Opinión Jurídica : 075 - del 24/06/2024

24 de junio del 2024

PGR-OJ-075-2024

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPJUR-0095-2024, de 30 de mayo de 2024, asignado a este Despacho hasta el 10 de los corrientes, y corregido[1] por nuevo oficio de igual número, pero de fecha 13 de junio último, según el cual nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en la sesión No. 1 de 28 de mayo pasado, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto base del proyecto de Ley: “Adición de un párrafo segundo al artículo 14 de la Ley Contra la Corrupción y El Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley No. 8422, Prohibición a Diputados y Diputadas de la República para el ejercicio remunerado de profesiones liberales y otras actividades remuneradas”, tramitado bajo el expediente No. 24.282; el cual se adjunta.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022, PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023 y PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024).

A continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a nivel jurídico, según el contenido del proyecto de ley consultado; teniendo como base, especialmente, los criterios no vinculantes contenidos en el pronunciamiento OJ-156-2020 de 14 de octubre de 2020, emitido sobre una iniciativa legislativa que guarda plena identidad con la ahora propuesta -expediente No. 21.270-.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

Con la iniciativa consultada se pretende modificar la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N.º 8422, para establecer que los diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, mientras dure su mandato, tendrán prohibición para el ejercicio remunerado de profesiones liberales o para realizar cualesquiera otras actividades remuneradas, distintas a las funciones propias de su cargo. Además, se aclara que las diputadas y diputados sujetos a esta prohibición, en ningún caso y bajo ninguna circunstancia recibirán la compensación económica establecida en el artículo 15 de la citada Ley No. 8422.

Se alude que la aprobación de la “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito”, en el año 2004, representó un avance significativo en la regulación de las prohibiciones para el ejercicio de profesiones liberales por parte de jerarcas de la Administración Pública con alto poder de decisión sobre la gestión de los recursos públicos. No obstante, los únicos miembros de los supremos poderes que no fueron incluidos en la lista de jerarcas sujetos a la prohibición de ejercicio de profesiones liberales, son los que aprobaron la ley y tenían el poder para no aprobarla; es decir, los diputados. Exclusión que, a juicio de los proponentes, carece de sustento jurídico y ético.

Se insiste en que la función de legislador o legisladora requiere dedicación total al cargo, es una actividad de tiempo completo, aunque la remuneración sea a través de dietas y gastos de representación. No es posible cumplir adecuadamente con las responsabilidades del cargo, si un diputado o diputada se dedica también al ejercicio privado de su profesión”, expresó en esa oportunidad.

Así que la intención de esta propuesta legislativa es que la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión se imponga a los diputados sin ningún tipo de compensación económica o remuneración adicional, y siguiendo la sugerencia hecha en su momento en el Informe de Servicios Técnicos, No. AL-DEST-IJU-031-2022 de 16 de febrero de 2022, emitido dentro del expediente No. 21.270, su entrada en vigencia será diferida por un plazo razonable de 6 meses, para que quienes se vean sujetos a la prohibición cuenten con el tiempo necesario para adecuar sus actividades económicas y/ o remuneradas a las nuevas disposiciones.

Concretamente, el proyecto propone, en su artículo único, adicionar un párrafo segundo al artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, en los siguientes términos:

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

ADICIÓN DE UN PÁRRAFO SEGUNDO AL ARTÍCULO 14 DE LEY

CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO EN

LA FUNCIÓN PÚBLICA, LEY N.º 8422 DE 6 DE OCTUBRE DE 2004

PROHIBICIÓN A DIPUTADOS Y DIPUTADAS DE LA REPÚBLICA

PARA EL EJERCICIO REMUNERADO DE PROFESIONES

LIBERALES Y OTRAS ACTIVIDADES REMUNERADAS

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un segundo párrafo al artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N.º 8422 de 6 de octubre de 2004 y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:

Artículo 14- Prohibición para ejercer profesiones liberales.

(…)

Los diputados y diputadas a la Asamblea Legislativa no podrán ejercer profesiones liberales de forma remunerada. No se les aplicará la compensación económica establecida en el artículo 15 de esta Ley.

(…)

Rige a seis meses posterior a su publicación.”

IV.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A.- Comentarios generales acerca de la exclusión de los diputados de la prohibición de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422, a la luz de los antecedentes legislativos -expediente No. 13.715-.

Revisando nuestros archivos y registros documentales, nos encontramos con el dictamen C-389-2007 de 06 de noviembre de 2007, que hace un recuento historiográfico, basado en los antecedentes legislativos (Expediente No. 13.715) en los que fue aprobada aquella Ley No. 8422, que devela las circunstancias en las que los diputados fueron excluidos de la prohibición prevista en esa normativa.

Sirva entonces una trascripción de aquel dictamen, en lo que ahora interesa:

“(…) dicho texto -refiriéndose al entonces artículo 15- establecía la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión de aquellas personas que ocuparan altos cargos públicos -incluso muchos de ellos de elección popular- con excepción de los diputados. Tal restricción existía, según la norma, aun cuando las profesiones que ostentara el funcionario no constituyeran requisito para ocupar el puesto.

Y ya dentro del trámite normal del proyecto de ley, no se hicieron esperar las observaciones, entre las cuales se encontraba el informe técnico referente al proyecto de “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública”, oficio Nº ST 492-08-2000, por el cual sugirieron la inclusión de los diputados dentro de la prohibición señalada.

Retomando la sugerencia dada por el informe técnico antes mencionado, y las ideas sugeridas en igual sentido por parte de otras instituciones públicas consultadas, los entonces diputados Sigifredo Aiza Campos y Kyra de la Rosa presentaron una moción que expresaba:

“(...) La moción adjunta dice lo siguiente:

Para que el artículo quince del proyecto se lea de la siguiente manera:

Artículo 15.- Prohibición para ejercer profesiones liberales.

El Presidente de la República, las y los Vicepresidentes, las y los Magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, las y los Ministros, las y los diputados... (Lo demás queda igual.)” [2]

Y fue con base en este texto que el Plenario inició la discusión sobre la prohibición de interés y sus finalidades.

En este sentido, es importante traer a colación el razonamiento hecho por quienes promovieron el proyecto de ley de comentario, sobre todo en lo que al artículo de la prohibición se refiere, pues de ahí se desprende cuál era el fin que perseguía el legislador con la inclusión de dicha norma. Al respecto se indicó:

“(...) Ese código de ética no solamente se establece con el deber de probidad y la noción de fraude de ley, sino que se establece entonces con una serie de prohibiciones y sanciones que se le establecen al funcionario, prohibición del artículo 5 o perdón del artículo 15 para ejercer las profesiones liberales; “Los funcionarios públicos que se dedican a ese ministerio lo deben hacer a tiempo completo con prohibición total de desplegar cualquier otra función.”

Surge aquí un elemento importante con esta prohibición del artículo 15, esa prohibición que ya existía en una gran cantidad de la Administración Pública se aplica por este proyecto de ley, a cierto tipo de funcionarios que antes no tenían esa prohibición. Me refiero específicamente a los funcionarios de elección popular.

Eso significa que los señores diputados y los ediles, que por ser funcionarios de nombramiento político y electoral, podrían desplegar su función y guardaban la libertad de ejercer sus profesiones liberales, en un futuro no lo podrán hacer. En términos prácticos para esta Asamblea Legislativa, eso significa, que con la prohibición de ejercer profesiones liberales, los diputados tendrán que serlo a tiempo completo y no podrán desarrollar paralelamente ninguna actividad de tipo profesional liberal.

El funcionario público deberá destinarse exclusivamente a ese ministerio de servir al país y a la ley, (...)” [3] (Lo destacado es propio).

También resulta interesante transcribir, en lo que interesa, lo manifestado por el diputado Villanueva Monge quien se refirió a los fines y fundamentos del entonces numeral 15 del proyecto de Ley mencionado. En relación con ello comentó:

“(...) Aquí lo que está en juego en el artículo 15 es que un presidente de la República, un ministro, un magistrado que sí administran recursos públicos no podrían entonces en su actividad deshacerse de que son magistrados, deshacerse de que es Presidente de la República. ¿Por qué? Precisamente por lo que administran y entonces en determinado momento si no tienen esa exclusividad en sus ingresos, por lo menos determinables, no se podría determinar cuándo se ha enriquecido ilícitamente y cuándo su enriquecimiento es inexplicable.

(...)Aquí no importa definirlo, este artículo 15 y por eso esta moción, valga la oportunidad para discutirla, este artículo 15 está mal, porque les da la oportunidad a los magistrados, les da la oportunidad al Presidente de la República de que si no tiene profesión liberal, entonces pueden ejercer otras profesiones.

(...)No es cierto, eso nos está produciendo una confusión, diputado Aiza Campos, en eso. le agradecemos, porque tiene que quedar claro que esta es una prohibición aún mayor que la que tienen en nuestras legislaciones, esto no deroga, no hay una derogatoria singular con las otras prohibiciones, ni que tienen los magistrados, ni que tienen los ministros, ni que tiene el Presidente de la República, porque se supone que tienen que estar precisamente dada la Administración que tienen, la responsabilidad tiene que estar exclusivamente en su cargo.

(…) lo que se quiere evitar con la exclusividad es precisamente el conflicto que puede producir, siendo uno administrador de recursos públicos, precisamente con esos mismos recursos por A, por B, o por C, con alguna empresa, con alguna profesión o bien diría que en este caso lo que se quiere evitar, porque así lo he dicho, es que en determinado momento sin ejercer nada, acreciente su patrimonio y después diga que lo realizó porque hizo una asesoría de tal manera que pueda ser una fuga ese tipo de actividad.”[4] (Lo subrayado y destacado no es del original).

Ante la moción prevalecieron básicamente dos posiciones, que resultaron antagónicas entre sí. La primera de ellas, proveniente de quienes la apoyaban y estaban de acuerdo en que la prohibición se aplicara también a los diputados, motivada fundamentalmente en el hecho de que creían que esa restricción evitaba la corrupción en la función pública en general; y además, con ello se lograría que las personas electas como diputados se dedicaran a su mandato a tiempo completo, sin la distracción que otras ocupaciones les podría ocasionar[5].

Por el contrario, existía otro grupo de oposición a la moción que centró sus argumentos en el hecho de que no aplicaba la prohibición para los legisladores, en razón de no tener la condición de funcionarios públicos. Y a ello agregaron que podrían estar legislando en beneficio propio, pues su inclusión dentro de los supuestos de la norma podía implicar automáticamente una retribución de un 65% sobre el salario base para todos aquellos diputados que ejercían liberalmente la profesión[6].”

Lo que al final, terminó con la exclusión de los diputados de aquel régimen de prohibición del ejercicio liberal de las profesiones.

De ahí que al no quedar cubierto el cargo de diputado en aquella norma de prohibición, hemos insistido en que no es posible aplicarles por extensión aquella restricción del ejercicio profesional, pues esa disposición debe ser interpretada restrictivamente (Pronunciamientos OJ-094-2007 de 21 de setiembre de 2007 y OJ-59-2010 de 25 de agosto de 2010).

B.- Observaciones jurídicas específicas al proyecto.

Tal y como lo indicamos durante la tramitación del Proyecto de "Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento ilícito en la Función Pública", que se tramitó en el expediente legislativo Nº 13.715, el establecimiento de un régimen de prohibición al ejercicio profesional es materia reservada a la Ley, formal y material. Y en franco reconocimiento del principio de libre configuración del legislador, también denominado libre diseño legislativo o discrecionalidad legislativa (sentencia No. 2003-05090 de las 14:44 hrs. Del 11 de junio de 2003, Sala Constitucional), por el cual los diputados, ante una necesidad socialmente imperiosa, puede escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más adecuada e idónea para satisfacerla -arts. 105 y 121 inciso 1 de la Carta Política-, fuimos claros en señalar que “si el legislador considera que en virtud de los valores democráticos y constitucionales vigentes, es necesario establecer un régimen de prohibición que no se limita únicamente al ejercicio liberal de la profesión requerida para el cargo que se ocupa, sino todas aquellas profesiones que ostentan los servidores públicos que taxativamente se enuncia, e incluir o no a los Diputados dentro de ese régimen, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no del presente proyecto de ley y sus enmiendas, es un asunto de política legislativa.” (Pronunciamiento OJ-200-2003 de 21 de octubre de 2003).

Por la claridad y contundencia de los criterios jurídicos vertidos entonces sobre el proyecto de Ley tramitado bajo expediente No. 21.270, que inequívocamente guarda plena identidad con el ahora propuesto, y que le resultan, por tanto, plenamente aplicables, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces trascribir las consideraciones jurídicas no vinculantes vertidas en el pronunciamiento OJ-156-2020, op. cit.

Al respecto, en el pronunciamiento OJ-156-2020, op. cit. se indicó:

“(…) Como quedó de manifiesto con lo indicado en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende adicionar el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública a efecto de imponer un régimen de prohibición a quien ocupe el cargo de diputado. Dicho régimen tendría como objetivo lograr una dedicación completa del funcionario a la atención de sus responsabilidades y, a su vez, evitar los conflictos de interés que podrían generarse por el desempeño simultáneo de su cargo y de actividades de carácter privado. En otras palabras, lo que busca la iniciativa es impedir que los diputados ejerzan liberalmente su profesión, así como cualquier otra actividad remunerada ajena al cargo.

La particularidad de la propuesta radica en que el diputado no recibiría compensación económica alguna por tal prohibición, no solo porque el proyecto de ley no la contempla, sino porque así lo dispone expresamente su texto y su exposición de motivos. Lo anterior difiere de lo que ocurre con el resto de funcionarios citados en el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, a los cuales, de conformidad con el artículo 15 de esa misma ley, se les cancela un 15% adicional sobre su salario base en caso de ser bachilleres y un 30% adicional si ostentan el grado de licenciatura o superior. Esos funcionarios son el presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, el fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos intendentes, así como los alcaldes municipales y los subgerentes y los subdirectores administrativos, los contralores y los subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública, así como los directores y subdirectores de departamento y los titulares de proveeduría del sector público.

La duda que surge ante la iniciativa en estudio es si resulta constitucionalmente válido, de acuerdo con los parámetros que rigen el principio de igualdad, negar el pago de la compensación económica por prohibición a los diputados a pesar de que el resto de los funcionarios citados en el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública sí la reciben.

Para abordar ese punto debemos indicar que, a juicio de esta Procuraduría, el régimen de retribución de los diputados no tiene que seguir, necesariamente, la misma línea que el de los demás funcionarios públicos. Hay que recordar que el artículo 113 de la Constitución Política encarga a la ley definir los alcances de la remuneración que han de obtener los diputados por sus servicios, lo que permite afirmar que se trata de funcionarios sujetos a un régimen de retribución especial.

Esta Procuraduría se ha referido en otras oportunidades al régimen de remuneración de los diputados, del cual se ha dicho que es un régimen especial que carece de naturaleza salarial:

“… la remuneración que reciben los señores diputados por la prestación de sus servicios tiene una naturaleza jurídica muy particular. El texto original del artículo 113 de la Constitución Política disponía: “La Ley fijará la remuneración de los Diputados, los aumentos que se acordaren no entrarán en vigencia sino después de que hayan cesado en sus funciones los miembros de la Asamblea en que hubieren sido aprobados”. Actualmente, con la reforma dispuesta por la ley n.° 6990 del 1° de junio de 1984, el artículo 113 mencionado dispone “La ley fijará la asignación y la ayuda técnica y administrativa que se acordaren para los diputados”.

Un aspecto común en ambos textos radica en que establecen una reserva material de ley en lo que se refiere a las normas que han de regir la retribución que reciban los señores diputados por su labor. Además, en ambos textos se omite atribuir naturaleza salarial a esa retribución, pues en la norma original se hace referencia a la “remuneración” de los señores diputados, mientras que el texto vigente alude a “la asignación y la ayuda técnica y administrativa” que han de recibir esos funcionarios. (…)

Esta Procuraduría ha sostenido que la retribución que perciben los señores diputados por su labor carece, en sentido técnico jurídico, de naturaleza salarial. Así, en nuestro dictamen C-124-2002 del 21 de mayo de 2002, indicamos lo siguiente:

“Descartada la posibilidad de considerar la remuneración de los diputados como una dieta, debemos indicar que tampoco consideramos que pueda catalogarse como salario. Si bien el hecho de que esos funcionarios reciban por sus servicios una asignación mensual fija podría hacer creer lo contrario, existen varias razones para apartarse de esa tesis. La principal de ellas es que el legislador y el Estado no están unidos por una relación laboral o de empleo público, únicos casos en los cuales es posible hablar técnicamente de la existencia de un salario.

No se trata de una relación laboral o de empleo público, pues no está presente la nota característica de esa clase de vínculos, como lo es, la subordinación. Desde hace mucho tiempo esta Procuraduría se ha venido pronunciando acerca de la ausencia de subordinación (y, por consiguiente, de relación de empleo) entre el diputado y el Estado. Para profundizar sobre el punto pueden consultarse los dictámenes C.-195-83 del 17 de junio de 1983 y el C-067-94 del 3 de mayo de 1994, los cuales transcribimos parcialmente -en ese mismo orden- a continuación:

“… el diputado es miembro de los Supremos Poderes; es un representante de la Nación. Desempeña un mandato y lo desempeña en virtud de una elección popular y no de un nombramiento. Es decir, su mandato deriva del pueblo y es ese mandato el que permite ejercer las funciones constitucionalmente atribuidas al parlamentario. Por el carácter representativo de su elección y la importancia del mandato parlamentario, el diputado no puede estar en una relación de subordinación jurídica con el Estado …”.

“… afirmar que el diputado está sujeto a una relación de subordinación jurídica y que, por ende, tiene un contrato de trabajo con el Estado desconoce la naturaleza representativa del mandato parlamentario, definida por la Constitución y la esencia misma de los principios en que se asienta el sistema democrático-representativo que vive Costa Rica”.

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que no es posible incluir el suministro de combustible dentro de los rubros a tomar en cuenta para el cálculo del aguinaldo de los señores diputados. Ello debido a que de conformidad con el artículo 113 de la Constitución Política, existe una reserva legal con respecto a la retribución que se acordare para esos funcionarios, sin que se encuentre vigente norma alguna de ese rango que prevea tal posibilidad. Por el contrario, el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –aplicable a todo el sector público− dispone que a las prestaciones no dinerarias no es posible atribuirles naturaleza salarial.” (C-277-2011 del 9 de noviembre del 2011).

La Sala Constitucional ha establecido también que la remuneración de los diputados “… no constituye la contraprestación por los servicios prestados en virtud de una relación laboral, por lo que no les son aplicables, para ningún efecto jurídico, las reglas relativas al salario (…) justamente por la categoría, período fijo constitucional, origen electivo y naturaleza representativa de sus cargos, deben acomodarse a su propia normativa de derecho público especial.” (Sentencia n.° 550-91 de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991).

Partiendo de lo expuesto, considera esta Procuraduría que el trato que se otorgue a los diputados en materia de remuneración, incluyendo lo relativo a la compensación económica por las prohibiciones que se les establezcan, no necesariamente tiene que ser el mismo que el que se confiere al resto de los funcionarios públicos. Por ello, un tratamiento distinto en esa materia no infringe el principio de igualdad, pues el trato igualitario solo aplica con respecto a personas que se encuentran en idénticas condiciones.

En todo caso, considera esta Procuraduría que, atendiendo razones de técnica legislativa, al ser la prohibición que se propone diferente a la que contempla el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (pues prohíbe no solo el ejercicio liberal de la profesión, sino también desarrollar cualquier otra actividad remunerada ajena al cargo; aparte de que, a diferencia de ésta última, no supone el pago de una compensación económica) lo procedente sería que tal prohibición se establezca mediante una ley que sea aplicable exclusivamente a los diputados, como ocurre, por ejemplo, con la “Ley de Remuneración de los diputados”, ley n.° 7352 de 21 de julio de 1993.

La ley n.° 7352 citada desarrolla el mandato establecido en el artículo 113 de la Constitución Política y es, desde nuestra perspectiva, la que tiene más afinidad con el tema que se pretende regular. Otra posibilidad podría ser que se establezca la prohibición por medio de una ley independiente, distinta a la n.° 8422 y a la n.° 7352 citadas, de manera tal que se refiera únicamente a la prohibición particular que se pretende imponer a los diputados.”

Así que, con respecto a lo consultado, deberá estarse a lo dispuesto en la citada OJ-156-2020, op. cit.

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.

Respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de mejorar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Por error involuntario se consignó que lo consultado era el proyecto de Ley: “ESTABLECIMIENTO DE JORNADAS LABORALES EXCEPCIONALES PARA CASOS DETERMINADOS QUE SEAN EXCEPCIONALES Y MUY CALIFICADOS”, Expediente N° 24.290

[2] Acta de la Sesión Plenaria de la Asamblea Legislativa, N° 087 del 9 de octubre del 2003, Expediente 13.715, tomo 13, folio 3714.

[3] Acta de la Sesión Plenaria N° 068, celebrada el jueves 27 de setiembre de 2001, tomo 4, folios del 1298 al 1299.

[4] Acta de la Sesión Plenaria de la Asamblea Legislativa N° 089 del 14 de octubre del 2003, Expediente N° 13.715, tomo 13, folios del 3771 al 3773.

[5] Véase en este sentido el Expediente Legislativo N° 13.715, acta de la Asamblea Legislativa, N° 087, del 9 de octubre del 2003, folios del 3714 al 3719 y del mismo expediente el acta de la Asamblea Legislativa, N° 089, del 14 de octubre del 2003, folios del 3768 al 3770, del 3774 al 3775, del 3779 al 3781, del 3789 al 3793.

[6] En este sentido remitirse al expediente de comentario, actas de la Asamblea Legislativa acta N° 088 del 13 de octubre del 2003, folios del 3725 a 3733, del 3740 al 3742, el 3749, del 3752 al 3756.