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Dictamen : 136 - del 24/06/2024
24 de junio de 2024
PGR-C-136-2024
Señor
Guillermo Rojas Guzmán
Presidente
Comisión para Promover la Competencia
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta
a su oficio COPROCOM-OF-084-2023 del 27 de junio del 2023, por medio del cual
nos solicita reconsiderar el dictamen PGR-C-124-2023, emitido por esta
Procuraduría el 21 de junio de ese año.
Adjunto a la solicitud nos remitió la certificación CERT-COPROCOM-24-2023
del 27 de junio de 2023, la cual transcribe el acuerdo n.° 3 adoptado por la
Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) en su sesión extraordinaria
n.° 05-2023 del 27 de junio del 2023. En ese acuerdo se autorizó al
presidente ad hoc del órgano superior para solicitar la reconsideración del
dictamen mencionado.
Junto con la solicitud nos envió también el criterio del órgano técnico
de la COPROCOM, emitido mediante oficio de fecha 27 de junio del 2023. En dicho estudio se exponen los argumentos
que, a juicio de ese órgano técnico, justifican acoger la reconsideración.
I.- SOBRE LOS
ALCANCES DEL DICTAMEN PGR-C-124-2023 Y LOS ARGUMENTOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA
SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN
El dictamen que se
solicita reconsiderar fue emitido como producto de una consulta planteada por
la COPROCOM en punto a si ese órgano desconcentrado tiene la obligación de
cancelar el monto correspondiente al aporte patronal de los funcionarios de la
Comisión que deseen afiliarse, o que ya pertenezcan, a la Asociación
Solidarista de Empleados del Ministerio de Economía, Industria y Comercio
(ASEMEIC).
Según el criterio legal que se
adjuntó a dicha consulta, la COPROCOM no está obligada a hacer el aporte patronal a la ASEMEIC, pues la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de
Competencia de Costa Rica, n.° 9736 del 5 de setiembre de 2019 (mediante la
cual se redefinieron las características de la COPROCOM, dotándola de
independencia técnica, administrativa, presupuestaria y funcional, así como de
personalidad jurídica instrumental) no contempló la pertenencia de los empleados de la
COPROCOM a la ASEMEIC y, además, porque fue el Ministerio de Economía Industria
y Comercio (MEIC), en su condición patronal, el que acordó con la parte obrera
el aporte a la ASEMEIC, sin que se hayan modificado hasta la fecha los
estatutos constitutivos de la ASEMEIC.
El dictamen que se solicita reconsiderar sostuvo que a pesar de la
desconcentración máxima de la COPROCOM y de las características atribuidas a
ese órgano en la Ley de Fortalecimiento de las
Autoridades de Competencia de Costa Rica, incluida la personalidad jurídica
instrumental, la Comisión continúa siendo una dependencia orgánica del MEIC,
por lo que sus servidores pueden catalogarse válidamente como servidores de ese
Ministerio.
Indicó además que a raíz de
lo anterior, la obligación asumida en su momento por el Ministro de Economía,
Industria y Comercio, en su condición de representante patronal del Estado, con facultades legales suficientes para comprometerse a efectuar el
aporte patronal de los trabajadores afiliados a la ASEMEIC, comprende a la
COPROCOM, sobre todo si se toma en cuenta que los estatutos de esa asociación
solidarista incluyen tanto a los empleados de la Administración central del
MEIC, como a los de sus órganos adscritos.
En definitiva, el dictamen sostuvo que la COPROCOM está obligada a
realizar, con fondos de su presupuesto, el aporte
patronal de los trabajadores de la COPROCOM afiliados a la ASEMEIC. Con ello se ratificó un dictamen previo
emitido por este órgano asesor sobre ese mismo punto: el PGR-C-340-2021 del 9
de diciembre del 2021.
En su
solicitud de reconsideración la COPROCOM insiste, entre otras cosas, en que la
ley n.° 9736 no contempló lo concerniente a la pertenencia de los empleados de
ese órgano a la ASEMEIC, ya que en la fecha en que se conformó esa asociación
solidarista la COPROCOM no contaba con independencia administrativa,
presupuestaria y funcional, por lo que el MEIC era el único representante
patronal. Asimismo, señala que cuando se aprobaron los estatutos de la
asociación, fue el MEIC quien, de común acuerdo con la parte obrera, dispuso el
porcentaje a erogar como aporte patronal a favor de sus asociados.
Indica que la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia
de Costa Rica es una ley especial que prevalece sobre la general. Sostiene que esa ley se emitió con
posterioridad a los estatus de la ASEMEIC. Afirma que la ley n.° 9736
crea un régimen especial laboral en donde su administración y la aplicación de
sanciones disciplinarias está a cargo del órgano superior de la COPROCOM y no
del MEIC; de igual forma, indica que la Comisión no tiene representación
patronal en la ASEMEIC, ni negoció el porcentaje del aporte, por lo que no debe
asumir la obligación a la que se ha venido haciendo referencia.
Sostiene
que no es posible afirmar que los empleados de la COPROCOM son empleados del
MEIC, porque eso implicaría la posibilidad de aplicarles el régimen
disciplinario del MEIC y su subordinación, lo que supone una lesión a la
independencia que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) ha establecido como requisito para el cumplimiento del Acuerdo sobre los
términos de la adhesión a la Convención, aprobados mediante la ley n.° 9981 de
21 de mayo del 2021. Indica que el
ejercicio de la potestad disciplinaria, de conformidad con la ley n.° 9736, es
una competencia atribuida al órgano superior de la COPROCOM.
Señala
que no comparte la conclusión a la que arriba el dictamen cuestionado en el
sentido de que el convenio con la ASEMEIC, firmado por el MEIC hace años, sea
vinculante para la COPROCOM y menos que lo sean aquellos convenios que a futuro
suscriba el MEIC, pues ello afecta claramente la independencia funcional,
administrativa, de gobernanza y presupuestaria de la COPROCOM.
Específicamente, solicita reconsiderar el dictamen PGR-C-124-2023 en los
siguientes aspectos:
b) Se concluye que la obligación
asumida por el entonces Ministro de Economía, Industria y Comercio, en su
condición de representante patronal del Estado y por tanto, con facultades
legales suficientes para comprometerse a efectuar el aporte patronal de los
trabajadores afiliados a la ASEMEIC, compromete a la COPROCOM; para en su lugar
reconsiderar indicando que la Ley N° 9736 es Ley Especial que prevalece sobre
la general creando un régimen laboral especial independiente al del MEIC.
c) Se concluye que el
convenio con ASEMEIC firmado por el MEIC, es vinculante para la COPROCOM así
como aquellos que a futuro el MEIC suscriba, para en su lugar indicar que se
reconoce la independencia funcional, administrativa, de gobernanza y
presupuestaria de la COPROCOM para suscribir sus propios convenios y acuerdos
sin aprobación del MEIC.
d) Que se aclare, que
COPROCOM conforme al artículo 19 de la Ley N°9736, se crea un régimen laboral
específico para los empleados de esa Comisión reiterando que, en cuanto al
régimen disciplinario del personal profesional y técnico, se aplicará lo
indicado en los incisos g) y k) del artículo 5 de la Ley N°9736 y que los
empleados de la COPROCOM no pueden ser empleados sujetos a subordinación de las
autoridades del MEIC.
e) En caso de que se
reconsidere el criterio de esa Procuraduría, se solicita respetuosamente que se
proceda a evacuar la consulta original planteada mediante oficio
OF-COPROCOM-085-2022 de 01 de setiembre de 2022”.
A efecto de dar respuesta a la solicitud que se nos
plantea, interesa hacer referencia a los requisitos para admitir el trámite de
reconsideración de nuestros dictámenes.
II.- RESPECTO A
LOS REQUISITOS PARA EL TRÁMITE DE RECONSIDERACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 6 DE
NUESTRA LEY ORGÁNICA
El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, prevé la posibilidad de
solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este órgano
asesor. Según esa norma, la solicitud de reconsideración aplica en
caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y
pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo resuelto con
carácter vinculante por esta Procuraduría. Esa dispensa de acatamiento, según
el artículo 6 mencionado, opera únicamente en casos excepcionales en los cuales
esté empeñado el interés público y la reconsideración −que como trámite
previo es necesario solicitar− debe interponerse dentro de los ocho días
siguientes a la fecha en que se notificó el dictamen, a efecto de que sea
conocida en Asamblea de Procuradores.
El texto completo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República es el siguiente:
“ARTÍCULO 6.- DISPENSA EN EL
ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:
En asuntos excepcionales, en los que esté
empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la
obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante
resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La
Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública
y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para
ejecutar la resolución.
Como requisito previo, el órgano
consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los
ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por
la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la
reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá
acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere
el párrafo anterior.”
En este caso, a pesar de que la solicitud de reconsideración fue
planteada dentro de los ocho días posteriores a la notificación del dictamen
PGR-C-124-2023 citado, no se indican las circunstancias excepcionales que
justificarían seguir el trámite al que se refiere la norma transcrita. Tampoco se hace referencia a las razones por
las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría podría comprometer el interés
público, ni a la intención de solicitar al Consejo de Gobierno la dispensa de
acatamiento del dictamen.
En situaciones similares a la que nos ocupa, esta Procuraduría ha
considerado improcedente seguir el trámite al que se refiere el artículo 6
transcrito, pues lo que prevé esa norma no es un recurso ordinario para rebatir
lo resuelto por este órgano asesor:
“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la
norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser
dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos
que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público
comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o las relaciones
exteriores. (…)
Lo anterior es muy
importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio
que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un
requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo
pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un
dictamen de este Órgano Superior Consultivo.
Luego, debe señalarse que
el instituto de la dispensa –que libera a los órganos consultantes de la
vinculancia de los dictámenes de la Procuraduría General– no constituye
una instancia de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría
General.
Por el contrario, se
impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que
tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del
interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en
efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el
acatamiento de un dictamen.” (Dictamen C-042-2015 de 2 de marzo de 2015. El subrayado no es del original. En términos similares pueden consultarse los
dictámenes C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-055-2016 de 11 de marzo de
2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, PGR-C-049-2022 del 4 de marzo del 2022,
PGR-C-159-2022 del 3 de agosto del 2022, PGR-C-178-2022 del 23 de agosto del
2022, PGR-C-267-2022 del 7 de diciembre del 2022 y PGR-C-267-2023 del 15 de
diciembre del 2023).”
Adicionalmente, debe
tomarse en cuenta que cuando el legitimado para plantear una solicitud de
reconsideración es un órgano colegiado, dicha solicitud debe ser adoptada por
el colegio mediante el trámite establecido para la aprobación de sus acuerdos,
con indicación de las razones concretas en las que se fundamenta ese acto. No basta con que un órgano colegiado autorice
a uno de sus integrantes para formalizar la gestión. Así lo hemos establecido incluso para la
admisibilidad de las consultas, por lo que ese requisito aplica igualmente para
admitir una solicitud de reconsideración.
Sobre lo anterior, en
nuestro dictamen PGR-C-048-2024 del 11 de marzo último, indicamos lo siguiente:
“Dado el carácter vinculante
que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es
lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos
disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente.
Cuando el consultante sea un órgano colegiado, hemos señalado que es ese
órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para plantear la consulta.
Entonces, aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro
criterio, debe citarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se
decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta. En este caso,
sí consta un acuerdo del Directorio Legislativo de requerir nuestro criterio,
pero no se establecen los términos de la consulta, sino que se delega esa
facultad en la asesoría legal. Entonces, el órgano legitimado para requerir
nuestro criterio, no está formulando los cuestionamientos sobre los cuales se
solicita que emitamos un pronunciamiento vinculante.” (En la misma línea pueden consultarse los
dictámenes C-007-2010 del 11 de enero del 2010,
C-406-2014 del 18 de noviembre del 2014, C-276-2016 del 16 de diciembre del
2016, C-073-2017 del 5 de abril de 2017 y PGR-C-273-2022 del 12 de diciembre
del 2022).
En
este caso, la solicitud de reconsideración no la planteó el órgano colegiado,
sino que este último autorizó al presidente ad hoc del órgano para
formularla. Pero, además, esa
autorización se basó en un criterio legal que no había sido firmado al momento
en que se acordó dicha autorización, ni al momento en se suscribió la solicitud
de reconsideración, lo cual impide tener certeza de las razones que fueron
tomadas en cuenta por el órgano colegiado para autorizar que uno de sus
miembros planteara la gestión.
A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión
oficiosa conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley
Orgánica, procederemos a analizar nuevamente el tema que interesa a la
COPROCOM, con la finalidad de determinar si existen razones para cambiar el
criterio expuesto en el dictamen que se solicita reconsiderar.
III.- SOBRE EL
ÓRGANO OBLIGADO A REALIZAR LOS APORTES PATRONALES A LA ASEMEIC CON RESPECTO A
LOS SERVIDORES DE LA COPROCOM AFILIADOS A ESA ASOCIACIÓN SOLIDARISTA
El
escrito de reconsideración señala que en el dictamen PGR-C-124-2023“Se
concluye que los funcionarios de la COPROCOM pueden catalogarse válidamente
como servidores del MEIC”, por lo que solicita que “… en su lugar se reconsidere
indicando más bien que los funcionarios son servidores de la Comisión para
Promover la Competencia de conformidad con la Ley N° 9736.”
Sobre ese aspecto, debemos indicar que la
adscripción orgánica de la COPROCOM al MEIC es indiscutible. Así lo establece la ley. El artículo 2 de la ley n.° 9736 dispone
claramente que la COPROCOM “Será un órgano de
desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Economía, Industria y
Comercio (MEIC)”, situación que solo
podría variar por medio de una reforma legislativa. En virtud de esa adscripción, los
empleados de la COPROCOM pueden ser catalogados válidamente como funcionarios
del MEIC, pues la COPROCOM es un órgano adscrito al MEIC.
Partiendo de lo anterior, se impone precisar que la
referencia que se hizo en el dictamen PGR-C-124-2023 a los funcionarios de la COPROCOM como servidores del MEIC es correcta;
sin embargo, dicha referencia no implica afirmar la subordinación de esos
funcionarios al MEIC, ni la subordinación de la COPROCOM al MEIC. Esa alusión se hizo para acreditar la
obligación de la COPROCOM de cancelar de su presupuesto el aporte patronal de
sus empleados afiliados a ASEMEIC, obligación que
surge del compromiso que asumió el MEIC en su momento. Evidentemente, si no hubiese una relación
orgánica entre la COPROCOM y el MEIC, el fundamento del deber de la Comisión de
cancelar el aporte patronal por sus empleados afiliados a la ASEMEIC no sería
tan fuerte. Pero lo cierto es que sí
existe esa relación orgánica de adscripción, originada en el hecho de que la
COPROCOM sigue siendo un órgano del MEIC.
Cabe
recordar que el término adscripción, como lo ha sostenido repetidamente este
órgano asesor, no tiene un significado unívoco.
En ese sentido, hemos señalado que “… es un término que no se utiliza
para referirse a órganos sujetos plenamente a la jerarquía administrativa.”
(C-084-2004 del 9 de marzo del 2004); y que “… los alcances de la relación
entre el adscrito y el receptor, estarán definidas por las normas que regulan
dicha adscripción, y que son específicas para cada caso concreto. (ver al respecto pronunciamientos OJ-66-2005
del 26 de mayo del 2005, C-377-2004 del 15 de diciembre de 2004, C-001-2004 de
05 de enero de 2004, entre otros)”. (Dictamen C-037-2008 del 7 de febrero del
2008).
En
este caso, la relación de adscripción entre la COPROCOM y el MEIC no supone
ninguna subordinación funcional del primer órgano con respecto al segundo; pero
sí es útil para afirmar el deber de la COPROCOM de cancelar el aporte patronal
de sus servidores a la ASEMEIC, pues los empleados de la COPROCOM siguen siendo
funcionarios del MEIC.
Es
claro además que la obligación de COPROCOM de asumir el pago del aporte
patronal por sus empleados afiliados a la ASEMEIC es uno de los efectos de la
independencia presupuestaria que le otorgó el artículo 2 de la ley n.° 9736 a
ese órgano desconcentrado máximo del MEIC.
Sin esa independencia presupuestaria sería materialmente inviable que un
órgano de un ministerio pudiera asumir, directamente, el aporte patronal por la
afiliación de sus empleados a una asociación solidarista.
Si la
COPROCOM paga de su propio presupuesto el salario de sus funcionarios, es
razonable que de ese mismo presupuesto cancele las obligaciones accesorias al
salario, como lo son, por ejemplo, el aguinaldo, el salario escolar, los
aportes a la seguridad social y los aportes patronales a la asociación
solidarista.
Debe
tenerse presente que uno de los objetivos principales del aporte patronal a las
asociaciones solidaristas es acumular los fondos necesarios para el pago de
cesantía. Así está dispuesto en los
artículos 18 inciso b), 19 y 21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, n.°
6970 del 7 de noviembre de 1984. Y la
obligación del pago de cesantía a los funcionarios de la COPROCOM, a partir del
otorgamiento de independencia presupuestaria a esa Comisión, corre por cuenta
de ese órgano desconcentrado.
Luego,
el escrito de reconsideración señala que en el
dictamen PGR-C-124-2023 “Se concluye que la
obligación asumida por el entonces Ministro de Economía, Industria y Comercio,
en su condición de representante patronal del Estado y por tanto, con
facultades legales suficientes para comprometerse a efectuar el aporte patronal
de los trabajadores afiliados a la ASEMEIC, compromete a la COPROCOM…”, por
lo que solicita “…reconsiderar indicando que la Ley N° 9736 es Ley Especial
que prevalece sobre la general creando un régimen laboral especial
independiente al del MEIC.”
Al respecto, debemos
indicar que la ley n.° 9736 no precisó si los
aportes patronales de los funcionarios de la COPROCOM, afiliados a la ASEMEIC,
deberían ser cancelados en lo sucesivo por el MEIC o por la COPROCOM. Independientemente de la utilidad que hubiese
podido tener una disposición sobre ese punto, es necesario insistir en que la
obligación de la COPROCOM de asumir dicho pago deriva de la independencia
presupuestaria que le otorgó la ley n.° 9736 y del carácter accesorio de esos
aportes en relación con el pago de los salarios de su personal, aspectos a los
que ya hicimos referencia.
Se argumenta que la ley n.° 9736 es especial, por lo que
prevalece sobre la ley general; sin embargo, ese criterio para la solución de
antinomias es un criterio relacional, lo que implica que debe invocarse en
relación con dos o más normas que se encuentren en conflicto, a efecto de
ratificar la prevalencia de una sobre la otra.
En ese sentido, en el
dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003,
(reiterado, entre muchos otros, en el PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022
y en el PGR-C-257-2023 del 5 de diciembre del 2023), indicamos lo siguiente:
"Como ha sido puesto
en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un
criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma
especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial"
constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más
general. Lo que impide que el supuesto
de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de
alcance general: ‘De su propia definición se desprende la relatividad del
concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza
relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de
ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son
rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su
ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se
parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la
especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más
amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a
su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La
especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible
–como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara– de reproducirse
indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van
diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las
leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."
En este caso, se alega el carácter especial de la ley n.°
9736 para afirmar que no corresponde a la COPROCOM cancelar los aportes
patronales a la ASEMEIC por los servidores de ese órgano afiliados a dicha
asociación; sin embargo, no se hace referencia a la “ley general” con la
que se suscita el conflicto normativo.
De todas formas, como ya indicamos, la ley n.° 9736 no reguló ese tema,
por lo que no se observa cómo su “carácter especial” podría eximir a la
COPROCOM de esa obligación.
Estima esta Procuraduría que el espíritu de la ley n.°
9736 fue el de propiciar que la COPROCOM goce del mayor grado posible de
independencia funcional en el ejercicio de las atribuciones que le han sido
legalmente conferidas, para lo cual la dotó de una serie de características
particulares que ya hemos mencionado; no obstante, consideramos que la
obligación a cargo de ese órgano de cancelar el aporte patronal a la ASEMEIC en
relación con sus empleados, no compromete esa independencia funcional.
Por otra parte, sostiene la
solicitud de reconsideración que de conformidad con el dictamen PGR-C-124-2023
“…el convenio con ASEMEIC firmado por el MEIC, es vinculante para la
COPROCOM así como aquellos que a futuro el MEIC suscriba…”, por lo que
solicita indicar “… que se reconoce la independencia
funcional, administrativa, de gobernanza y presupuestaria de la COPROCOM para
suscribir sus propios convenios y acuerdos sin aprobación del MEIC.”
En
relación con este punto debemos reiterar que la ley n.° 9736 dotó de ciertas características
particulares a la COPROCOM, características dentro de las que se encuentra su independencia técnica, administrativa, presupuestaria y
funcional. Además, le fue otorgada
personalidad jurídica instrumental para realizar actividad contractual;
administrar sus recursos y su patrimonio y suscribir contratos y convenios con
entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales, con el fin de
ejercer de forma exclusiva las funciones, atribuciones y competencias que le
otorga la ley n.° 7472, que es la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor.
A
pesar de lo anterior, en el caso de la COPROM, la ley n.° 9736 no optó por crear un nuevo
órgano, ni un nuevo ente, sino que se inclinó por fortalecer el órgano de
promoción de la competencia ya existente.
Por esa razón, no es posible pretender que la COPROCOM desconozca todas
las situaciones jurídicas suscitadas con anterioridad a la promulgación de la
ley n.° 9736 en relación con el personal que presta sus servicios a ese órgano
desconcentrado.
Si bien es cierto, el convenio con la ASEMEIC fue firmado por el MEIC
con anterioridad a la ley n.° 9736, no existen argumentos razonables que
permitan afirmar que la COPROCOM pueda desconocer los efectos derivados de las
obligaciones asumidas en su momento por el órgano legitimado para adquirirlas
(el MEIC, representado por su ministro, según lo dispuesto en el artículo 28 de
la LGAP), en relación con los aportes patronales del MEIC y afines a la
asociación solidarista. Y tampoco los
hay para afirmar que, a pesar de contar ahora con presupuesto propio, los aportes patronales de los
funcionarios de la COPROCOM afiliados a la ASEMEIC deban ser cancelados
indefinidamente por el MEIC.
Es
claro que lo anterior no implica desconocer la potestad
que le atribuye la ley n.° 9736 a COPROCOM de realizar actividad
contractual; administrar sus recursos y su patrimonio y suscribir contratos y
convenios con entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales,
potestad que está expresamente reconocida en el artículo 2 de dicha ley.
Cabe
señalar que si bien esta Procuraduría, en el dictamen PGR-C-124-2023
sostuvo que el convenio firmado por el ministro del MEIC, con la ASEMEIC
antes de la vigencia de la ley n.° 9736 vincula a la COPROCOM, en ese
pronunciamiento no se hizo alusión alguna a acuerdos posteriores a la ley n.°
9736 citada, ni a acuerdos relativos a otros temas, por lo que no procede, por
esta vía –por carecer de relación con el tema abordado en el dictamen que se
solicita reconsiderar– reconocer “… la
independencia funcional, administrativa, de gobernanza y presupuestaria de la COPROCOM
para suscribir sus propios convenios y acuerdos sin aprobación del MEIC”.
Se nos solicita, asimismo, “Que
se aclare, que COPROCOM conforme al artículo 19 de la Ley N°9736, se crea un régimen
laboral específico para los empleados de esa Comisión reiterando que, en cuanto
al régimen disciplinario del personal profesional y técnico, se aplicará lo
indicado en los incisos g) y k) del artículo 5 de la Ley N°9736 y que los
empleados de la COPROCOM no pueden ser empleados sujetos a subordinación de las
autoridades del MEIC.”
En
relación con este tema, debemos indicar que el artículo 19 de la ley n.° 9736
establece, entre otras cosas, el procedimiento para nombrar al personal de la
COPROCOM, la sujeción de ese personal al régimen de salario único y la forma en
que ha de aplicarse el régimen disciplinario.
El texto de esa norma es el siguiente:
“ARTÍCULO 19- Regímenes de retribución y
disciplinario de la Coprocom
Para cumplir sus funciones y garantizar la
idoneidad de su personal, la Coprocom contará con los profesionales y técnicos
que requiera en las materias de su competencia. Este personal será nombrado por
idoneidad para el cargo, a través de un procedimiento de selección y
reclutamiento mediante concurso público que quedará excluido del Régimen de
Servicio Civil y que será definido por el Órgano Superior de la Coprocom, según
lo establecido en los incisos g) e i) del artículo 5.
Los miembros del Órgano Superior, así como el
personal profesional y técnico de la Coprocom, estarán sujetos al régimen
retributivo de salario único aplicable al Viceministerio de Telecomunicaciones
del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt). Los
comisionados tendrán la misma relación de puesto que los directores. El
personal profesional y técnico de la Coprocom se definirá conforme al estudio
de organización, según el régimen señalado.
En cuanto al régimen disciplinario del personal
profesional y técnico de la Coprocom, se aplicará lo indicado en los incisos g)
y k) del artículo 5 de la presente ley.
La organización, las funciones, el mecanismo de
selección, la clase y categoría de los puestos y demás atribuciones se
definirán reglamentariamente por parte del Órgano Superior.
Los miembros suplentes del Órgano Superior
devengarán, ya sea por día de trabajo o por sesión, la remuneración
proporcional a la de los miembros propietarios.”
El dictamen que se solicita reconsiderar no declaró
la existencia de subordinación alguna de los empleados de la COPROCOM con
respecto a las autoridades del MEIC, por lo que estimamos que no existe ningún
aspecto susceptible de ser analizado en relación con ese tema.
En todo caso, interesa insistir en que la relación
de adscripción que existe entre el MEIC y la COPROCOM –que conduce a sostener
que los empleados de COPROCOM, desde el punto de vista orgánico o estructural,
son funcionarios del MEIC– no implica desconocer las regulaciones que contiene
el artículo 19 de la ley n.° 9736 en lo relativo al personal de la COPROCOM, ni
ninguna otra norma encaminada a asegurar la independencia funcional de ese
órgano desconcentrado.
Finalmente, nos indica que “En caso de que se
reconsidere el criterio de esa Procuraduría, se solicita respetuosamente que se
proceda a evacuar la consulta original planteada mediante oficio
OF-COPROCOM-085-2022 de 01 de setiembre de 2022”.
Luego de este nuevo análisis del
tema sometido a conocimiento de esta Procuraduría, consideramos que no existen
razones para reconsiderar de oficio la tesis expuesta en el dictamen PGR-C-124-2023,
por lo que reiteramos que corresponde a la COPROCOM asumir la obligación de
cancelar, con fondos de su presupuesto, el aporte patronal de los funcionarios
de ese órgano que se encuentren afiliados a la ASEMEIC.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en
lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- El
artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República prevé
la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por
este órgano asesor. Según esa norma, la solicitud de reconsideración
aplica en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo
dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo
resuelto con carácter vinculante por esta Procuraduría. Esa dispensa de
acatamiento, según el artículo 6 mencionado, opera únicamente en casos
excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público y la
reconsideración −que como trámite previo es necesario solicitar−
debe interponerse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se
notificó el dictamen, a efecto de que sea conocida en Asamblea de Procuradores.
2.- En este caso, a pesar de que la solicitud de reconsideración fue
planteada dentro de los ocho días posteriores a la notificación del dictamen
PGR-C-124-2023, no se indican las circunstancias excepcionales que
justificarían seguir el trámite al que se refiere la norma transcrita. Tampoco se hace referencia a las razones por
las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría podría comprometer el interés
público, ni a la intención de solicitar al Consejo de Gobierno la dispensa de
acatamiento del dictamen.
3.- Por lo anterior, resulta improcedente seguir el trámite al que se refiere
el artículo 6 mencionado, pues lo que prevé esa norma no es un recurso
ordinario para rebatir lo resuelto por este órgano asesor.
4.- Adicionalmente,
debe tomarse en cuenta que cuando el legitimado para plantear una solicitud de
reconsideración es un órgano colegiado, dicha solicitud debe ser adoptada por
el colegio mediante el trámite establecido para la aprobación de sus acuerdos,
con indicación de las razones concretas en las que se fundamenta ese acto. No basta con que un órgano colegiado autorice
a uno de sus integrantes para formalizar la gestión.
5.-
En este caso, la solicitud de reconsideración no la planteó el órgano
colegiado, sino que este último autorizó al presidente ad hoc del órgano para
formularla. Pero, además, esa autorización
se basó en un criterio legal que no había sido firmado al momento en que se
acordó dicha autorización, ni al momento en se suscribió la solicitud de
reconsideración, lo cual impide tener certeza de las razones que fueron tomadas
en cuenta por el órgano colegiado para autorizar que uno de sus miembros
planteara la gestión.
6.- A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión
oficiosa conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley
Orgánica, se procedió a analizar nuevamente si existen razones para cambiar el
criterio expuesto en el dictamen que se solicita reconsiderar.
7.-
Desde una perspectiva orgánica, los funcionarios de la COPROCOM pueden ser
catalogados, simultáneamente, como funcionarios de la Comisión, como
funcionarios del MEIC y como funcionarios del Estado, por ser este último el
ente público mayor; sin embargo, las particularidades de la relación de empleo
entre un funcionario y el órgano en el que presta sus servicios, entre ese
funcionario y el ministerio al cual está adscrito el órgano, y entre ese
funcionario y el propio Estado, como ente público mayor, debe buscarse en las
normas que rigen esa relación, así como en la normativa que aplica al órgano
específico en el que se desenvuelve. El
hecho de que se afirme que un funcionario es servidor de un ministerio
determinado, no significa necesariamente que esté bajo las órdenes del jerarca
de ese ministerio, pues eso depende de varios factores, entre los que se
encuentra el grado de desconcentración del órgano específico en el que presta
sus servicios, la independencia funcional que se le haya atribuido a ese
órgano, las disposiciones particulares que rijan la relación, etc.
8.- La referencia que hizo el
dictamen PGR-C-124-2023 a los funcionarios de la COPROCOM como servidores del
MEIC es correcta; sin embargo, dicha referencia no implica afirmar la
subordinación de esos funcionarios al MEIC, ni la subordinación de la COPROCOM
al MEIC. Esa alusión se hizo para acreditar
la obligación de la COPROCOM de cancelar de su presupuesto el aporte patronal
de sus empleados afiliados a ASEMEIC, obligación que surge del compromiso que
asumió el MEIC en su momento.
9.- La relación de adscripción
que existe entre la COPROCOM y el MEIC no supone ninguna subordinación
funcional del primer órgano con respecto al segundo; pero sí es útil para
afirmar el deber de la COPROCOM de cancelar el aporte patronal de sus
servidores a la ASEMEIC, pues los empleados de la COPROCOM siguen siendo
funcionarios del MEIC.
10.- Luego de
este nuevo análisis del tema sometido a conocimiento de esta Procuraduría,
consideramos que no existen razones para reconsiderar de oficio la tesis
expuesta en el dictamen PGR-C-124-2023, por lo que reiteramos que corresponde
a la COPROCOM asumir la obligación de cancelar, con fondos de su presupuesto,
el aporte patronal de los funcionarios de ese órgano que se encuentren
afiliados a la ASEMEIC.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-136-2024
TRÁMITE DE RECONSIDERACIÓN. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA
DE LA RECONSIDERACIÓN CONTEMPLADA EN EL ARTÍCULO 6 DE LA LOPGR. COPROCOM. MEIC.
ASOCIACIÓN SOLIDARISTA DE EMPLEADOS DEL MEIC. APORTE PATRONAL.
La Comisión para
Promover la Competencia (COPROCOM) nos solicita reconsiderar el dictamen
PGR-C-124-2023, por medio del cual esta Procuraduría sostuvo que corresponde
a ese órgano desconcentrado (y no al MEIC) realizar el
aporte patronal de los trabajadores de la COPROCOM afiliados a la Asociación
Solidarista de los Empleados del MEIC (ASEMEIC).
Esta Procuraduría,
en su dictamen PGR-C-136-2024 del 24 de junio del 2024, suscrito por el
procurador Julio Mesén Montoya, resolvió lo siguiente:
1.- El artículo 6 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República prevé la posibilidad de solicitar la
reconsideración de los dictámenes emitidos por este órgano
asesor. Según esa norma, la solicitud de reconsideración aplica en
caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y
pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo resuelto con
carácter vinculante por esta Procuraduría. Esa dispensa de acatamiento, según
el artículo 6 mencionado, opera únicamente en casos excepcionales en los cuales
esté empeñado el interés público y la reconsideración −que como trámite
previo es necesario solicitar− debe interponerse dentro de los ocho días
siguientes a la fecha en que se notificó el dictamen, a efecto de que sea
conocida en Asamblea de Procuradores.
2.- En este caso, a pesar de que la solicitud de
reconsideración fue planteada dentro de los ocho días posteriores a la
notificación del dictamen PGR-C-124-2023, no se indican las circunstancias
excepcionales que justificarían seguir el trámite al que se refiere la norma
transcrita. Tampoco se hace referencia a
las razones por las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría podría
comprometer el interés público, ni a la intención de solicitar al Consejo de
Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen.
3.- Por lo anterior, resulta improcedente seguir el trámite
al que se refiere el artículo 6 mencionado, pues lo que prevé esa norma no es
un recurso ordinario para rebatir lo resuelto por este órgano asesor.
4.- Adicionalmente, debe tomarse
en cuenta que cuando el legitimado para plantear una solicitud de
reconsideración es un órgano colegiado, dicha solicitud debe ser adoptada por
el colegio mediante el trámite establecido para la aprobación de sus acuerdos, con
indicación de las razones concretas en las que se fundamenta ese acto. No basta con que un órgano colegiado autorice
a uno de sus integrantes para formalizar la gestión.
5.- En este
caso, la solicitud de reconsideración no la planteó el órgano colegiado, sino
que este último autorizó al presidente ad hoc del órgano para formularla. Pero, además, esa autorización se basó en un
criterio legal que no había sido firmado al momento en que se acordó dicha
autorización, ni al momento en se suscribió la solicitud de reconsideración, lo
cual impide tener certeza de las razones que fueron tomadas en cuenta por el
órgano colegiado para autorizar que uno de sus miembros planteara la gestión.
6.- A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad
de revisión oficiosa conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b),
de su Ley Orgánica, se procedió a analizar nuevamente si existen razones para
cambiar el criterio expuesto en el dictamen que se solicita reconsiderar.
7.- Desde una
perspectiva orgánica, los funcionarios de la COPROCOM pueden ser catalogados,
simultáneamente, como funcionarios de la Comisión, como funcionarios del MEIC y
como funcionarios del Estado, por ser este último el ente público mayor; sin
embargo, las particularidades de la relación de empleo entre un funcionario y
el órgano en el que presta sus servicios, entre ese funcionario y el ministerio
al cual está adscrito el órgano, y entre ese funcionario y el propio Estado,
como ente público mayor, debe buscarse en las normas que rigen esa relación,
así como en la normativa que aplica al órgano específico en el que se
desenvuelve. El hecho de que se afirme
que un funcionario es servidor de un ministerio determinado, no significa
necesariamente que esté bajo las órdenes del jerarca de ese ministerio, pues
eso depende de varios factores, entre los que se encuentra el grado de
desconcentración del órgano específico en el que presta sus servicios, la
independencia funcional que se le haya atribuido a ese órgano, las
disposiciones particulares que rijan la relación, etc.
8.- La
referencia que hizo el dictamen PGR-C-124-2023
a los funcionarios de la COPROCOM como servidores del MEIC es correcta; sin
embargo, dicha referencia no implica afirmar la subordinación de esos
funcionarios al MEIC, ni la subordinación de la COPROCOM al MEIC. Esa alusión se hizo para acreditar la
obligación de la COPROCOM de cancelar de su presupuesto el aporte patronal de
sus empleados afiliados a ASEMEIC, obligación que surge del compromiso que
asumió el MEIC en su momento.
9.- La relación
de adscripción que existe entre la COPROCOM y el MEIC no supone ninguna
subordinación funcional del primer órgano con respecto al segundo; pero sí es
útil para afirmar el deber de la COPROCOM de cancelar el aporte patronal de sus
servidores a la ASEMEIC, pues los empleados de la COPROCOM siguen siendo
funcionarios del MEIC.
10.- Luego de este
nuevo análisis del tema sometido a conocimiento de esta Procuraduría,
consideramos que no existen razones para reconsiderar de oficio la tesis
expuesta en el dictamen PGR-C-124-2023, por lo que reiteramos que corresponde a
la COPROCOM asumir la obligación de cancelar, con fondos de su presupuesto, el
aporte patronal de los funcionarios de ese órgano que se encuentren afiliados a
la ASEMEIC.