNDAMENTALES. EXTRADICIÓN. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES BILATERALES Y MULTILATERALES.

 

La señora Noemy Montero Guerrero, Jefa de Área de las Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA EXTRADICIÓN DE NACIONALES”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.701.

 

Mediante la opinión jurídica PGR-OJ-082-2024 del 3 de julio de 2024, suscrita por los Procuradores José Enrique Castro, de la Dirección de Derecho Penal y Silvia Patiño Cruz, de la Dirección de Derecho Público, se concluyó lo siguiente:

 

a)  La posición más reciente de la Sala Constitucional sostiene que el Poder Reformador tiene vedado limitar, reducir o restringir el contenido esencial de los derechos fundamentales o humanos o modificar principios originarios de organización política territorial, reconociendo la existencia de cláusulas de intangibilidad o normas pétreas establecidas por el Constituyente originario, y que no pueden ser modificadas a través de la reforma parcial de la Constitución, pues requieren de una reforma absoluta;

b)  Sin embargo, la no extradición de nacionales no es un derecho fundamental en sí mismo, pues no existió una voluntad expresa del Constituyente originario de impedir la extradición de nacionales en lo dispuesto en el numeral 31 de la Constitución; por el contrario, delegó esta materia en la ley y en los instrumentos internacionales. Tampoco puede considerarse que la no extradición de nacionales sea un derecho humano pues, a la fecha, ningún tribunal internacional o regional de derechos humanos lo ha reconocido como tal, y muchos países han modificado sus legislaciones para permitir la extradición de sus nacionales frente a la existencia de delitos de carácter internacional; 

c)  La extradición es un mecanismo de derecho internacional para facilitar el intercambio de personas de una jurisdicción a otra, en virtud de la comisión de delitos desde simples u ordinarios a aquellos de especial gravedad y de carácter internacional en muchos casos, por lo que puede ser regulado a través de instrumentos internacionales bilaterales y multilaterales y vía ley en nuestro caso, por así permitirlo el numeral 31 constitucional;

d) La prohibición establecida en el numeral 32 constitucional que impide compeler a un nacional a abandonar el país, fue establecida por el Constituyente originario respondiendo al contexto histórico de la época, para evitar la expulsión de nacionales por razones políticas y no tiene relación con el procedimiento de extradición regulado en el numeral 31 constitucional. Esta prohibición, además, no es de carácter absoluto según lo ha reconocido la misma Sala Constitucional y puede ser limitada bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, atendiendo a intereses jurídicos superiores por constituir “… otras modalidades de protección de derechos fundamentales”;

e)  Dado que ni el artículo 31 ni el 32 constitucionales protegen un derecho fundamental o humano a la no extradición de nacionales, el Poder Reformador (Asamblea Legislativa) está facultado para realizar la reforma constitucional parcial si desea elevar a rango constitucional este tema, sin necesidad de la convocatoria a una Asamblea Constituyente para llevar a cabo la reforma absoluta de la Constitución, pues no se contradice la posición de la Sala Constitucional en esta materia ni se lesiona o degrada el principio de progresividad de los derechos humanos;

f)  La reforma constitucional que se propone resulta necesaria, a criterio de esta Procuraduría General, por un tema de seguridad jurídica, dada la interpretación judicial que se ha realizado en esta materia y la necesidad de dimensionar correctamente la voluntad del Poder Constituyente originario, para que quede reflejada en la propia Constitución. Sin embargo, estimamos que resulta necesario realizar la presente reforma sobre lo dispuesto en el artículo 31 constitucional que se refiere a la extradición y no sobre el artículo 32, que fue establecido por el Constituyente originario para otro fin;

g)  Finalmente, se recomienda de manera respetuosa, incluir en la reforma los delitos regulados en el Estatuto de Roma (genocidio, crímenes de guerra, de lesa humanidad y de agresión), cuya vinculatoriedad ya ha sido aceptada por la propia Sala Constitucional, así como los delitos relacionados con las convenciones internacionales atinentes a las materias de terrorismo y tráfico internacional de drogas, que constituyen compromisos asumidos por Costa Rica en el ámbito de las Naciones Unidas.