Opinión Jurídica : 074 - del 24/06/2024

24 de junio de 2024

PGR-OJ-074-2024

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPJUR-066-2024, de 29 de mayo de 2024, asignado a este Despacho hasta el 14 de los corrientes, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en la sesión No. 1 de 28 de mayo pasado, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto base del proyecto de Ley: “ESTABLECIMIENTO DE JORNADAS LABORALES EXCEPCIONALES PARA CASOS DETERMINADOS QUE SEAN EXCEPCIONALES Y MUY CALIFICADOS”, Expediente N° 24.290.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022, PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023 y PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024).

Indudablemente el proyecto de Ley consultado nos adentra un tema sumamente complejo y vasto, como lo es la flexibilización laboral, con la que se alude en este caso a la tendencia generalizada de adaptación o adecuación, por vía autónoma o heterónoma, de las normas jurídicas laborales en materia del tiempo de trabajo; tópico que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente pronunciamiento. Por ello, a continuación emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a nivel jurídico, según el contenido del proyecto de ley consultado; teniendo como base nuestros criterios no vinculantes contenidos en los pronunciamientos OJ-157-2003 de 2 de setiembre de 2003, OJ-144-2015 de 11 de diciembre de 2015, OJ-181-2020 de 26 de noviembre de 2020 y PGR-OJ-20-2022 de 14 de febrero de 2022, relativos a los expedientes legislativos Nos. 15.161, 19.377, 21.182, respectivamente; que son iniciativas similares con innegable identidad con el presente proyecto de ley.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

Motivado en la diversificación y cambios sufridos en nuestra economía, este proyecto supone reformas necesarias para ajustar los procesos productivos y brindar más tiempo a los trabajadores para conciliar el trabajo con su vida personal.[1] Y para ello propone, en casos muy calificados, el establecimiento en el sector privado de jornadas laborales ampliadas, excepcionales y permanentes, que deberán ser adecuadas a los límites de jornadas previstos en nuestro ordenamiento jurídico y debidamente aprobadas y fiscalizadas por las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Dirección Nacional de Inspección del Trabajo) o bien homologadas por medio del procedimiento de negociación colectiva.

Y por ello se pretende reformar y adicionar, varios artículos del Código de Trabajo (CT).

Grosso modo, las modalidades de jornada excepcional ampliada que propone este proyecto son:

1. diurna: podrá ser de hasta doce horas con un máximo de cuatro días consecutivos de trabajo y tres días completos y consecutivos libres a la semana laboral.

2. nocturna: podrá ser de hasta doce horas con un máximo de tres días consecutivos de trabajo y cuatro días completos y consecutivos libres a la semana laboral.

Las cuáles serán aplicables a trabajadores esenciales y personal de servicios de apoyo, requeridas para procesos continuos e ininterrumpidos de veinticuatro horas de trabajo o por equipos sucesivos, en manufactura tecnificada (con uso de maquinaria), industria de implementos médicos en ciencias de la vida humana y animal, así como para la operación de servicios corporativos a realizarse en diferentes zonas horarias geográficas y que por ello requieren de procesos continuos e ininterrumpidos de veinticuatro horas de labor para su adecuado funcionamiento.

Dichas jornadas excepcionales no se permitirán en labores pesadas, peligrosas o insalubres, ni en trabajos que, por su naturaleza y condiciones del especio de trabajo, representen un riesgo significativo para la salud y la seguridad de los trabajadores.

Tendrán un día de descanso absoluto de 24 horas el día inmediato posterior a la finalización de la jornada semanal. Así como 90 minutos por día de trabajo para descansos y comidas, los cuales serán considerados como tiempo efectivo de trabajo. Y el patrono podrá otorgar facilidades de trasporte, alimentación y cuido de menores, excluyéndose éstas de toda naturaleza salarial.

El salario de la jornada excepcional ampliada deberá pagarse con, al menos, el salario mínimo por hora del perfil ocupacional respectivo más un 17%, de dicho salario mínimo, cuando se trate de trabajos en jornada diurna o mixta, o bien, un 25,5% sobre el salario mínimo por hora para la jornada nocturna.

Podrá laborarse jornada extraordinaria sólo en caso de que la jornada excepcional ampliada sea inferior a 12 horas, o se labore en días libres, sin que la suma del tiempo de jornada excepcional ampliado y el tiempo extraordinario pueda superar las 12 horas.

Se establece que el patrono no podrá variar la jornada sin el consentimiento del trabajador y modificarle sus condiciones. Para el caso de aquellos trabajadores que no puedan o no deseen laborar en la jornada excepcional ampliada, el patrono deberá prever al menos un turno de jornada ordinaria. Y como garantía se da un período de prueba para que los trabajadores que empiecen a laborar la jornada excepcional ampliada y decidan devolverse a una jornada ordinaria que tenían anteriormente, puedan hacerlo en ese periodo. Finalmente se establece que el empleador no podrá tomar medidas discriminatorias para las personas que no hayan consentido la variación en su contrato de trabajo.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A.- Comentarios generales.

El tiempo de trabajo, es decir, la cantidad de horas trabajadas[2] y la manera en que se distribuyen durante el día, la semana y el mes, tienen importantes consecuencias tanto para los trabajadores como para los empleadores, pues no sólo afectan a la calidad del trabajo sino también a la vida fuera del lugar de trabajo y constituye uno de los factores importantes para determinar la productividad, la rentabilidad y sostenibilidad de las empresas.

Por ello, las cuestiones relativas al tiempo de trabajo -su organización y ordenación- han ocupado un lugar central en los debates, no sólo entre trabajadores y empleadores, sino en la sociedad en general. Y la siguen teniendo quizás con mayor acentuación debido a las transformaciones que están teniendo lugar en el mundo del trabajo, facilitadas por los avances y mejoras tecnológicas y las comunicaciones, que inciden en aspectos tradicionales relacionados con la dimensión temporal y espacial del trabajo -en cualquier momento y en cualquier lugar-.[3] Aspectos que, sin duda, involucran una mayor flexibilidad y variabilidad de las horas de trabajo, por modalidades no tradicionales o formas atípicas de empleo que inevitablemente van surgiendo (Pronunciamiento PGR-OJ-046-2024 de 18 de abril de 2024).

No obstante, según hemos advertido, con las modalidades de flexibilidad en la duración del trabajo propuestas, se producirán cambios que innegablemente tendrían importantes consecuencias para los trabajadores, sus familias y la sociedad en general, ya que la línea divisoria entre trabajo y tiempo de ocio continúa difuminándose. Estas situaciones variarán según el perfil de la persona trabajadora puesto que es más probable que una persona soltera sin responsabilidades familiares, pueda laborar mejor en horarios de trabajo flexibles que otra persona con hijos, quien deberá tomar en cuenta el horario escolar, el cuido de los niños por parte de otras personas, entre otros aspectos familiares (Pronunciamiento OJ-144-2015, op. cit.); más tratándose de familias jefeadas por mujeres solas[4].

Debemos estar conscientes entonces que las formas propuestas de organización del tiempo de trabajo pueden ejercer efectos negativos en la salud[5] y la seguridad y en el equilibrio entre vida laboral y familiar. Sin embargo, también pueden generar oportunidades para elevar la productividad y atender mejor las necesidades y preferencias de los trabajadores en cuanto a la reducción del número de horas de trabajo o la disposición de jornadas laborales más convenientes. Lo cual hace necesario encontrar un equilibrio entre la flexibilización, por un lado, y la protección de la seguridad, la salud y la vida familiar de los trabajadores, como parte de su desarrollo personal, por el otro (Pronunciamiento OJ-144-2015, op. cit.).

Ahora bien, siendo que el proyecto de ley se fundamenta, según su exposición de motivos, especialmente en las excepcionalidades del Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) de la OIT, interesa reseñar lo siguiente:

“En cuanto a la distribución de la jornada de trabajo, el Convenio nº 1 de la OIT establece, en su art. 2, que cuando, en virtud de una ley, o de convenios entre las organizaciones patronales y obreras (…), la duración del trabajo de uno o varios días de la semana sea inferior a ocho horas, se podrá autorizar que se sobrepase el límite de ocho horas en los restantes días de la semana, (…) pero el exceso del tiempo previsto en el presente apartado nunca podrá ser mayor de una hora diaria. Además, cuando los trabajos se efectúen por equipos, la duración del trabajo podrá sobrepasar de ocho horas al día, y de cuarenta y ocho por semana, siempre que el promedio de horas de trabajo, calculado para un período de tres semanas, no exceda de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho por semana. Y, según lo dispuesto en el art. 4, también podrá sobrepasarse el límite de horas de trabajo establecido en el artículo 2 en los trabajos cuyo funcionamiento continuo, por razón de la naturaleza misma del trabajo, deba ser asegurado por equipos sucesivos, siempre que el promedio de horas de trabajo no exceda de cincuenta y seis por semana.

Y, por su parte, el Convenio nº 30 parte de una distribución homogénea de la carga de trabajo en las distintas semanas, de forma que siempre se trabajen un máximo de cuarenta y ocho horas. No obstante, también contempla en su art. 4 que estas cuarenta y ocho horas a la semana pueden distribuirse de modo desigual en cada uno de los días que la conforman, pero siempre que se trabajen como máximo diez horas diarias. E, incluso, en el art. 6 se prevé que cuando excepcionalmente deba efectuarse el trabajo en condiciones que hagan inaplicables las disposiciones de los artículos 3 y 4, los reglamentos de la autoridad pública podrán autorizar la distribución de las horas de trabajo en un período mayor de una semana, a condición de que la duración media del trabajo (…) no exceda de cuarenta y ocho horas por semana y de que en ningún caso las horas diarias de trabajo excedan de diez.” (Basterra Hernández, Miguel. “El tiempo de trabajo en los instrumentos de la OIT: Una perspectiva desde el ordenamiento español”. En Doc. Labor, núm. 116, Año 2019, Vol. I, págs.. 71 a 83.)

Véase que aun en esos contextos excepcionales, los citados convenios internacionales[6] sujetan a límites las jornadas excepcionales.

B.- Observaciones jurídicas específicas al proyecto.

El artículo 58 de nuestra Constitución Política dispone lo siguiente:

“La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”.

Conforme al acta 121 de la Asamblea Nacional Constituyente, con ese agregado del párrafo final, señala MONGE ALVAREZ: “se da campo a que la ley posterior venga a contemplar el caso especial de los muelleros de Puntarenas y de los otros trabajadores que requieran un trato especial, dada la condición de sus labores”.

No puede negarse que la regulación de las diversas jornadas de trabajo en nuestro medio, es limitativa. No obstante, como puede fácilmente extraerse del propio texto del numeral 58 constitucional, este posibilita en su párrafo final, las excepciones calificadas que determine la ley, para posibilitar que algunos grupos de trabajadores, tales como los guardas o agentes de seguridad, gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior o que ocupen puestos de confianza, descritos en el numeral 143 del Código de Trabajo, así como el servicio doméstico, regulado en el numeral 104 inciso c) del mismo código, puedan prestar servicios de hasta doce horas ordinarias al día, sin la consecuente remuneración extraordinaria (Dictamen C-180-2006 de 15 de mayo de 2006).

De modo que, el establecimiento de una jornada laboral ampliada, excepcional y permanentes, que se pretende con este proyecto de ley, estaría sustentada bajo la referida excepción (Pronunciamientos OJ-157-2003 y OJ-144-2015, op. cit.).

Así, con la reforma propuesta del artículo 142 del CT, se deroga la aplicación vigente de la jornada acumulativa (art. 136 del CT) en talleres de panadería y fábricas de masas, y se autoriza, de forma genérica, el trabajo en jornadas excepcionales cuando el giro de la actividad empresarial deba utilizar mano de obra continuamente y por equipos.

Sugerimos revisar el descanso mínimo de 12 horas dispuesto en el párrafo segundo del artículo 142 propuesto, con respecto al día de descanso absoluto previsto en artículo 145 bis, a) inciso b, de esta iniciativa, pues podría haber una incongruencia; máxime cuando el Convenio sobre el descanso semanal (industria), 1921, Nº 14 y el Convenio sobre el descanso semanal (comercio y oficinas), 1957, Nº 106, establecen la norma general de que los trabajadores deben disfrutar de un período de descanso de al menos 24 hs. consecutivas cada 7 días.

El artículo 144 del CT sugerido, permite la utilización de herramientas tecnológicas en el registro y control de la planilla de pagos ordinario y extraordinarios de los trabajadores, cuando los sistemas tecnológicos a disposición de la entidad patronal así lo permitan. Y que garanticen la inalterabilidad, integridad y autenticidad de la información consignada, agregaríamos nosotros.

A este respecto, son ya tradicionales los mecanismos para vigilar y controlar la realización de horas extraordinarias, pues tanto los Convenios 1 y 30 de la OIT, exigen que se lleve a cabo un registro fehaciente de las horas extraordinarias.

Por otro lado, sin lugar a dudas en esta reforma propuesta se hace alusión a aspectos que ya se encuentran previstos en la normativa laboral vigente, sin que se advierta entonces cambios al respecto, como el límite de la jornada máxima -art. 140 CT-, y la forma en que ha de reconocerse el derecho al pago (compensación financiera) de las horas extra o jornada extraordinaria -art. 139 del CT-, todo a favor de la salud y bienestar de los trabajadores.

Si bien se establece que podrá laborarse jornada extraordinaria sólo en caso de que la jornada excepcional ampliada sea inferior a 12 horas, o se labore en días libres, sin que la suma del tiempo de jornada excepcional ampliado y el tiempo extraordinario pueda superar las 12 horas - esto en los términos del actual artículo 140 del CT- (art. 145 bis, a) inciso d) de la propuesta), lo cierto es que el tiempo que exceda ese límite, constituye innegablemente trabajo extraordinario, y por consiguiente, en la medida en que se haya laborado efectivamente, debe renumerarse como jornada extraordinaria, en la forma descrita en el numeral 139 del Código de Trabajo. Admitir lo contrario y permitir que la entidad patronal saque provecho de los servicios prestados fuera de la jornada ordinaria especial, y nos los retribuya, conllevaría no sólo un abuso del derecho, sino también un ejercicio antisocial de éste -arts. 74 Constitución Política, 1º y 17 del Código de Trabajo y 22 del Código Civil- Dictámenes C-180-2006, de 15 de mayo de 2006, C-125-2008, de 18 de marzo de 2008 y C-040-2019 de 15 de febrero de 2019, entre otros).

Con el establecimiento del salario por pagar durante la jornada laboral ampliada propuesta – con al menos, el salario mínimo por hora del perfil ocupacional respectivo más un 17%, de dicho salario mínimo, cuando se trate de trabajos en jornada diurna o mixta, o bien, un 25,5% sobre el salario mínimo por hora para la jornada nocturna- (art. 145 bis, a) inciso c) de la propuesta), se logra superar uno de los aspectos más polémicos y débiles del proyecto No. 21.182, que precedía a éste. Lo cual podría reforzar la voluntariedad del cambio a esa nueva modalidad de jornada excepcional, al estar acompañada de un plus en la remuneración básica, especialmente para los trabajadores que opten trasladarse a ella.

Con respecto a las facilidades de Transporte, alimentación y cuido, que la entidad patronal deberá otorgar -caso de transporte e infraestructura y recursos para el consumo de alimentos- o pactar -caso de las guarderías-, y su exclusión de la naturaleza salarial (art. 145 bis, a) inciso H) de la propuesta), debiera de valorarse su naturaleza salarial o no, conforme a la norma general contenida por el artículo 166 del CT, según la cual, no podrían considerarse como salario en especie los bienes y servicios que el empleador conceda a sus trabajadores por una razón distinta o diferente a la remuneratoria de la labor realizada. Debiendo valorarse cada caso concreto de forma particular, pues en realidad no existen parámetros que puedan aplicarse uniformemente, sino que cada caso debe analizarse a la luz de sus especiales circunstancias, para determinar si las concesiones en especie tienen o no naturaleza retributiva. Según explica la jurisprudencia laboral: “En síntesis, para que un determinado beneficio se pueda considerar salario en especie debe tener carácter retributivo, es decir, una contraprestación por la fuerza laboral que sea apropiada para el uso personal del trabajador y su familia, de manera que le reporte un beneficio económico estable y reiterado durante la relación laboral y que, de no existir, el trabajador hubiese tenido que procurárselo por sus propios medios.” (Resolución No. 2022-002733 de las 09:40 hrs. del 28 de setiembre de 2022, Sala Segunda).

Tal y como lo habíamos sugerido en el pronunciamiento OJ-144-2015, op. cit., en franco reconocimiento de la denominada acción sindical[7], se reconoce la posibilidad de concertar, por medio de convenciones colectivas, el establecimiento de la jornada excepcional ampliada propuesta (art. 145 bis, a) inciso j).

El principio de indemnidad salarial de quienes venían laborando jornadas equivalentes a lo que esta ley propuesta establece como jornada excepcional ampliada, según el cual el salario que percibe se mantiene, sin poder ser reducido o ser inferior a lo propuesto (Transitorio II de la propuesta), es una norma transitoria útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones.

La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra (PGR-OJ-047-2022 de 17 de marzo de 2022).

Así, el uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo (Derecho inter temporal), problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley; es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva (PGR-OJ-027-2023 de 10 de marzo de 2023).

Por otro lado, no podemos dejar de lado que, en cumplimiento del Convenio sobre las cuarenta horas, 1935 (núm. 47) y la Recomendación sobre la reducción de la duración del trabajo, 1962 (núm. 116), ambos de la OIT, en la corriente legislativa se está conociendo el proyecto de ley “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 89, 105, 136, 138, 140, 143, 145, 177, 205, 273, 274, 278, 281, 283, 284, 288, 301, 310 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, LEY N°2 DEL 27 DE AGOSTO DE 1943, LEY PARA LA REDUCCIÓN DE LA JORNADA ORDINARIA”, Expediente N° 23.905; iniciativa que pretende una reforma del Código de Trabajo para reducir el tiempo de trabajo sin afectación salarial y establecer nuevos límites a la jornada laboral, tanto diaria como semanal, de modo que la jornada ordinaria diurna sea de 7 horas diarias y hasta 40 semanales, la jornada nocturna de 5 horas diarias y 30 semanales, y la mixta no podrá exceder las 6 horas diarias y 40 semanales. Además, se reduce a 6 horas diarias y 30 semanales para personas con edades entre 15 y 18 años. Reducción de jornada que será gradual en un periodo de 8 años o en un plazo menor, por convenio colectivo. Proyecto de Ley que fue dictaminado por nosotros mediante pronunciamiento no vinculante PGR-OJ-046-2024, op. cit.

De modo que se aconseja valorar la necesidad de conciliar o armonizar la presente iniciativa con aquella otra, al menos en lo que al límite máximo de jornadas laborales semanales se refiere, ya que este proyecto está basado en la normativa laboral vigente, y en el Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) de la OIT, cuyo límite es mayor a aquél otro propuesto.

Véase que incluso algunos detractores al proyecto de jornadas excepcionales ampliadas, lo rechazan por estimar que se contrapone con los principios, convenios y tendencias adoptadas por la misma OIT, que, por el contrario, promueven la reducción de las horas de trabajo.

Por último, es importante indicar que la propia OIT ha reconocido el papel desempeñado por el diálogo social en la aplicación de las normas relativas al tiempo de trabajo, el cual varía en función de los distintos sistemas de relaciones laborales instaurado. Pero innegablemente los interlocutores sociales participan en la regulación del tiempo de trabajo de diversas formas, en particular, colaborando con el gobierno en consultas y diálogos tripartitos para velar por el carácter inclusivo y efectivo de la legislación sobre el tiempo de trabajo. PGR-OJ-046-2024, op. cit.

Por ello, dada la importancia de la normación básica de las horas de trabajo y, en particular, de la duración máxima de la jornada y la semana de trabajo para los trabajadores, sugerimos socializar el proyecto de ley, por medio de audiencia pública, para contar con la opinión de actores implicados, especialmente organizaciones de empleadores y trabajadores; lo cual busca la mayor participación de la sociedad civil, para que puedan aportar elementos que permitan enriquecer la normativa propuesta y que permitan balancear los distintos objetivos e intereses en juego.

Conclusión:

El proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, por lo que, respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de corregir y/o mejorar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Tiene la misma justificación que el proyecto de Ley No. 21.182; el cual, según opinión consultiva vinculante No. 2023029673 de las 12:40 hrs. del 14 de noviembre de 2023, tiene un vicio esencial del procedimiento legislativo.

[2] La Resolución sobre estadísticas de las horas de trabajo, adoptada por la Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (CIET) en 1962, define las «horas efectivamente trabajadas» como el tiempo dedicado por los trabajadores al desempeño de actividades laborales durante un período de referencia determinado.

[3] “Garantizar un tiempo de trabajo decente para el futuro”, 107.A CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REUNIÓN, 2018. Estudio General relativo a los instrumentos sobre el tiempo de trabajo. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra.

[4] Una cuatro de cada 10 hogares en Costa Rica son monoparentales, y son liderados mayoritariamente por mujeres. Revista SUMMA, 12 de febrero 2024.

[5] Existe una estrecha conexión entre la jornada de trabajo y los descansos con la salud (completo estado de bienestar en los aspectos físicos, mentales y sociales y no solamente a la ausencia de enfermedad, según OMS) de los trabajadores. De acuerdo a la OIT, los horarios largos o que no permiten tener vida social son, entre otros, un factor de riesgo psicosocial (OIT (2016) “Estrés en el trabajo: un reto colectivo”. Disponible en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---

ed_protect/---protrav/---safework/documents/publication/wcms_466549.pdf

En sentido similar: Tucker P. y Folkard S. (2012) “Working Time, Health and Safety: A Research Synthesis Paper”. International Labour Organization. Disponible en https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_protect/@protrav/@travail/documents/publication/wcms_181673. pdf

[6] Si bien, no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es innegable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia no solo interpretativo de la legislación o normativa nacional, sino en el marco configurador de nuestro derecho interno, máxime cuando éste se ha inspirado en los convenios respectivos –como es el caso en examen-, o para aplicar principios reconocidos en la Constitución Nacional y no reglamentados, o bien para aplicar el derecho interno conforme a principios internacionales, y por ello los aludimos en este estudio, a fin de reforzar la alternativa jurídica dada al tema de fondo, basada en la reconfiguración del derecho interno.

[7] Entendida como conjunto de garantías y medios necesarios para el cumplimiento de la gestión sindical, en defensa de los derechos e intereses de los trabajadores (Véase la resolución Nº 2008-016871 de las 13:28 horas del 7 de noviembre de 2008, citada por la resolución Nº 2009-011917 de las 11:21 horas del 31 de julio de 2009, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia) y su finalidad, principalmente, es permitir el normal funcionamiento de los sindicatos en desarrollo del derecho de asociación sindical (Dictamen C-317-2019 de 04 de noviembre de 2019).