Dictamen : 134 - del 24/06/2024

24 de junio de 2024

PGR-C-134-2024

Señor

Francisco Gamboa Soto

Ministro

Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MEIC-DM-OF-446-2023 del 12 de diciembre último, por medio del cual nos planteó varias consultas orientadas a aclarar algunos temas relativos a la relación que existe entre el Ministerio a su cargo y la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM).

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las consultas que se nos formulan están relacionadas con los efectos de la desconcentración máxima que ostenta la COPROCOM y con la correcta interpretación de la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica, n.° 9736 de 5 de setiembre de 2019, la cual redefinió algunas de las características de esa Comisión.

Las interrogantes concretas que nos plantean son las siguientes:

“1. ¿La independencia administrativa, presupuestaria y funcional de un Órgano con desconcentración máxima como la Coprocom, le permite sustraerse de disposiciones de alcance general emitidas por el órgano mayor al cual según su propia ley de creación está adscrito? como, por ejemplo, ¿en materia de vacaciones colectivas y/o adopción de políticas? O ¿contar con reglamentos autónomos que rijan las relaciones con sus colaboradores distinto al que tiene el Ente Superior al que pertenece?”

“2. ¿Puede el órgano con desconcentración máxima crear plazas, obligar a una asignación de recursos financieros para sí en una cuantía o forma sin seguir los lineamientos del órgano mayor al cual está adscrito según la legislación aplicable?”

“3. ¿Existen actos administrativos que se encuentren reservados al Ente Superior en cuanto al recurso humano que labora para la COPROCOM, por ejemplo, en materia disciplinaria, otorgamiento de permisos, entre otros?”

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio AJ-OF-096-23 del 15 de noviembre de 2023, mediante el cual la Asesoría Jurídica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) se refirió a los temas sometidos a nuestra consideración.

El criterio legal aludido sostiene, entre otras cosas, que las normas que rigen a la COPROCOM no le permiten emitir lineamientos que se aparten de las disposiciones definidas tanto por la Dirección General del Servicio Civil, como por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), en materias como vacaciones colectivas para el sector público. Asimismo, afirma que en temas presupuestarios y de creación de plazas la COPROCOM debe seguir los lineamientos del Ministerio al que pertenece, lineamientos que a su vez son emitidos por las instancias rectoras en la materia, como el Ministerio de Hacienda.

Agrega que no puede ese órgano desconcentrado emitir disposiciones relacionadas con el reconocimiento de pluses o vacaciones, ni promulgar Reglamentos Autónomos de Servicio, pues la emisión de ese tipo de reglamentos es competencia del MEIC, al que le corresponde también “…conocer en alzada las impugnaciones que los servidores presenten ante decisiones de la COPROCOM, asimismo, conserva el Jerarca su rol patronal en materia disciplinaria, que incluye los procedimientos especiales de despido y los procedimientos administrativos disciplinarios”.

Señala que “… si bien la COPROCOM cuenta con la desconcentración máxima, eso no conlleva per se, que la misma no siga los lineamientos del órgano mayor al cual está adscrito, en este caso el MEIC, véase que no es una Institución Autónoma, por consiguiente el Jerarca tiene la facultad de indicarle al desconcentrado las pautas que debe de seguir en la realización del presupuesto, debiendo existir una coordinación en el manejo de los fondos públicos, de manera que el presupuesto asignado cumpla con los principios fundamentales de gasto, a saber, principio de flexibilidad presupuestaria, equilibrio o igualdad presupuestaria, gasto óptimo necesario y temporalidad o término…”.

En vista de la relación directa de la consulta con la COPROCOM, esta Procuraduría, mediante su oficio DPB-OFI-677-2024 del 31 de enero del 2024, otorgó audiencia a dicho órgano sobre la gestión planteada por el MEIC, audiencia que fue atendida por medio del oficio OF-COPROCOM-027-2024 del 8 de febrero último. Ese oficio sostuvo, entre otras cosas, lo siguiente:

“1. La COPROCOM es un órgano de desconcentración máxima adscrita al Ministerio de Economía Industria y Comercio, con independencia administrativa, presupuestaria, técnica y funcional, con personalidad jurídica instrumental, para llevar acabo actividad contractual, administrar sus recursos y su patrimonio, así como suscribir contratos y convenios con entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, así fortalecida por la Ley N°9736, en el marco de las reformas normativas y estructurales efectuadas durante el proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

2. En cuanto a la asignación de presupuesto, la Coprocom, está plenamente facultada para gestionar y ejecutar el mismo según considere pertinente para el cumplimiento de sus funciones y competencias, sin tener que acatar ningún tipo de lineamiento en cuanto a cuantía o forma por parte del órgano mayor al que se encuentra adscrito; siendo claro que, al respecto, únicamente se estará sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República y a la auditoría interna del MEIC.

3. La COPROCOM, a través de su Órgano Superior, puede dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración y régimen salarial con total independencia del MEIC. Los funcionarios de la COPROCOM no son empleados del MEIC.

4. Los señalamientos del MEIC ignoran convenientemente las facultades otorgadas a la COPROCOM, en los artículos 2, 3, 5, 17, 19 e inclusive el 134 de la Ley N° 9736, en los que se señala que el Órgano Superior de la COPROCOM tiene entre otras, las potestades de: aprobar y ejecutar la distribución presupuestaria, dictar reglamentos técnicos y administrativos, dictar normas y políticas que regulen las condiciones laborales, creación de plazas, esquemas de remuneración de sus servidores, gestionar, administrar y nombrar su propio personal, anular sus propios actos, entre otros.

5. En efecto, la nulidad de los actos de esta Autoridad, solo podrá ser dictada por ella misma o por un órgano jurisdiccional competente, excluyendo de forma contundente a la figura del Ministro o del órgano al que se encuentra adscrito, por lo que en este sentido el Ministro de esa cartera está por imperativo legal, imposibilitado de incluso dictar nulidad sobre actos administrativos emanados por la COPROCOM.

6. La Ley N°9736, Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica, es una Ley Especial que prevalece sobre la general, siendo además que es ley posterior, y que la misma crea un régimen laboral especial, recayendo dicha administración y disposición únicamente en el Órgano Superior de la COPROCOM y no en jerarca del MEIC.”

A continuación, nos referiremos a los aspectos sobre los cuales versa la consulta que se nos formula.

II.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DE LA RELACIÓN QUE UNE A LA COPROCOM CON EL MEIC

Se nos consulta si la independencia administrativa presupuestaria y funcional de un órgano desconcentrado máximo, como la COPROCOM, le permite sustraerse de disposiciones de alcance general emitidas por el MEIC, al cual está adscrito, en materias como vacaciones colectivas, adopción de políticas y emisión de reglamentos autónomos de trabajo.

Para dar respuesta a esa pregunta interesa señalar que la COPROCOM, de conformidad con el artículo 2 de la ley n.° 9736, es un órgano desconcentrado máximo del MEIC, adscrito a ese Ministerio, que cuenta con independencia técnica, administrativa, presupuestaria y funcional, así como con personalidad jurídica instrumental.

En lo que concierne a la desconcentración administrativa, hemos indicado reiteradamente en nuestros dictámenes (por ejemplo, en el PGR-C-021-2024 del 12 de febrero del 2024 y en el PGR-C-069-2024 del 22 de abril del 2024) que es una técnica que consiste en la transferencia de la titularidad y el ejercicio de una competencia exclusiva de un órgano o de un ente a uno de sus órganos. Esa técnica administrativa tiene como propósito dinamizar y simplificar el aparato administrativo para descongestionar las atribuciones de los entes u órganos superiores, así como también encargar a un órgano especializado competencias que sean ejercidas como suyas, en nombre propio y bajo su responsabilidad. En otras palabras, se le atribuye a un órgano inferior un poder de decisión propio que rompe uno de los principios fundamentales en materia organizativa: el principio de jerarquía.

En esa línea, hemos sostenido que la desconcentración administrativa “…se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos.” (C-031-2019 del 11 de febrero de 2019, el cual reitera el C-159-96 del 25 setiembre de 1996).

En nuestro ordenamiento jurídico, la figura de la desconcentración administrativa se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Con respeto a esa norma, interesa señalar que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la LGAP, don Eduardo Ortiz Ortiz, quien fue uno de los redactores del proyecto, indicó que la desconcentración administrativa “… consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una competencia propia para decidir, a un órgano que no es el jerarca, sino que es subordinado. Nosotros aplicamos aquí el principio de que, salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior (…)”. (QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 173).

De la lectura del artículo 83 de la LGAP ya mencionado, se desprende que existen dos grados de desconcentración: la mínima y la máxima.

En el caso de la desconcentración mínima, el superior no podrá avocar competencias del inferior, revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte, pero podrá girar órdenes, y emitir instrucciones o circulares. En ese supuesto hemos señalado que los poderes otorgados al órgano inferior son mínimos y el superior jerárquico conserva el ejercicio de ciertas potestades que le son propias y resultan esenciales; es decir, cuando se crea un órgano con desconcentración mínima, no se extingue la relación de jerarquía con el superior, sino que se atenúa con respecto a las competencias desconcentradas. (Dictamen C-313-2008 del 10 de setiembre de 2008).

En el caso de la desconcentración máxima el superior, además de estar impedido para avocar competencias del inferior y para revisar o sustituir su conducta ―ya sea de oficio o a instancia de parte―, está igualmente inhibido para girarle órdenes, instrucciones o circulares.

Ahora bien, existen supuestos en los cuales el legislador, con la finalidad de garantizar la independencia funcional o sustantiva del órgano desconcentrado, le confiere independencia administrativa y presupuestaria, lo que implica que, en esos ámbitos, el órgano también se maneja de forma independiente. Al respecto, en nuestro dictamen C-214-2004 del 2 julio de 2004, relacionado con la desconcentración de la que gozan los órganos de regulación y supervisión financiera del Banco Central, señalamos lo siguiente:

“(…) con el objeto de garantizar la independencia funcional del órgano desconcentrado, el legislador puede decidir atribuirle también independencia administrativa, lo que implica que administrativamente el órgano debe manejarse en forma independiente del jerarca.

Por otra parte, también puede desconcentrarse parcialmente el ejercicio de competencias de carácter administrativo. Es el supuesto en el cual se substrae del superior la posibilidad de nombrar determinados funcionarios o del ejercicio del poder disciplinario. Esos poderes quedan reservados al inferior en los términos que la ley lo disponga. Así, éste puede devenir el “superior jerárquico” de los funcionarios del órgano desconcentrado.

Asimismo, el legislador puede asignar al órgano en cuyo favor se desconcentra una materia o tipo de acto un patrimonio propio, que será administrado con independencia de aquél que posee la organización de pertenencia. La administración de los recursos corresponderá normalmente al órgano desconcentrado. Un grado mayor de desconcentración se obtiene cuando el órgano recibe la titularidad de un presupuesto propio. Titularidad que puede implicar poderes de gestión en beneficio del órgano desconcentrado. La ejecución del presupuesto implicará la asunción de obligaciones a cargo de ese presupuesto. Entre ellas las derivadas de contratos administrativos”.

En el mismo pronunciamiento al que se refiere el extracto anterior indicamos que cuando a un órgano desconcentrado se le atribuye personalidad jurídica presupuestaria, o personalidad instrumental, es porque se le ha otorgado la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de modo que es la nueva “persona” la que toma las decisiones fundamentales en esos aspectos. Por esa vía se flexibiliza la aplicación de disposiciones de ejecución y control presupuestario, facultando una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley.

En el caso de la COPROCOM, la ley dispone que se trata de un órgano desconcentrado máximo “adscrito” al MEIC. El término adscripción, como lo ha sostenido repetidamente este órgano asesor, no tiene un significado unívoco. En ese sentido, hemos señalado que “… es un término que no se utiliza para referirse a órganos sujetos plenamente a la jerarquía administrativa.” (C-084-2004 del 9 de marzo del 2004); y que “… los alcances de la relación entre el adscrito y el receptor, estarán definidas por las normas que regulan dicha adscripción, y que son específicas para cada caso concreto. (ver al respecto pronunciamientos OJ-66-2005 del 26 de mayo del 2005, C-377-2004 del 15 de diciembre de 2004, C-001-2004 de 05 de enero de 2004, entre otros)”. (Dictamen C-037-2008 del 7 de febrero del 2008).

El hecho de que la COPROCOM sea un órgano del MEIC, adscrito a ese ministerio, permite afirmar válidamente, desde una perspectiva orgánica, que los funcionarios de la COPROCOM pueden ser catalogados, simultáneamente, como funcionarios de la Comisión, como funcionarios del MEIC y como funcionarios del Estado, por ser este último el ente público mayor; sin embargo, las particularidades de la relación de empleo entre un funcionario y el órgano en el que presta sus servicios, entre ese funcionario y el ministerio al cual está adscrito el órgano, y entre ese funcionario y el propio Estado, como ente público mayor, debe buscarse en las normas que rigen esa relación, así como en la normativa que aplica al órgano específico en el que se desenvuelve. El hecho de que se afirme que un funcionario es servidor de un ministerio determinado, no significa necesariamente que esté bajo las órdenes del jerarca de ese ministerio, pues eso depende de varios factores, entre los que se encuentra el grado de desconcentración del órgano específico en el que presta sus servicios, la independencia funcional que se le haya atribuido a ese órgano, las disposiciones particulares que rijan la relación, etc.

Esta Procuraduría, en el dictamen PGR-C-124-2023 del 21 de junio del 2023, citado en la consulta que nos ocupa, sostuvo que los servidores de la COPROCOM son funcionarios del MEIC, afirmación que desde una perspectiva orgánica es correcta; sin embargo, dicha referencia no implica afirmar la subordinación de esos funcionarios al MEIC, ni la subordinación de la COPROCOM al MEIC. Esa alusión se hizo para acreditar la obligación de la COPROCOM de cancelar de su presupuesto el aporte patronal de sus empleados afiliados a la Asociación Solidarista de Empleados del MEIC (ASEMEIC).

Se nos consulta concretamente si la COPROCOM está sujeta al MEIC en tres aspectos puntuales: vacaciones colectivas, adopción de políticas y emisión de reglamentos autónomos de trabajo.

Al respecto, es preciso señalar que el artículo 5 de la ley n.° 9736 dispone expresamente que corresponde a la COPROCOM (y no al MEIC) por medio de su órgano superior, gestionar y administrar su propio personal (inciso i), así como aprobar las vacaciones de los miembros del órgano superior (inciso j). La gestión y la administración del personal lleva implícita la potestad de la COPROCOM de definir lo relativo a la fecha en que se otorgan las vacaciones a sus servidores, por supuesto, dentro del marco normativo establecido para todo el sector público.

Concretamente, en relación con las vacaciones colectivas, debemos puntualizar que quien las define, en principio, no es cada Ministerio, sino el Poder Ejecutivo. En esa línea, el artículo 45 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, emitido mediante el decreto n.° 43952 del 28 de febrero del 2023, dispone lo siguiente:

“Artículo 45.- Reglas en el disfrute de vacaciones. El disfrute de vacaciones del personal de las instituciones cubiertas bajo la rectoría de MIDEPLAN se hará efectivo de conformidad con las siguientes pautas, no excluyentes entre sí:

a) Los períodos de vacaciones colectivas que establezca el Poder Ejecutivo.

b) La programación de vacaciones anuales que se establezca a lo interno de cada institución estatal, de acuerdo a las necesidades de servicio de las diferentes dependencias organizacionales.

c) El común acuerdo entre la persona servidora pública y la jefatura superior inmediata.” (El subrayado es nuestro).

En lo que concierne al fundamento de las vacaciones colectivas, la Sala Constitucional ha resuelto que es una decisión “… que tiende a la racionalización de los recursos económicos en el sector público, estos motivos son perfectamente válidos y en realidad todas las autoridades deben buscar cómo lograr una racionalización de esos recursos, siempre que el servicio logre el fin que tiene encomendado, y que en el presente caso, se encuentra debidamente garantizado. En todo caso, dichas razones tan cuestionadas por los recurrentes también tienen un interés general, como lo es sin duda el manejo racional de los recursos públicos.” (Sentencia 12320-2001 de las 10:02 horas de 30 de noviembre del 2001, reiterada en la n.° 404-2006 de las 16:23 horas del 24 de enero del 2006).

Cabe advertir que los decretos que se emiten en materia de vacaciones colectivas admiten la posibilidad de que algunos órganos, u “oficinas”, se separen del periodo fijado para aplicar esas vacaciones. Por ejemplo, el último decreto de vacaciones colectivas, emitido con motivo de la Semana Santa del año 2024 dispuso, en su artículo 3, que “Se faculta a los jerarcas institucionales para tomar las medidas correspondientes para garantizar la apertura de aquellas oficinas que, por la naturaleza de sus funciones, requieran mantener la continuidad de sus servicios e informar dichas medidas a los usuarios.” (Directriz n.° 37-MIDEPLAN-MTSS, dictada por el Poder Ejecutivo el 27 de febrero del 2024).

En síntesis, estima esta Procuraduría que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público y por razones de interés público, así como de racionalización del uso de los recursos, la COPROCOM está sujeta a lo que disponga el Poder Ejecutivo sobre el disfrute de vacaciones colectivas en el sector público, salvo que con ello se comprometa el ejercicio de las funciones encomendadas a ese órgano desconcentrado, en cuyo caso, el órgano superior de la COPROCOM, de manera razonada y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5 de la ley n.° 9736 podría separarse de la directriz respectiva.

Por otra parte, se nos consulta si la COPROCOM podría sustraerse de lo que disponga el MEIC en materia de “adopción de políticas”. Sobre ese aspecto, debemos indicar que se trata de una consulta muy genérica, por lo que no nos es posible referirnos a ella en los términos en que fue planteada. De persistir la duda sobre un tipo de política en particular, deberá formularse la consulta respectiva, adjuntando a ella el criterio de la asesoría jurídica sobre el tema puntual.

También se nos consulta si la COPROCOM está en posibilidad de emitir reglamentos autónomos que rijan las relaciones con sus servidores, distintos al que haya emitido el “Ente Superior” al que pertenece.

Sobre este aspecto, debemos indicar que, en principio, los órganos desconcentrados no están facultados para emitir reglamentos autónomos. Ya esta Procuraduría había analizado la situación de la COPROCOM antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9736, y había llegado a la conclusión de que ese órgano desconcentrado carecía de potestades reglamentarias. Nos referimos a la OJ-012-2016 del 23 de febrero del 2016, reiterada en el dictamen C-071-2016 del 12 de abril del 2016, en la que indicamos lo siguiente:

“Respecto de la materia de libre concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria. Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano, consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias internas. Por lo que puede considerarse no solo que la potestad de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de rango legal que así lo autorice. (…)

En tratándose de la Comisión para Promover la Competencia no existe una norma atributiva de la potestad de organización, ni tampoco le ha sido atribuida la potestad reglamentaria. En consecuencia, dichas potestades siguen reservadas al jerarca superior supremo. Por lo que este puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece. Ergo, someter esa reestructuración a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN.” (El subrayado es nuestro).

A pesar de lo anterior, con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica, se le otorgó a la COPROCOM la posibilidad de emitir reglamentos autónomos. Nos referimos concretamente al artículo 5, inciso h), de esa ley, la cual encargó a dicho órgano desconcentrado, por medio de su órgano superior, “Aprobar la organización interna de la Coprocom, mediante reglamento interno de organización y servicios.”

III.- RESPECTO A LA SUJECIÓN DE LA COPROCOM A LOS LINEAMIENTOS PRESUPUESTARIOS APLICABLES A LOS ÓRGANOS DEL PODER EJECUTIVO

Se nos consulta si puede un órgano con desconcentración máxima crear plazas, y obligar a una asignación de recursos financieros para sí en una cuantía o forma sin seguir los lineamientos del órgano mayor al cual está adscrito según la legislación aplicable.

De la lectura de la consulta, así como del criterio legal que se adjuntó a ella, se deduce que la duda que se nos plantea está relacionada con el manejo presupuestario de la COPROCOM y con la participación que podría tener el MEIC y otros órganos públicos en esa materia. Se observa entonces que la interrogante está directamente relacionada con materia presupuestaria y con el manejo de fondos públicos, ámbitos en los cuales la Contraloría General de la República posee una competencia exclusiva y excluyente para dictaminar.

Con respecto a la improcedencia de emitir criterio cuando se está frente a materia presupuestaria, en nuestro dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005 (reiterado, entre muchos otros, en el C-187-2017 del 11 de agosto del 2017 y en el C-017-2020 del 17 de enero del 2020), indicamos lo siguiente:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: “La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”.

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y legal aplicable, es la Contraloría General de la República el órgano encargado de ejercer la función asesora en materia presupuestaria, por lo que no nos es posible atender la consulta que se nos plantea en punto a los lineamientos que debe seguir la COPROCOM para la formulación de su presupuesto.

IV.- SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DEL RECURSO HUMANO DE LA COPROCOM

Nos consulta el MEIC si existen actos administrativos que se encuentren reservados al “Ente Superior” en cuanto al recurso humano que labora para la COPROCOM. Y menciona concretamente lo relativo a la materia disciplinaria y lo relacionado con el otorgamiento de permisos.

Sobre ese tema, interesa señalar que el artículo 5 de la ley n.° 9736 encargó a la COPROCOM, a través de su órgano superior, la tarea de resolver los asuntos de su competencia en materia administrativa (inciso f); dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, el régimen salarial al que deben someterse sus servidores, así como sus obligaciones y derechos, de conformidad con la ley n.° 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas de 3 de diciembre de 2018 y su reglamento (inciso g); aprobar la organización interna de la COPROCOM, mediante reglamento interno de organización y servicios (inciso h); gestionar, administrar y nombrar su propio personal, de conformidad con el procedimiento de selección y reclutamiento que determine reglamentariamente (inciso i); aprobar las vacaciones, los permisos, las licencias, las capacitaciones y las actividades de representación propias de los miembros del órgano superior (inciso j); definir reglamentariamente y aplicar el régimen disciplinario a los funcionarios de la COPROCOM (inciso k); y resolver, agotando la vía administrativa, los recursos relacionados con asuntos de competencia de la COPROCOM.

Por su parte, el artículo 19 de la misma ley n.° 9736 reitera que, en cuanto al régimen disciplinario del personal profesional y técnico de la COPROCOM, se aplicará lo indicado en los incisos g) y k) del artículo 5 de dicha ley.

Partiendo de lo anterior y en lo que se refiere a los dos aspectos puntuales que se mencionan en la consulta, relativos a la materia disciplinaria y al otorgamiento de permisos, no cabe duda de que es la COPROCOM la encargada de decidir, en última instancia, sobre esos temas, sin que quepa intervención alguna del MEIC, pues así lo ha dispuesto claramente la ley.

A pesar de lo anterior, es importante aclarar, para todos los efectos, que la ley es uno de los límites de acción de la COPROCOM en lo relativo al ejercicio de sus potestades, lo que incluye lo relacionado con la potestad reglamentaria, así como lo referente a la gestión y administración del personal de ese órgano. Si bien la ley n.° 9736 le otorga amplios poderes a la COPROCOM en esas materias, dichas potestades no pueden desconocer las normas de rango legal que rigen para todas las relaciones de empleo del sector público, normas dentro de las cuales se encuentra la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Marco de Empleo Público, entre otras. Ello implica que el ejercicio de las competencias atribuidas a la COPROCOM en materia reglamentaria, de administración de personal y de cualquier otro tipo, deben ejercerse dentro del marco de la ley.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El hecho de que la COPROCOM sea un órgano del MEIC, adscrito a ese ministerio, permite afirmar válidamente, desde una perspectiva orgánica, que los funcionarios de la COPROCOM pueden ser catalogados, simultáneamente, como funcionarios de la Comisión, como funcionarios del MEIC y como funcionarios del Estado, por ser este último el ente público mayor; sin embargo, las particularidades de la relación de empleo entre un funcionario y el órgano en el que presta sus servicios, entre ese funcionario y el ministerio al cual está adscrito el órgano, y entre ese funcionario y el propio Estado, como ente público mayor, debe buscarse en las normas que rigen esa relación, así como en la normativa que aplica al órgano específico en el que se desenvuelve. El hecho de que se afirme que un funcionario es servidor de un ministerio determinado, no significa necesariamente que esté bajo las órdenes del jerarca de ese ministerio, pues eso depende de varios factores, entre los que se encuentra el grado de desconcentración del órgano específico en el que presta sus servicios, la independencia funcional que se le haya atribuido a ese órgano, las disposiciones particulares que rijan la relación, etc.

2.- El artículo 5 de la ley n.° 9736 dispone expresamente que corresponde a la COPROCOM (y no al MEIC) por medio de su órgano superior, gestionar y administrar su propio personal (inciso i), así como aprobar las vacaciones de los miembros del órgano superior (inciso j). La gestión y la administración del personal lleva implícita la potestad de la COPROCOM de definir lo relativo a la fecha en que se otorgan las vacaciones a sus servidores, por supuesto, dentro del marco normativo establecido para todo el sector público.

3.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público y por razones de interés público, así como de racionalización del uso de los recursos, la COPROCOM está sujeta a lo que disponga el Poder Ejecutivo sobre el disfrute de vacaciones colectivas en el sector público, salvo que con ello se comprometa el ejercicio de las funciones encomendadas a ese órgano desconcentrado, en cuyo caso, el órgano superior de la COPROCOM, de manera razonada y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5 de la ley n.° 9736 podría separarse de la directriz respectiva.

4.- En principio, los órganos desconcentrados no están facultados para emitir reglamentos autónomos. A pesar de lo anterior, la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica le otorgó a la COPROCOM la posibilidad de emitir ese tipo de reglamentos. El artículo 5, inciso h), de esa ley le encargó a dicho órgano desconcentrado, por medio de su órgano superior, “Aprobar la organización interna de la Coprocom, mediante reglamento interno de organización y servicios.”

5.- De conformidad con el régimen constitucional y legal aplicable, es la Contraloría General de la República el órgano encargado de ejercer la función asesora en materia presupuestaria, por lo que no nos es posible atender la consulta que se nos plantea en punto a los lineamientos que debe seguir la COPROCOM para la formulación de su presupuesto.

6.- En lo relativo a materia disciplinaria y de otorgamiento de permisos, no cabe duda de que es la COPROCOM la encargada de decidir, en última instancia, sobre esos temas, sin que quepa intervención alguna del MEIC, pues así lo ha dispuesto claramente la ley.

7.- La ley es uno de los límites de acción de la COPROCOM en lo relativo al ejercicio de sus potestades, lo que incluye lo relacionado la potestad reglamentaria, así como lo referente a la gestión y administración del personal de ese órgano. Si bien la ley n.° 9736 le otorga amplios poderes a la COPROCOM en esas materias, dichas potestades no pueden desconocer las normas de rango legal que rigen para todas las relaciones de empleo del sector público, normas dentro de las cuales se encuentra la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Marco de Empleo Público, entre otras. Ello implica que el ejercicio de las competencias atribuidas a la COPROCOM en materia reglamentaria, de administración de personal y de cualquier otro tipo, deben ejercerse dentro del marco de la ley.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

C: Sr. Guillermo Rojas Guzmán, Presidente, Comisión para Promover la Competencia

PGR-C-134-2024

MEIC. COPROCOM. DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA. INDEPENDENCIA ADMINISTRATIVA, PRESUPUESTARIA Y FUNCIONAL. VACACIONES COLECTIVAS. EMISIÓN DE REGLAMENTOS AUTÓNOMOS. MATERIA DISCIPLINARIA. OTORGAMIENTO DE PERMISOS

El Ministerio de Economía, Industria y Comercio nos planteó varias consultas orientadas a aclarar algunos temas relativos a la relación que existe entre el Ministerio a su cargo y la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM). Las interrogantes concretas formuladas fueron las siguientes:

Esta Procuraduría, mediante su dictamen PGR-C-134-2024 del 24 de junio del 2024, suscrito por el procurador Julio Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones:

4.- En principio, los órganos desconcentrados no están facultados para emitir reglamentos autónomos. A pesar de lo anterior, la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica le otorgó a la COPROCOM la posibilidad de emitir ese tipo de reglamentos. El artículo 5, inciso h), de esa ley le encargó a dicho órgano desconcentrado, por medio de su órgano superior, “Aprobar la organización interna de la Coprocom, mediante reglamento interno de organización y servicios.”