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Dictamen : 133 - del 24/06/2024
24 de junio de 2024
PGR-C-133-2024
Señora
María Parra Campos
Secretaria del Concejo
Municipalidad de San Isidro
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. MSIH-CM-SCM-1509-2023 de
6 de diciembre de 2023, presentado en la Procuraduría el 8 de enero de 2024,
mediante el cual nos comunica que el Concejo Municipal acordó requerir nuestro
criterio sobre lo siguiente:
“¿Qué norma jurídica tiene prevalencia en el caso de 5
discrepancias entre las medidas establecidas para el ancho de caminos o calles
dentro de la red vial cantonal: el Plan Regulador vigente con su Reglamento de
Vialidad, o la Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos según reforma del
artículo 4 mediante Ley N° 10343 publicada en La Gaceta N° 62 del 12 de abril
de 2023?”
Se adjunta el criterio de la
asesoría legal (oficio no. SI-032-2023 de 27 de noviembre de 2023), en el que
se concluye que:
“… a la luz del principio de especialidad normativa,
debe prevalecer la regulación establecida en el Plan Regulador Vigente y su
Reglamento de Vialidad sobre las disposiciones generales de la Ley 5060, Ley
General de Caminos Públicos. Esta conclusión se sustenta en la mayor
especificidad y detalle con que el Plan Regulador, a través de su Reglamento de
Vialidad, regula el ancho de las calles y caminos en el ámbito cantonal.”
La pregunta formulada no es completamente clara, pues no
se precisan cuáles son las supuestas cinco incongruencias existentes entre el
plan regulador local y el artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos (Ley no. 5060 de 22 de agosto de 1972). Y, dado que no es
tarea de la Procuraduría revisar la totalidad del plan regulador para
determinar cuáles son esos posibles conflictos normativos, la consulta se atenderá
rindiendo un criterio general que permita a la administración dilucidar los
posibles problemas de aplicación de las disposiciones del plan regulador, de
cara a lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060.
Para ello, es necesario referirse a lo que se señala en
el artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos, la jurisprudencia administrativa que se ha
desarrollado al respecto y la modificación efectuada mediante la Ley no. 10343
de 29 de marzo de 2023. Luego, es preciso determinar cuál es la naturaleza
jurídica de los planes reguladores y su relación con la Ley, para, finalmente,
emitir nuestro criterio sobre qué aspectos podría abarcar un plan regulador de
frente a lo que señala el artículo 4° de la Ley 5060 y otra normativa
relacionada.
De previo, es necesario advertir
que, conforme con lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría no puede referirse a materias
cuyo conocimiento sea competencia exclusiva y prevalente de otros órganos de la
Administración con jurisdicción especial para conocer el asunto, pues ello
implicaría invadir ámbitos de competencias que no nos corresponden.
De tal forma, en este dictamen nos
referiremos a lo señalado en el artículo 4° de la Ley 5060 sobre el ancho del
derecho de vía de la red vial cantonal, que es estrictamente lo que se requiere
para contestar la consulta, sin emitir un criterio en cuanto a la posibilidad
de utilizar los recursos provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias
(no. 8114 de 4 de julio de 2001) en las vías locales, la forma de distribuir
esos recursos ni las limitaciones dispuestas al efecto, pues, como ya hemos
señalado en otras ocasiones, esa es una materia reservada, exclusivamente, a la
Contraloría General de la República, en su rol de rectoría del ordenamiento de control y fiscalización superiores.
(Dictámenes nos. C-071-2009 del 13 de marzo de 2009, C-219-2014 de 18 de julio
de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-155-2018 del 27 de junio de
2018, PGR-C-224-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de
2023, entre otros).
I. SOBRE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 4° DE LA LEY
GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS.
La Ley General de Caminos Públicos, en su artículo 1°, dispone que la red
vial cantonal está integrada por tres tipos de vías:
a) Caminos vecinales: Caminos
públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades
económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se
caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de
viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vías
públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como
travesías urbanas de la Red vial nacional.
c) Caminos no clasificados:
Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas
anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que
proporcionen acceso a muy pocos usuarios de las categorías descritas
anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que
proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de
mantenimiento y mejoramiento.
El artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos, antes de ser
reformado mediante la Ley no. 10343, disponía lo siguiente:
“Artículo 4º.- El ancho de las carreteras y de los
caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para
las primeras y de catorce metros para los segundos.”
Sobre lo señalado en esa norma, la
Procuraduría se refirió en varias ocasiones, indicando que la medida mínima de
catorce metros allí dispuesta resultaba aplicable al derecho de vía de los
caminos vecinales, y que, la medida del derecho de vía de las calles locales,
sería el que dispusieran las Municipalidades en sus planes reguladores o, en su
defecto, las normas del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Concretamente, en el dictamen no.
C-070-2011 de 16 de marzo de 2011, después de un detallado análisis de los
antecedentes de la Ley 5060, su versión original y modificaciones posteriores,
se indicó:
“De acuerdo con lo anterior, estas normas, retomadas
en las leyes posteriores, no comprendían las calles y por lo tanto no procede
afirmar que se traten indiscriminadamente los caminos vecinales y las calles.
(…)
Del análisis anterior cabe concluir que históricamente
el ancho de las calles no ha sido objeto de regulación en las Leyes de Caminos
Públicos.
(…)
De lo expuesto se concluye que el artículo 4 de la Ley
General de Caminos Públicos no regula el ancho de las calles locales, y en este
único punto se reconsidera el Dictamen No. C-178-1997 del 22 de setiembre de
1997, en cuanto estima que esa norma establece que el ancho mínimo de las
calles debe ser de catorce metros.
En razón de lo anterior, el ancho de las calles
locales será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de
Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de
Planificación Urbana), el cual debe:
responder a la satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros
de razonabilidad; y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a
principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la
Ley General de la Administración Pública).
En defecto de regulación del ancho de las calles en
Planes Reguladores locales, resultan aplicables las normas del Reglamento para
el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones emitido por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en virtud del transitorio II de la
Ley de Planificación Urbana.”
Ese criterio se sostuvo en
pronunciamientos posteriores, señalándose que:
“…esa norma únicamente establece el ancho mínimo del
derecho de vía de los caminos vecinales, por lo que, la medida correspondiente
a las calles locales será la que se determine en el plan regulador local, y, en
su ausencia, resultan aplicables las normas del Reglamento de Fraccionamientos
y Urbanizaciones del INVU. (Al respecto, véanse nuestros dictámenes nos.
C-070-2011 de 16 de marzo de 2011, C-268-2016 de 16 de diciembre de 2016 y
C-014-2017 de 25 de enero de 2017).” (Dictamen no. C-231-2021 de 12 de agosto
de 2021).
Lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060 ha tenido injerencia en
la posibilidad de utilizar los recursos del impuesto a los combustibles
asignados a las Municipalidades conforme con el artículo 5° de la Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias, pues, el párrafo quinto del artículo
2° de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), antes de
ser reformado también por la Ley no. 10343, disponía:
“Las actividades indicadas en el párrafo primero de
este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas
cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido
en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de
agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas,
como de la presente ley y demás normativa conexa.”
La Contraloría General de la República, en ejercicio de sus
competencias como rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, emitió su criterio en cuanto a la posibilidad de invertir fondos
públicos en caminos vecinales con menos de catorce metros. Concretamente, en el
oficio no. DFOE-LOC-0617 de 5 de agosto de 2021, el Área de Fiscalización para
el Desarrollo Local de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de
esa institución, señaló lo siguiente:
“Así las cosas, para efectos de la asignación de
recursos de la Ley n.° 8114, los caminos vecinales y los caminos no
clasificados, no están exentos de cumplir con las regulaciones establecidas en
la LGCP, porque así lo determina la Ley n.° 9329; y por ende, en ese tipo de
vías, se impone como límite el cumplir con el ancho mínimo del derecho de vía
establecido de 14 metros, situación que debe ser determinada por el mismo
Gobierno Local, y fundamentada en los estudios técnicos pertinentes.”
Más adelante, por solicitud del
diputado Gilberth Jiménez Siles, la Contraloría, en el oficio no. DFOE-LOC-1320
de 9 de agosto de 2022, aclaró lo señalado en ese criterio anterior:
“Son las mismas municipalidades, previo a realizar
inversiones de fondos públicos, las llamadas a analizar y corroborar que
existan condiciones que posibiliten la inversión de los recursos de las Leyes
nos. 8114 y 9329, aplicando el filtro del ancho mínimo de 14 metros para este
tipo de vías, caminos vecinales, haciendo los estudios específicos que
correspondan.
(…)
La Contraloría General, bajo los principios de
razonabilidad, eficiencia, y priorización de la inversión de los fondos
provenientes de las leyes nos 8114 y 9329, sugirió dentro de los análisis de
los caminos vecinales, determinar el origen histórico de esas vías, pero
pueden existir otros factores influyentes”
La Procuraduría, en el dictamen no. PGR-C-234-2022 de 30 de octubre de
2022, reiteró que el artículo 4° de la Ley 5060 -antes de su reforma- disponía
expresamente cuál debía ser el ancho mínimo de los derechos de vía de los caminos
vecinales y que, en cuanto a las calles locales la medida sería la que se
determine en el plan regulador local, y, en su ausencia, las normas del
Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.
En cuanto a lo señalado en su
momento por el párrafo quinto del artículo 2 de la Ley 9329 y siguiendo el
criterio externado por la Contraloría General de la República, en ese dictamen
se indicó que no existía “autorización legal para utilizar los recursos
derivados de la Ley 8114 en caminos vecinales que no reúnan la medida
mínima de catorce metros dispuesta”, pero que las municipalidades sí tenían “la
competencia para invertir fondos públicos en caminos vecinales con
medidas inferiores a los catorce metros, siempre que la inversión sea de una
fuente de financiamiento distinta a la proveniente del impuesto único a los
combustibles, regulada en la Ley 8114.”
Posteriormente, ante una solicitud
de aclaración del diputado Gilberth Jiménez Siles, sobre los alcances de ese
dictamen, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-120-2022 de 9 de noviembre de 2022,
se dispuso que:
“…a pesar de la existencia de caminos vecinales
con medidas inferiores a catorce metros, creados bajo legislaciones anteriores,
el legislador se decantó en el año 2015, por limitar la inversión de los
recursos del impuesto único de los combustibles únicamente a aquellos que
cumplieran con las medidas mínimas permitidas en ese momento, sea los catorce
metros en el caso de caminos vecinales.
(…)
Aun cuando razones de oportunidad y conveniencia
apuntarían a permitir el uso libre de esos recursos del impuesto único por
parte de las municipalidades, lo cierto es que el legislador tuvo otra
intención en el año 2015, intención que esta Procuraduría no puede desconocer,
en ausencia de la respectiva reforma legal. Así las cosas, debe señalarse que
los recursos de la Ley 8114 del año 2001 fueron excluidos expresamente para la
inversión en los caminos vecinales que no cumplan la medida mínima vigente.”
Nuevamente, la Contraloría se refirió al tema en el oficio no.
DFOE-LOC-2366 de 12 de diciembre de 2022, dejando claro que su criterio en
cuanto a que el ancho mínimo de catorce metros del derecho de vía debe ser
observado en la asignación de recursos de la Ley 8114, resultaba aplicable a
los caminos vecinales:
“El artículo 4 de la LGCP establece una limitación de
medida únicamente para caminos vecinales -14 metros de ancho mínimo-, de
entre los tres tipos de vías que componen la RVC, expuestos en el artículo 2 de
esa misma Ley; concepto que es coincidente con el inciso c) del artículo 2 del
Decreto n.° 40137-MOPT.”
De ahí que, resulta claro que los criterios de la Contraloría y la
Procuraduría antes citados señalaron que, conforme con lo que en su momento
disponía el párrafo quinto del artículo 2° de la Ley 9329, no era legalmente
posible invertir los recursos provenientes de la Ley 8114 en la atención y
conservación de caminos vecinales que no cumplieran con la medida de
catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060. Es decir, esa
imposibilidad se señaló, únicamente, con respecto a los caminos vecinales.
Con el fin de eliminar esa limitante, el diputado Gilberth Jiménez
Siles presentó el proyecto de ley no. 23452, que dio origen a la Ley no. 10343
de 29 de marzo de 2023. Esa Ley modificó el párrafo quinto del artículo 2° de
la Ley 9329, estableciendo expresamente que los recursos de la Ley 8114 sí
pueden ser utilizados en la conservación y mejoramiento de las rutas cantonales
que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el
artículo 4° de la Ley 5060. Pero, además de eso, con la misma finalidad, el
legislador modificó el artículo 4° de la Ley 5060, de la siguiente manera:
“Artículo 4- El ancho de las carreteras y de los
caminos públicos será el que indiquen los departamentos técnicos del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes (MOPT), sin que pueda ser menor de veinte
metros (20 m) para las primeras y de catorce metros (14 m) para los segundos,
salvo para aquellas rutas y calles públicas, reconocidas, debidamente
inventariadas, codificadas y georreferenciadas en rutas nacionales y
cantonales, que consten en los registros oficiales del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes y de los gobiernos locales, así tengan menos de veinte
metros (20 m) o catorce metros (14 m) de ancho, según corresponda, para su
debida intervención, conservación, mejoramiento y rehabilitación, aplicando
esta excepción únicamente para los caminos públicos actuales y debidamente
registrados.”
La
falta de claridad en la redacción de esa norma, podría hacer pensar que la
medida mínima de 14 metros allí dispuesta le resulta aplicable a todas las vías
que integran la red vial cantonal y que sean declaradas como tales después de
la reforma practicada, es decir, que también le resultaría exigible a las
calles locales y a los caminos no clasificados.
Sin
embargo, debe observarse, en primer lugar, que la imposibilidad de invertir los
recursos de la Ley 8114 que se pretendió solventar con la reforma practicada estaba
referida, únicamente, a los caminos vecinales, pues los criterios de la
Procuraduría y la Contraloría lo que señalaron fue que no era legalmente
posible invertir los recursos provenientes de la Ley 8114 en la atención y
conservación de caminos vecinales que no cumplieran con la medida de catorce
metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060.
Y, de
la exposición de motivos del proyecto de ley no. 23452 que dio origen a la
reforma y de las manifestaciones de los diputados al tramitarlo, se entiende
que la finalidad de la reforma era, justamente, eliminar la limitante que
existía en la utilización de recursos de la Ley 8114 en la conservación y
mantenimiento de las vías que no cumplieran con la medida dispuesta en el
artículo 4° de la Ley 5060. Y, como ya se dijo, esa limitante fue señalada por
la Procuraduría y la Contraloría en cuanto a los caminos vecinales.
Al
respecto, se indicó:
“El objetivo principal de este proyecto de ley es la
modificación del artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos
Públicos, y sus Reformas, con el objetivo de ajustar la normativa actual a la
realidades históricas de las vías, los caminos cantonales y vecinales que se
incluyen en la red vial cantonal, donde muchos, por diversos factores, desde
barriadas, caminos de comunicación entre distritos y caminos rurales en las
diferentes zonas alejadas poseen menos de 14 metros de ancho, y que en la
promulgación de la Ley N.° 9329, Ley Especial para la Transferencia de
Competencias: Atención Plena y Exclusiva
de la Red Vial Cantonal, indica en su objeto que estará delimitado por lo
indicado en la Ley N.° 5060.”
Seguidamente,
se expuso que la motivación del proyecto era eliminar la limitación señalada
por la Procuraduría y la Contraloría:
“Tomando en cuenta esta muestra, la cual, si bien es
de pequeña escala, evidencia un problema que a nivel nacional es una realidad,
un gran porcentaje de la red vial cantonal posee menos de 14 metros de ancho y,
a sabiendas de lo indicado en el Oficio N.° 13004, DFOE-LOC-1320 de 9 de agosto
2022, emitido por la Contraloría General de la República, respecto a la
consulta realizada por este despacho mediante el Oficio GJS.FPLN-OFI-0100-2022
de 23 de junio de 2022, no hay facultad de intervenir estas rutas con recursos
de la Ley N.° 8114, por lo cual, y en razón de los argumentos emitidos tanto
por el órgano contralor como por la Procuraduría General de la República en su
Oficio PGR-C-234-2022 de 30 de octubre del 2022, para lo que interesa en su
apartado III Conclusiones inciso e) «Dicha ley también limita a las
municipalidades la posibilidad de invertir los recursos derivados del impuesto
único a los combustibles en las vías públicas cantonales que no cumplan las
medidas mínimas dispuestas en el artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos,
en los términos reconocidos por la Contraloría General en los oficios
indicados. Es por lo anterior, que no
existe autorización legal para utilizar los recursos derivados de la Ley N.°
8114 en caminos vecinales que no reúnan la medida mínima de catorce
metros dispuesta».” (Se añade la negrita).
Luego,
al discutirse el proyecto en el plenario, el mismo diputado proponente hizo
referencia a los criterios de la Contraloría y de la Procuraduría, indicando
que:
“De tal manera que este proyecto lo que lleva es a
poner en orden y a dar una interpretación casual [sic], clara, concisa y dar
certeza jurídica para que los recursos que se asignan conforme la extensión de
la red vial cantonal y nacional actual, no estamos incluyendo nuevas rutas,
ni abarcando nuevas rutas, ni dos códigos, sean realmente reconocidas y
también sean utilizados los recursos de la Ley 8114.
Además de esto, correríamos el altísimo riesgo de no
poder intervenir las diferentes rutas porque ya las auditorías de algunas municipalidades
y de un ministerio están con esos pronunciamientos señalando que no pueden
intervenirse estas rutas.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 17).
“…no estamos ampliando los kilómetros, no estamos
modificando las condiciones de las rutas, no estamos variando absolutamente
nada sino reconociendo que esas rutas que ya estaban reconocidas valga la
redundancia tanto por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tanto por
las municipalidades pero que existía la interpretación de que al no cumplir con
los catorce metros y no cumplir con este los veinte metros de ruta nacionales
no podrían intervenirse con los recursos de la Ley 8114.” (Expediente
legislativo no. 23452, folio 415. Se añade la negrita).
Entonces,
la motivación principal del proyecto era eliminar la imposibilidad legal de
utilizar los recursos de la Ley 8114 en obras de mejoramiento y conservación en
los caminos vecinales que no cumplieran con la medida de 14 metros dispuesta en
el artículo 4° de la Ley 5060, pero no modificar la categorización de las vías
de la red vial cantonal dispuesta en el artículo 1° de esa misma Ley ni
incorporar otro tipo de vías en la regulación del ancho mínimo de catorce
metros que señala el artículo 4°.
Nótese que, pese a las
modificaciones hechas, el legislador no reformó el artículo 1° de la Ley 5060,
por lo que, la red vial cantonal sigue estando conformada de la siguiente
manera:
“a) caminos vecinales: Caminos públicos que
suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente
rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan
por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de
corta distancia.
b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del
cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red
vial nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no
clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como
caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos
usuarios de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de
herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios,
quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.”
Dado
que se mantiene esa clasificación y las diferencias existentes entre los tres
tipos de vías allí dispuestos, no tendría sentido lógico interpretar que, según
la reforma efectuada, todas las rutas de
la red vial cantonal deben cumplir con el ancho mínimo de catorce metros
dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060, pues ello implicaría unificar en
una sola categoría toda la red vial cantonal, desconociendo las funciones y
características propias de cada uno de los tipos de vías que la conforman.
En
ese sentido, en la tramitación del proyecto, otros de los diputados que se
refirieron a la propuesta, señalaron:
“Con este proyecto lo que pretendemos es otorgarles a los gobiernos locales la facultad de intervenir aquellos caminos que en su momento se hicieron
públicos sin la debida planificación, quizá en
muchos casos, porque no cumplían con los catorce metros de
ancho.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 48. Se añade la
negrita).
“De tal manera que, para un operador jurídico importante, por ejemplo, en
este caso una municipalidad que nos señala que generaba confusión esa
redacción, queda absolutamente claro que a futuro, naturalmente esa
norma de los catorce metros tiene que seguir vigente para nuevos caminos y que la municipalidad tiene que
realizar las gestiones que le corresponden como administración activa para
asegurar que se cumpla con esa normativa, esa regulación urbanística, okey.”
(Expediente legislativo no. 23452, folio 418. Se añade la negrita).
“Y por otra parte tiene que quedar
claro que la administración tiene que seguir velando porque las rutas cumplan con las
medidas que establece la Ley 5060, los catorce metros para el caso de este tipo de caminos, y que realice las gestiones que correspondan, verdad, pero que no tenga esto la inversión que realiza la municipalidad de recursos para el mejoramiento de esas vías cantonales.” (Expediente legislativo
no. 23452, folio 419. Se añade la negrita).
Entonces,
al indicarse que la norma de 14 metros debía seguir vigente, se entiende que el
interés era que la norma mantuviera sus efectos como lo venía haciendo, es
decir, que siguiera siendo aplicable a los caminos vecinales, lo cual se
reafirma al hacerse referencia a “este tipo de caminos.”
En consecuencia,
por todo lo dicho hasta aquí, la Procuraduría considera que la medida mínima de
catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060, resulta aplicable al
derecho de vía de los caminos vecinales que se declaren como tales a partir de
la entrada en vigencia de la reforma practicada mediante la Ley no. 10343.
Lo
anterior, a menos que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de las facultades
dispuestas en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, realice
una interpretación auténtica de la norma, en virtud de la cual deba entenderse
que su sentido es distinto.
Dado
que se entiende que el ancho mínimo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060
es aplicable, únicamente, a los caminos vecinales, la medida del derecho de vía
de las calles locales, es el que dispongan las Municipalidades en sus planes
reguladores o, en su defecto, el que establezcan las normas correspondientes
del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo.
En
cuanto a los caminos no clasificados, se reitera que, conforme con el artículo
1° de la Ley 5060, se trata de caminos que no cumplen con los requisitos y
condiciones necesarias para poder ser clasificados dentro de las categorías de
calles locales o caminos vecinales.
Ahora bien, es preciso señalar que
el artículo 2° de la Ley 9329 dispone que “la conservación y el mejoramiento de
las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con
los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de
la presente ley.”
Y, además, ese artículo señala que
“La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los
caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados,
corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona
geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre
bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.”
Así las cosas, el Reglamento a la
Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de
diciembre de 2016), en su artículo 2°, señala que las calles locales son las
vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, o incluidas
dentro de proyectos de urbanización, que cuenten con el aval de la
municipalidad correspondiente y que no estén clasificadas como calles de travesía
de la red vial nacional; los caminos vecinales son caminos públicos que dan
acceso directo a las fincas y otras unidades económicas rurales, unen caseríos
y poblados con la red vial nacional y se caracterizan por tener bajos volúmenes
de tránsito y una alta proporción de viajes locales de corta distancia; y que
los caminos no clasificados son aquellos que no cumplen con los anchos de
derecho de vía reglamentados y definidos por la normativa técnica oficializada
por el MOPT, así como aquellos caminos que son inaccesibles a vehículos
automotores, debido a sus características y condiciones físicas, también
denominados caminos de herradura, senda, vereda o trillo.
Por su parte, el Reglamento para
definir caminos públicos, su clasificación y codificación (Decreto Ejecutivo
no. 44263 de 15 de octubre de 2015) dispone que la clasificación y anchos de
las calles locales se definirán con base en los criterios que al efecto
establecerá cada municipalidad, cuando exista el respectivo Plan Regulador; de
lo contrario, se regirán por lo dispuesto en el Reglamento de Fraccionamientos
y Urbanizaciones vigente emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo. Además, indica que para clasificar una vía pública como calle local,
esta debe sin excepción alguna estar dentro de un cuadrante urbano o sus áreas
de expansión, o bien en un área previamente urbanizada cuando se ubique fuera
del cuadrante urbano, es decir, cuando se trate de un proyecto de urbanización.
(Artículo 13).
Luego, en cuanto a los caminos
vecinales, indica que son aquellos caminos públicos que cumplen con los 14
metros de ancho de derecho de vía estipulado en el artículo 4 de la Ley General
de Caminos Públicos, Ley No. 5060 y su reforma, y al menos, con tres de los
criterios que allí se fijan. (Artículo 14).
Y, por último, sobre los caminos no
clasificados, dispone que son caminos no definidos dentro de las categorías de
calles locales o caminos vecinales, tales como caminos públicos que no cumplen
con los anchos de derecho de vía reglamentados y definidos por la normativa
técnica oficializada por el MOPT, así como aquellos caminos que son
inaccesibles a vehículos automotores, debido a sus características y
condiciones físicas, también denominados caminos de herradura, senda, vereda o
trillo y que proporcionan acceso a muy pocos usuarios. (Artículo 15).
II.
SOBRE LA SUJECIÓN DE LOS PLANES REGULADORES A LA LEY.
Por
mandato constitucional, la competencia para gestionar los intereses y servicios
locales dentro de los límites de cada cantón, le corresponde a las
Municipalidades. Y ello se materializa mediante la adopción de los planes
reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, según lo
establecido en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968).
Tal y como lo señala el artículo 1° de la Ley
de Planificación Urbana, así como el Manual de procedimientos para la redacción
y elaboración de planes reguladores (Reglamento no. 6296 de 14 de diciembre de
2017, publicado en el Diario Oficial La Gaceta no. 18 de 31 de enero de 2018),
un plan regulador es un instrumento de planificación territorial local, que
permite orientar y administrar el espacio físico de un territorio, el
crecimiento urbano, turístico, agrario, social y económico, con fundamento en las
políticas, directrices y estrategias de desarrollo sostenible.
Sobre la naturaleza jurídica de los planes
reguladores, la Sala Constitucional ha dicho que “se trata de verdaderas normas
jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones
para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción
territorial del respectivo cantón”. (Voto
no. 18438-2008
de las 17 horas
y 56 minutos de 11 de diciembre del dos mil ocho).
Ese carácter
normativo deviene de la potestad normativa que poseen los Gobiernos Locales, la
cual, como lo ha expuesto la Sala Constitucional, no es ilimitada o
irrestricta:
“Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio
de que el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su
definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene
junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial,
respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de
competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera
descentralización de la función política en materia local, que incluye la
capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en
el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios
locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones
de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que
implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el
municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de
la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local,
pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se
persiguen." (Voto no. 3493-2002 de las 14 horas 41 minutos de
17 de abril de 2002).
En
similar sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que existen materias que,
por el interés general que poseen, han sido reguladas en la legislación
nacional, la cual debe prevalecer sobre los intereses meramente locales:
“Cabe advertir
que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley
General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los
intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el
párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El
interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública
cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los
intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían
ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la
infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el
legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general
(artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer
sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le
permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un
interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía
territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la
dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los
órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la
celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y
aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140,
inciso 10°, de la Constitución Política).
(…)
Una segunda
consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el
tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en
materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional.
De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección
en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para
lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la
brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad
necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la
localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y
ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador
nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en
telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente.
(…)
El legislador
optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional
el tema de las telecomunicaciones.” (Voto no. 15763-2011 de las 9 horas 46
minutos de 16 de noviembre de 2011).
También, la Sala Constitucional ha señalado que corresponde
al legislador determinar cuáles competencias son de carácter nacional o local:
“No es cierto lo que
afirma el accionante en el sentido que el legislador no puede definir
determinada materia como de competencia nacional o local, al contrario, se
encuentra pacíficamente aceptado en la doctrina que la especificación de lo que
debe entenderse como una competencia nacional o local, debe hacerla el
legislador ordinario en el ejercicio de su libertad de configuración... De lo
contrario, no tendría el legislador ordinario un espacio constitucional que la
propia Constitución le asegura, por cuanto, ésta en su artículo 169
constitucional no hace un elenco de las competencias municipales, sino que
emplea un concepto jurídico indeterminado como lo es el de intereses y
servicios locales, el que debe ser concretado a través del desarrollo
legislativo.” (Voto no. 9514-2017 de las 9 horas 15 minutos de 21 de junio de
2017).
Además, la Sala ha considerado que
“la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación
territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la
legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del
ambiente recogido en el art. 50 constitucional”, enfatizando que el derecho
urbanístico tiene estricta relación con el derecho ambiental. (Voto no.
13166-2024 de las 9 horas 32 minutos de 15 de mayo de 2024).
De
lo anterior, se puede afirmar que el poder normativo municipal se encuentra
sujeto al bloque de legalidad, y, por esa razón, hemos indicado que “al emitir sus reglamentos, la Municipalidad
debe respetar los límites que le ha fijado el legislador ordinario
expresamente, por lo que no podría considerarse que la autonomía municipal le
exima de esta obligación.” (Dictamen
no. C-250-2005 de 7 de julio de 2005).
En
ese mismo sentido, en el dictamen no. C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007 indicamos que los planes reguladores y los reglamentos
de desarrollo urbano tienen una naturaleza normativa de índole reglamentaria, y
que, por ello, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las Municipalidades deben
respetar los principios que puedan derivarse de las leyes con rango superior,
según la jerarquía de las fuentes
del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6° de la Ley General
de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978).
Resulta
claro, entonces, que los planes reguladores deben ser conformes con lo
dispuesto en la ley, tal y como lo expusimos en ese mismo dictamen con respecto
a la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones:
“Ahora bien, en el ejercicio de esa
potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que
puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la
materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de
Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones.
Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede
constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones,
puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.” (Dictámenes nos. C-062-94 del 25 de abril de 1994 y C-456-2007 de
20 de diciembre de 2007).
La jerarquía normativa se constituye como uno de los límites fundamentales
de la potestad reglamentaria, por cuanto se parte de que el ordenamiento
jurídico administrativo es una unidad estructural en la que coexisten y se
articulan las distintas fuentes de derecho, que se ordenan alrededor de una
jerarquía prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el precitado
artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública. De esa manera, y en
caso de conflicto, se desaplicará la de inferior rango, que se encuentra en una
relación de subordinación respecto de las superiores, a las cuales no pueden
modificar ni sustituir. (Pronunciamientos nos. C-073-99 de 14 de abril de 1999,
C-122-2006 de 22 de marzo de 2006, OJ- 116-2005 del 8 de agosto del 2005,
C-360-2019 de 3 de diciembre de 2019).
Los conflictos de aplicación de
normas contradictorias pueden resolverse mediante el principio de ley superior
o el principio de ley posterior. Así, “cuando
el conflicto es entre dos normas de distinto rango, se aplica el principio de
lex superior, cuyo efecto es la nulidad de la norma de rango inferior, aunque
en algunas hipótesis también se puede aplicar el criterio temporal y hablar de
derogatoria. Es lo que puede suceder cuando la norma de rango superior es
posterior en el tiempo a la norma de rango inferior…” (Dictamen no. C-323-2004
de 8 de noviembre de 2004).
Y sobre el principio de jerarquía
normativa hemos indicado:
“La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización
normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas
normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la
norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede
modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber
de optar siempre por el precepto de mayor rango.
Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico
costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y
140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del
Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en
el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen no.
C-038-2003 de 14 de febrero de 2003).
De tal forma, en atención a ese
principio, el ámbito de acción o de regulación de un plan regulador está
limitado por lo que disponga la ley, es decir, no puede contrariar normas de
carácter legal. En caso de conflicto entre un plan regulador y determinadas
disposiciones legales, debe prevalecer y aplicarse la norma de mayor rango.
Lo mismo sucede, incluso, cuando se
produce una modificación legal que introduce disposiciones que resultan
contrarias a lo regulado en un plan regulador, pues, aquél deberá entenderse
inaplicable a futuro, en lo que contravenga a la nueva regulación de rango superior.
(Véanse los dictámenes nos. C-311-2019 de 24 de octubre de 2019 y C-360-2019 de 3 de diciembre de 2019).
III. SUJECIÓN DE LOS PLANES
REGULADORES A LA LEY GENERAL DE CAMINOS.
Por todo lo dicho
hasta aquí, resulta claro que los planes reguladores y sus reglamentos de
desarrollo urbano deben ser acordes con las disposiciones de la Ley General de
Caminos, pues, puede entenderse que la regulación referida a los caminos
públicos, reviste un interés nacional, que no se limita a lo estrictamente local,
y que, por ello, es necesaria una norma legal que disponga cierta uniformidad e
integridad en la materia.
De tal modo, las
disposiciones de un plan regulador deben ser acordes a la clasificación de la
red vial cantonal que señala la Ley General de Caminos, las reglas y
condiciones dispuestas para cada tipo de vía, las disposiciones de la Ley 9329
y normativa conexa.
La Ley 5060
define, en su artículo 1°, la clasificación de la red vial cantonal: calles locales,
caminos vecinales y caminos no clasificados. Y, el artículo 4° dispone que el
ancho de los caminos públicos será el que indiquen los departamentos técnicos
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de
catorce metros.
Por lo señalado
en el primer apartado, esa medida mínima del derecho de vía de catorce metros,
le resulta aplicable a los caminos vecinales. Entonces, no podría fijarse, en
una regulación local, una medida distinta a la señalada en el artículo 4° de la
Ley 5060 para los caminos vecinales, ni establecerse una clasificación que no
sea acorde a la dispuesta en esa Ley.
De lo dispuesto
en la Ley 5060, así como en la Ley 9329 y los reglamentos ligados a ella que
fueron expuestos anteriormente, se entiende que, en cuanto a la fijación del
ancho mínimo del derecho de vía de las rutas cantonales, lo que la legislación
nacional reservó a los Gobiernos Locales, es la facultad de determinar, a
través de su plan regulador y reglamentos de desarrollo urbano, el ancho mínimo
de las calles locales, pues, como se expuso, según esa normativa, el ancho del
derecho de vía de las calles locales será el que determinen los planes
reguladores o, en su defecto, el Reglamento de Fraccionamientos y
Urbanizaciones del INVU.
En la determinación
de la medida de las calles locales, los planes reguladores deben ajustarse a la
definición dada por la Ley para ese tipo de vías, es decir, deben tratarse de
vías públicas cantonales incluidas dentro del cuadrante de un área urbana y, además, debe responder a criterios técnicos y
parámetros de razonabilidad, tal y como lo hemos señalado anteriormente:
“El ancho de las calles locales es
el que disponga el plan regulador municipal. Éste debe responder a la
satisfacción del interés general, ajustarse a parámetros de razonabilidad,
apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales
de la lógica y conveniencia (artículo 169 Constitucional; Ley 4240, artículos
15, 19; Ley 6227, artículos 16 y 160, sentencias constitucionales 5097-93,
5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-2006 y 11900-2007; dictamen
C-070-2011), bajo la óptica de que el derecho de edificación y fraccionamiento
urbano debe ser ejercido con apego a la ley, los reglamentos y dicho plan
regulador, lo cual vincula a los habitantes del cantón y a la
propia autoridad local (dictámenes C-020-2009 y
C-001-2013).” (Dictamen no. C-166-2023 de 4 de setiembre de 2023).
II.
CONCLUSIONES.
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría considera que:
1.
La medida mínima de catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060,
resulta aplicable, únicamente, al derecho de vía de los caminos vecinales que
se declaren como tales a partir de la entrada en vigencia de la reforma
practicada mediante la Ley no. 10343. Esa medida ya les resultaba aplicable a
los caminos vecinales desde antes de la reforma, aun y cuando, conforme con la
Ley 10343 aquellos caminos ya declarados que no cumplan con ese ancho mínimo
puedan ser intervenidos con los recursos provenientes de la Ley 8114. Lo
anterior, a menos que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de las facultades
dispuestas en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, realice
una interpretación auténtica de la norma, en virtud de la cual deba entenderse
que su sentido es distinto.
2.
El
ámbito de acción o de regulación de un plan regulador está limitado por lo que
disponga la ley, es decir, no puede contrariar normas de carácter legal. En
caso de conflicto entre un plan regulador y determinadas disposiciones legales,
debe prevalecer y aplicarse la norma de mayor rango.
3. Las
disposiciones de los planes reguladores deben ser acordes a la clasificación de
la red vial cantonal que señala la Ley General de Caminos, las reglas y
condiciones dispuestas para cada tipo de vía, las disposiciones de la Ley 9329
y normativa conexa. En consecuencia, no podría fijarse, en una regulación
local, una medida distinta a la señalada en el artículo 4° de la Ley 5060 para
los caminos vecinales, ni establecerse una clasificación que no sea acorde a la
dispuesta en esa Ley.
4.
Lo que puede determinar una Municipalidad en su plan regulador y sus
reglamentos de desarrollo urbano, es la medida del derecho de vía de las calles
locales, teniendo en cuenta la naturaleza y condiciones de ese tipo de vías y
ajustándose a criterios técnicos y
parámetros de razonabilidad.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
30-2024
PGR-C-133-2024.
LEY GENERAL DE CAMINOS
PÚBLICOS. DERECHO DE VÍA DE LOS CAMINOS VECINALES. CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL
CANTONAL. PLAN REGULADOR.
La señora María Parra Campos,
secretaria del Concejo de la Municipalidad de San Isidro, nos comunica que el
Concejo Municipal acordó requerir nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Qué norma jurídica tiene
prevalencia en el caso de 5 discrepancias entre las medidas establecidas para
el ancho de caminos o calles dentro de la red vial cantonal: el
Plan Regulador vigente con su Reglamento de Vialidad, o la Ley 5060, Ley
General de Caminos Públicos según reforma del artículo 4 mediante Ley N° 10343
publicada en La Gaceta N° 62 del 12 de abril de 2023?”:
Esta Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-133-2024 de 24 de
junio de 2024, concluyó que:
1. La
medida mínima de catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060,
resulta aplicable, únicamente, al derecho de vía de los caminos vecinales que
se declaren como tales a partir de la entrada en vigencia de la reforma
practicada mediante la Ley no. 10343. Esa medida ya les resultaba aplicable a
los caminos vecinales desde antes de la reforma, aun y cuando, conforme con la
Ley 10343 aquellos caminos ya declarados que no cumplan con ese ancho mínimo
puedan ser intervenidos con los recursos provenientes de la Ley 8114. Lo
anterior, a menos que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de las facultades
dispuestas en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, realice
una interpretación auténtica de la norma, en virtud de la cual deba entenderse
que su sentido es distinto.
2. El
ámbito de acción o de regulación de un plan regulador está limitado por lo que
disponga la ley, es decir, no puede contrariar normas de carácter legal. En
caso de conflicto entre un plan regulador y determinadas disposiciones legales,
debe prevalecer y aplicarse la norma de mayor rango.
3. Las disposiciones de
los planes reguladores deben ser acordes a la clasificación de la red vial
cantonal que señala la Ley General de Caminos, las reglas y condiciones
dispuestas para cada tipo de vía, las disposiciones de la Ley 9329 y normativa
conexa. En consecuencia, no podría fijarse, en una regulación local, una medida
distinta a la señalada en el artículo 4° de la Ley 5060 para los caminos
vecinales, ni establecerse una clasificación que no sea acorde a la dispuesta
en esa Ley.
4. Lo
que puede determinar una Municipalidad en su plan regulador y sus reglamentos de
desarrollo urbano, es la medida del derecho de vía de las calles locales,
teniendo en cuenta la naturaleza y condiciones de ese tipo de vías y
ajustándose a criterios técnicos y parámetros de razonabilidad.