Accesibilidad
Dictamen : 064 - del 18/04/2024
18 de abril
2024
PGR-C-064-2024
Señora
Mónica Araya Esquivel
Presidente Ejecutiva
Instituto Nacional de Seguros
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio PE-01426-2023 de 8 de
diciembre de 2023. Oficio en el que se nos consulta y solicita un criterio
técnico jurídico sobre si la prestación de servicios corporativos por parte del
INS al Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica (en adelante
BCBCR), afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en
el año 2008, tras la reforma de la Ley N° 8228.
Concretamente, interesa al
consultante que se determine la posibilidad jurídica de que la Secretaría de
Actas Corporativa del Grupo INS y la Dirección Jurídica del Grupo INS asuman la
atención de los procesos vinculados a la atención de las sesiones y la asesoría
legal del Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos.
Se adjunta el criterio de la
Dirección Jurídica del Instituto Nacional de Seguros, oficio DJUR-04906-2023 de
9 de noviembre de 2023, el cual concluye que dado que el Benemérito Cuerpo de
Bomberos sigue siendo un órgano del Instituto Nacional de Seguros es viable que
reciba apoyo de la Dirección Jurídica y de la Secretaría de Actas del Instituto
para el Consejo Directivo del órgano.
Para atender la consulta planteada,
se deben tomar las siguientes consideraciones de Derecho.
A)
UN MANDATO DE
CREAR LAS DEPENDENCIAS OPERATIVAS, TÉCNICAS Y ADMINISTRATIVAS NECESARIAS PARA
EL FIEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES PÚBLICOS DEL CUERPO DE BOMBEROS.
La Ley N.° 8228 de 19 de marzo de 2002 ha creado el
régimen jurídico del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. El Cuerpo de Bomberos es
un órgano con desconcentración máxima. El artículo 2 de la Ley N.° 8228 le
reconoce personalidad jurídica instrumental.
El Cuerpo de Bomberos cumple funciones típicas de
protección civil. La desconcentración del Cuerpo de Bomberos ha transferido en
dicho órgano, las funciones públicas relacionadas con la prevención, atención,
mitigación, el control, la investigación y evaluación de los incendios.
Doctrina del artículo 5 de la Ley N.° 8228. (Al respecto, puede verse la
OJ-125-2008 de 14 de noviembre de 2008)
La personalidad jurídica instrumental del Cuerpo de
Bomberos alcanza para la ejecución de su correspondiente asignación
presupuestaria Con dicho fin, la Ley atribuye al Cuerpo de Bomberos facultades
en materia de administración presupuestaria, contratación administrativa,
administración de los recursos humanos, capacitación, coordinación
institucional y manejo de emergencias. (Nuevamente, ver la OJ-125-2008 ya
citada)
El Cuerpo de Bomberos está adscrito al Instituto
Nacional de Seguros. Se reitera lo dicho en la OJ-125-2008, la personalidad
jurídica instrumental que la Ley le otorga, no interrumpe la relación orgánica
entre el Cuerpo de Bomberos y el Instituto Nacional de Seguros, pues fuera de
las materias relativas a la ejecución de la asignación presupuestaria, la representación
legal del Cuerpo de Bomberos la sigue ostentando el Instituto Nacional de
Seguros.
Sin embargo, la Ley ha creado un mandato para que el
Cuerpo de Bomberos instale y cuente,
por consiguiente, con las dependencias operativas, técnicas y administrativas
necesarias para el fiel cumplimiento de los fines públicos del Cuerpo de
Bomberos.
El artículo 7 de la Ley N.° 8228, reformado por el
artículo 53 aparte b) de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008, da una
organización interna al Cuerpo de Bomberos. La norma otorga una potestad del
Consejo Directivo de crear las dependencias operativas, técnicas y
administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos
Artículo 7.-
Organización
El Cuerpo de Bomberos funcionará bajo la
dirección superior de un Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos de
Costa Rica, referido en adelante como Consejo Directivo, el cual estará
integrado por cinco miembros de reconocida solvencia moral, quienes elegirán de
su seno, anualmente, un presidente. Tres
miembros serán designados por la Junta Directiva del Instituto Nacional de
Seguros y los dos restantes serán elegidos por los funcionarios del Cuerpo de
Bomberos, de conformidad con el Reglamento de esta Ley. Durarán en sus cargos cinco años y podrán ser
reelegidos.
La administración y representación del
Cuerpo de Bomberos, recaerá en la persona del director general del Cuerpo de
Bomberos, quien asumirá las funciones gerenciales de ese órgano.
El Cuerpo de Bomberos contará con las dependencias
operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de
sus cometidos públicos y dispondrá de los funcionarios necesarios para cumplir
los objetivos propios de su gestión; mediante esta Ley, queda autorizado para
crear puestos y habilitar las plazas vacantes.
La personalidad instrumental del Cuerpo de Bomberos le
faculta para la administración de sus recursos humanos y para darse su propia
organización. El artículo 7, párrafo último, de la Ley
N.° 8228 establece un mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las
dependencias operativas, técnicas y administrativas que su organización
necesite.
La razón jurídica que justifica el mandato legal
previsto en el artículo 7, y que vincula al Cuerpo de Bomberos, se relaciona con
las competencias desconcentradas que la Ley transfiere a aquel órgano. El hecho
de que el Cuerpo de Bomberos cuente con el poder/deber de crear sus propias
dependencias operativas, técnicas y administrativas habilita un más eficaz
ejercicio de las competencias del órgano.
La unidad de asesoría jurídica y la secretaría de
actas son órganos administrativos de cualquier organización administrativa.
Los órganos de asesoría jurídica tienen por finalidad
esencial, guiar y aclarar a otros órganos, en especial los órganos jerárquicos,
sobre los fundamentos y el contenido de sus decisiones. (Ver dictamen
PGR-C-041-2023 del 08 de marzo de 2023)
La
secretaría de actas, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley General de la
Administración Pública, es un órgano necesario de las denominadas estructuras
colegiales. Corresponde a la secretaría de actas, grabar el audio y video de
las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes y comunicar las
resoluciones del colegio.
La Ley le ha otorgado al Cuerpo de Bomberos una
potestad para crear su propia asesoría jurídica y su propia secretaría de
actas.
No hay duda, sin embargo, de que en la Ley N.° 8228,
la relación orgánica entre el Cuerpo de Bomberos y el Instituto Nacional de
Seguros subsiste.
Luego, la técnica de la
desconcentración no enerva totalmente las relaciones de coordinación y
colaboración entre el órgano desconcentrado y la institución al cual se
encuentre adscrito.
Tal y como se ha apuntado en
el dictamen C-52-2014 de 20 de febrero de 2014, fuera de las competencias
desconcentradas, entre el órgano desconcentrado y el Jerarca Superior subsiste
una relación de coordinación y colaboración cuya intensidad depende del grado
de desconcentración que la Ley le ha otorgado al inferior, sea máxima o mínima.
Pero en todo caso, es notorio que la obligación del Jerarca de coordinar la
actividad de la institución y garantizar el buen despacho de sus asuntos –
obligaciones impuestas por el artículo 28.2 de la Ley General de la
Administración Pública y por el artículo 140.8 de la Constitución – implica
también el deber de coordinar y colaborar para garantizar que la actividad, aún
de los órganos desconcentrados, se ajuste a los principios de continuidad,
eficiencia y adaptabilidad – artículo 4 de la Ley General de la Administración
Pública-
Así las cosas, es claro que el Instituto Nacional de
Seguros puede prestar coordinación y colaboración al Cuerpo de Bomberos. La
finalidad de tal coordinación y cooperación es garantizar que la actividad del
Cuerpo de Bomberos se ajuste a los principios de continuidad, eficiencia y
adaptabilidad – artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.
Empero, la relación de coordinación y cooperación que
existe entre el Instituto Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva
a éste de la carga de crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto
incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas. La Ley
establece que el Cuerpo de Bomberos debe crear sus propios órganos
administrativos. La unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto
Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos
debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen
de desconcentración de dicho órgano.
No puede obviarse que la Ley ha provisto de
financiamiento al Cuerpo de Bomberos. El artículo 40 ha creado un fondo
destinado, exclusivamente, al financiamiento de las actividades del Cuerpo de
Bomberos. Este fondo está integrado por los ingresos correspondientes a la recaudación
del cuatro por ciento (4%) de las primas de todos los seguros que se vendan en
el país, además de sus rendimientos, réditos e intereses.
La Ley no solamente ha otorgado un mandato para que el
Cuerpo de Bomberos instale su propio aparato administrativo, sino que le ha
otorgado una fuente de financiamiento.
Si bien el Instituto Nacional de Seguros puede
autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para
que colaboren con el Cuerpo de Bomberos. Esta posibilidad es temporal, limitada
y excepcional. De otra forma, sí se afectaría el régimen de desconcentración
que la Ley ha creado para el Cuerpo de Bomberos.
La Ley ha establecido un mandato para que el Cuerpo de
Bomberos cuente con su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.
Estos órganos son parte elemental de una organización administrativa. La
posibilidad de que la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto
Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de
Bomberos no debe enervar el la creación y
funcionamiento de los propios órganos.
Así las cosas, la posibilidad de que
la secretaría de actas y la unidad jurídica del Instituto Nacional de Seguros
colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar
justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de
suficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo
de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a través de su propia
unidad jurídica y su propia secretaría de actas.
B)
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, se
concluye:
-
Que el artículo 7, párrafo último, de la Ley N.° 8228
establece un mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las dependencias
operativas, técnicas y administrativas que su organización necesite. Esto
incluye la creación de una unidad jurídica y una secretaría de actas;
-
La relación de coordinación y cooperación que existe
entre el Instituto Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste
de la carga de crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto
incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas;
-
El Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su
unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con
el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del
Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales
propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría
el régimen de desconcentración de dicho órgano;
-
La posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros
autorice su unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con
el Cuerpo de Bomberos; es temporal, limitada y excepcional;
-
La posibilidad de que la secretaría de actas y la
unidad jurídica del Instituto Nacional de Seguros colaboren con el
funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar justificada,
mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad
para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede
acudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su
propia secretaría de actas.
Atentamente,
Jorge Oviedo Alvarez
Procurador Director, Dirección de Derecho Público
JOA/bba
Código
12858-2023
PGR-C-064-2024
UN MANDATO DE CREAR
LAS DEPENDENCIAS OPERATIVAS, TÉCNICAS Y ADMINISTRATIVAS NECESARIAS PARA EL FIEL
CUMPLIMIENTO DE LOS FINES PÚBLICOS DEL CUERPO DE BOMBEROS. COORDINACIÓN Y
COOPERACIÓN INS-CUERPO DE BOMBEROS.
Mediante oficio N.º PE-01426-2023 del 8 de diciembre
de 2023 la señora Mónica Araya Esquivel, Presidente Ejecutiva del Instituto
Nacional de Seguros (INS),
consulta si la prestación de servicios corporativos por parte del INS al
Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica afecta la
desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año 2008, tras
la reforma de la Ley N.º 8228, así como la posibilidad jurídica de que la
Secretaría de Actas Corporativa del Grupo INS y la Dirección Jurídica del Grupo
INS asuman la atención de los procesos vinculados a la atención de las sesiones
y la asesoría legal del Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos.
La administración pública consultante adjunta el
criterio legal emitido por oficio N.º DJUR-04906-2023 de 9 de noviembre de 2023
de la asesoría legal institucional.
Con la aprobación del Procurador General de la
República, mediante dictamen PGR-C-064-2024, el Lic. Jorge Andrés Oviedo
Álvarez, Procurador Director, concluye lo siguiente:
-
Que el artículo 7, párrafo último, de la Ley N.º 8228 establece un
mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las dependencias operativas,
técnicas y administrativas que su organización necesite. Esto incluye la
creación de una unidad jurídica y una secretaría de actas;
-
La relación de coordinación y cooperación que existe entre el Instituto
Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste de la carga de
crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto incluye la unidad de
asesoría jurídica y la secretaría de actas;
-
El Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su unidad jurídica y a
la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de
Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto
Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos
debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen
de desconcentración de dicho órgano;
-
La posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su
unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos;
es temporal, limitada y excepcional;
-
La posibilidad de que la secretaría de actas y la unidad jurídica del
Instituto Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del
Cuerpo de Bomberos debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones
de interés público de suficiente gravedad para que expliquen las razones de
peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a
través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.