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Dictamen : 117 - del 10/06/2024
10 de junio de 2024
PGR-C-117-2024
Señora
Fanny Arce
Alvarado
Auditora
Interna
Instituto
Nacional de Innovación y Transferencias en Tecnología Agropecuaria
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, damos respuesta a su oficio JD-INTA-046-2023 del 21 de
marzo del 2023, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas
con un proceso de reorganización administrativa propiciado por el Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG), que involucra al Instituto Nacional de
Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) como órgano de
desconcentración máxima de dicho ministerio.
I.- SOBRE EL
ORIGEN Y ALCANCES DE LA CONSULTA
La
gestión que nos ocupa indica, entre otras cosas, que la Ley del Instituto
Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, n.° 8149 del
5 de noviembre 2001, creó al INTA como un órgano de desconcentración máxima,
especializado en investigación y adscrito al MAG.
Agrega que el artículo 4 de la Ley
n.° 8149 aludida, establece que el MAG debe facilitar al INTA el personal, los
equipos, los bienes muebles e inmuebles, la infraestructura y, en general, el
contenido presupuestario requerido para su funcionamiento, “…incluidos los
que están siendo utilizados en la actualidad por la Dirección de
Investigaciones Agropecuarias”.
Agrega que los artículos 7 y 12 de la ley aludida disponen que ese
Instituto tendrá una Junta Directiva que será la encargada de definir y aprobar
la organización y la estructura administrativa del órgano.
Sostiene que los “Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas”, emitidos por el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN),
establecen que toda reorganización administrativa debe cumplir con un
estudio técnico que justifique la propuesta de reorganización, con el
pronunciamiento de la Unidad de Planificación, con el aval del ministro rector
del sector y con un acuerdo de Junta Directiva en los casos en que la máxima
jerarquía institucional recaiga en un órgano colegiado de ese tipo.
Después de efectuar las consideraciones anteriores nos plantea las
siguientes consultas:
3- Estando vigente la Ley
N°8149, ¿podría el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través del Ministro
Rector y su Unidad de Planificación, centralizar a ese ministerio todos
funcionarios que laboran en el INTA con excepción de la parte técnica,
justificando que el grado de desconcentración máxima que tiene el INTA es
únicamente en materia de investigación agropecuaria?
4- ¿Cuál fue la voluntad
del legislador en el artículo 4 de la Ley N°8149 y artículos 8 y 9 del
Reglamento a la Ley del INTA, en cuanto al traslado del personal de la antigua
Dirección de Investigaciones Agropecuarias y otro personal del MAG al INTA para
realizar las funciones que fueron encomendadas por potestad de imperio?
¿Al trasladar nuevamente a
ese personal del INTA al MAG podría eventualmente estarse incumpliendo la
voluntad del legislador y por tanto ese ordenamiento jurídico?”
Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio
MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023, el cual fue emitido por MIDEPLAN el 17 de febrero de
2023. En dicho documento se analizó una propuesta de reorganización
administrativa planteada por el MAG. Esa propuesta, según se indica en el
documento, estaba orientada a fusionar las Asesorías Legales de los órganos
desconcentrados del ministerio, para que pasaran a formar parte de la Asesoría
Jurídica del MAG. Ello con el objetivo
de unificar criterios y mejorar la atención de trámites. Asimismo, la propuesta
incluía la posibilidad de modificar la nomenclatura de la Unidad de Prensa para
denominarla Unidad de Comunicación Institucional y la de actualizar sus
funciones al ampliar su ámbito de cobertura a temas de prensa, relaciones
públicas, publicidad, manejo de redes y plataformas sociales, entre
otros.
En el oficio indicado, MIDEPLAN resolvió lo siguiente:
“Aprobar
la integración de las funciones, procesos y productos jurídicos del Ministerio
de Agricultura y Ganadería, así como de sus órganos desconcentrados en una
única y general Asesoría Jurídica del MAG, así como la subdivisión de esta en la
Unidad de Gestión Jurídica y la Unidad de Asesoría y Contratación Pública, las
cuales desarrollarán las funciones y procesos establecidos en la propuesta
presentada.
Suprimir
las unidades asesoras de Asesoría Jurídica de la estructura organizacional del
Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria
(INTA) y el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), así como la unidad
asesora de Asuntos Jurídicos del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE).
Registrar
el cambio de denominación y funciones de la actual unidad asesora de Prensa,
para que se denomine Comunicación Institucional, la cual integrará las
funciones y procesos en la materia para el MAG y sus órganos desconcentrados.
El
Ministerio de Agricultura y Ganadería deberá realizar los ajustes a las
normativas respectivas para actualizar las funciones en materia de asesoría
jurídica y comunicación institucional, tanto para las dependencias referidas,
como para el ministerio y los órganos desconcentrados. De igual forma, se
recomienda tomar las previsiones jurídicas y administrativas para mitigar el
riesgo de que se vuelvan a crear estas dependencias en los órganos
desconcentrados, así como valorar realizar este mismo ejercicio en otras
dependencias con características similares que subsisten tanto en el
ministerio, como en sus órganos desconcentrados.”
Cabe señalar que de la
lectura integral del oficio al que se refiere la transcripción anterior se pudo
constatar que la estructura organizacional del INTA no contaba, ni cuenta
actualmente, con una unidad de Prensa, sino que solamente en el MAG existe una
unidad organizacional específica para desarrollar esas funciones; de ahí que el
cambio de denominación de esa unidad (que pasó a ser ahora la unidad de
“Comunicación Institucional”) no alteró la situación del INTA. Por otra parte, en lo que se refiere a la
integración de las asesorías jurídicas del MAG y de sus órganos
desconcentrados, el oficio de referencia señala que, de las 23 plazas de
profesionales en derecho involucradas en el proceso de reorganización,
solamente una de ellas pertenecía al INTA.
Debido a que la gestión
planteada proviene de una Auditoría, conviene hacer referencia a los requisitos
de admisibilidad que deben observar ese tipo de consultas.
II. - SOBRE
LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS
AUDITORÍAS INTERNAS
El artículo 4° de la Ley Orgánica de esta
Procuraduría permite que los auditores internos realicen consultas a este
órgano de manera directa; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues
tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan
una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.
El primero de esos requisitos consiste
en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor
jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las
consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado. En ese
sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los
auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de
las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero de 2009,
reiterado en el C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de
2021).
Hemos indicado, además, que la
materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a
aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir,
que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y
al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual
forma parte. Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen
cuando se nos plantea una gestión de este tipo.
Así las cosas, las consultas
realizadas por la Auditoría Interna deben ser planteadas por el jerarca de la
auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan
de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de
competencia de esa Auditoría, así como la relación existente entre lo
consultado y el plan de trabajo que se está aplicando. (Dictámenes
C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019,
C-294-2020 del 24 de julio de 2020, C-146-2021 del 26 de mayo de 2021 y
PGR-C-054-2023 del 17 de marzo de 2023).
Igualmente, según lo hemos afirmado
en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar
debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica y no ser
utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a una gran cantidad de
cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad
de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en
duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias
y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de
junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio
de 2021).
En esa misma línea, hemos sostenido
que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus
competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra
Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema
consultado. Reiteramos que dentro de
esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se
dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y
abstractos, sin referirse a casos concretos y sin pretender la revisión de la
validez de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a
la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar
decisiones sobre asuntos específicos, y la de asumir competencias que no nos
corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994
del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de
2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de
2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021).
También debemos recordar que de conformidad
con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos
propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial
establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de 2019,
C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021,
C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).
Asimismo, antes de plantear una
consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros
precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y
trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al
respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre
de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).
Bajo esa misma línea, resulta
necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de
marzo de 2015, que no podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen
pues“… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es
para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración…” y
la facultad de solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes es exclusiva
de los jerarcas de la Administración activa. (En igual sentido, véanse
los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de
noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de
abril de 2020).
Por último, importa señalar que los
dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas sólo vinculan directamente
a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones
públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría−
constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de
orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la
interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de
la Ley General de la Administración Pública. (Dictámenes C-044-2021 de 7 de
enero de 2021 y PGR-C-290-2022 de 22 de diciembre de 2022).
En este asunto, es evidente que la consulta que se nos plantea versa
sobre un proceso de reorganización con respecto al cual existe ya un
pronunciamiento del MIDEPLAN, por lo que, según lo expuesto, no nos es posible
referirnos a ese caso concreto, ni pronunciarnos sobre la validez de dicho
proceso. A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la Auditoría
consultante, procederemos de seguido a analizar de manera general (sin
sujetarnos a las interrogantes planteadas) el tema jurídico que subyace en la
consulta, relativo a la potestad de la Junta Directiva del INTA de definir y
aprobar la organización administrativa de ese órgano desconcentrado. Ello con la finalidad de que la Auditoría
consultante adopte las medidas que estime necesarias para el ejercicio de su
labor.
III.- RESPECTO
A LA POTESTAD LEGAL OTORGADA AL INTA PARA DEFINIR Y APROBAR SU ORGANIZACIÓN Y
SU ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
A efecto de abordar el tema que nos
ocupa, interesa señalar que los procesos de reorganización que se llevan a cabo
en el sector público tienen como objetivo propiciar la coherencia de la gestión
administrativa. Precisamente, la Ley de
Planificación Nacional (n.° 5525 de 2 de mayo de 1974) dispone que los
ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas deben realizar una labor
sistemática de modernización de su organización con el fin de aumentar su
eficiencia y productividad y lograr el mejor cumplimiento de los objetivos del
Sistema Nacional de Planificación (artículo 16).
Asimismo, esa ley establece que los
ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas deben ejecutar programas
de racionalización administrativa, con la finalidad de mejorar la capacidad de
planeamiento y ejecución de sus actividades, para lo cual deben coordinar con
el Ministerio de Planificación (artículo 18).
Por su parte, la “Ley Marco de Transformación Institucional y
Reforma Sociedades Laborales SAL”, n.° 7668 de 9 de abril de 1997,
estableció las bases para que los órganos del Estado y las instituciones
públicas descentralizadas (incluyendo instituciones autónomas, semiautónomas y
empresas públicas) realicen procesos de transformación institucional mediante
la transferencia de servicios y actividades auxiliares a organizaciones
sociales, asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas, asociaciones,
fundaciones y asociaciones de desarrollo comunal.
Precisamente, con fundamento en la
ley n.° 7668 citada, así como en la Ley Nacional de Planificación, se emitió el
decreto n.° 26893 del 6 de enero de 1998, cuyo artículo segundo hace referencia
a las funciones de MIDEPLAN dentro de los procesos de organización y
reorganización administrativa, funciones dentro de las cuales se encuentra la
de aprobar la organización administrativa y emitir directrices, lineamientos,
manuales, instructivos y demás instrumentos sobre la materia. Esa norma dispone lo siguiente:
“Artículo 2º- La
aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y empresas
públicas será competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (MIDEPLAN).
MIDEPLAN,
por medio del Sistema Nacional de Planificación constituido por la Ley de
Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de 1974), dictará directrices,
lineamientos, manuales, instructivos y otros instrumentos en materia de
reorganización administrativa de las instituciones públicas para el mejor
cumplimiento del servicio público, asegurando su continuidad su eficiencia, su
adaptación a cambios legales, así como la satisfacción de la necesidad social
que atienden y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o
beneficiarios. Estos instrumentos
estarán disponibles mediante publicaciones que aparecerán en el sitio
electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación obligatoria por parte de órganos,
entes y empresas públicas en sus medidas de organización, reorganización,
transformación y fusión administrativas. Se excluyen de esta disposición los
entes públicos no estatales que no administran recursos públicos y las empresas
públicas que actúan en mercados abiertos.
De
previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como requisito de validez, toda
propuesta de reorganización de órganos, entes y empresas públicas deberá contar
con la autorización del respectivo Ministro Rector del Sector al que pertenezca
el órgano, ente o empresa. Para tales efectos, el Ministro Rector dispondrá de
un plazo de diez días hábiles, a partir del momento en que la propuesta sea
presentada. Si no resuelve dentro de ese plazo, la propuesta se tendrá por
autorizada y podrá ser remitida a MIDEPLAN.
La
Unidad de
Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia requerirá a los interesados
en la emisión de decretos ejecutivos y en la formulación los proyectos de ley
gubernativos que contemplen medidas de organización y reorganización
administrativas, de la aprobación previa de MIDEPLAN respecto de esas medidas.
(Así reformado por el artículo 1º del decreto ejecutivo
Nº 36086 del 28 de junio de 2010)”
Adicionalmente, el artículo 16 del Reglamento
General del MIDEPLAN, aprobado por decreto n.° 23323 de 17 de mayo de 1994,
ratifica que las reorganizaciones administrativas deben contar con un estudio
técnico que las respalde y con la aprobación de MIDEPLAN.
Así las cosas, MIDEPLAN es el órgano
competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de los
órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los órganos
desconcentrados de los ministerios.
El trámite para
llevar a cabo un proceso de reorganización en una institución o en un órgano
del Estado se encuentra definido en los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones
Administrativas”, lineamientos que fueron formalizados, comunicados y
divulgados por el Presidente de la República y por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica por medio de la directriz n.° 21 del 17 de
mayo del 2007.
De conformidad con dichos lineamientos, para
concretar un proceso de reorganización es necesario que la institución
interesada elabore un estudio técnico para justificar la propuesta. Luego, dicho estudio debe ser analizado por
la Unidad de Planificación Institucional, la cual determinará si la propuesta
cumple los Lineamientos de Reorganización Administrativa. En caso de que no los cumpla, debe indicar
los lineamientos irrespetados y las razones en las que se fundamenta esa
afirmación. Una vez que la propuesta ha
sido aprobada por la Unidad de Planificación Institucional, la institución
interesada debe someterla a conocimiento del Ministro Rector del Sector, quien
debe dar fe de que conoce la propuesta y de que la avala en todos sus
alcances. Finalmente, la solicitud de
reorganización debe ser sometida a conocimiento de MIDEPLAN quien, como ya
indicamos, es el órgano técnico encargado de aprobar la nueva estructura
organizacional.
Una vez aprobada la reorganización,
debe emitirse un decreto para oficializar la nueva estructura
organizacional. Esa obligación se
encuentra regulada en el apartado E.1.1 de los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas ya mencionados. Dicha disposición establece:
“E.1 Lineamiento en el Componente de Normativa
Se refieren a aquellos aspectos vinculados propiamente
con el proceso a seguir por toda institución en materia de reforma
institucional.
1.
Después de la aprobación de la reorganización administrativa por parte de
MIDEPLAN, los ministerios y sus órganos deberán tramitar la promulgación de un
Decreto Ejecutivo en el cual se oficialice la estructura organizacional. En
todos los casos, el contenido del Decreto deberá corresponder con la estructura
y competencias aprobadas por MIDEPLAN.
Las
instituciones descentralizadas actualizarán su estructura por la vía de
reglamentación interna. La Unidad de Reforma Institucional de MIDEPLAN llevará
un archivo específico, donde constarán todos los organigramas aprobados de la
Administración Pública centralizada y descentralizada institucional; dicho
archivo será de consulta pública.
2-
(…)”
En el caso de los ministerios, por regla
general, la potestad de organizar –y, por tanto, de reorganizar– corresponde
al ministro, por su condición de “superior jerárquico supremo”. Esa potestad puede ser ejercida con
independencia de que vaya dirigida a órganos desconcentrados, e indistintamente
del grado de desconcentración que ostenten.
Al respecto, el artículo 103 de la Ley General de la Administración
Pública dispone lo siguiente:
“Artículo 103.-
1. El jerarca o superior
jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la
Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante
reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos,
siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de
potestades de imperio frente al administrado.
2. (…).”
Esta Procuraduría, en su OJ-012-2016
del 23 de febrero del 2016, reiterada en el dictamen C-071-2016 del 12 de abril
del 2016, analizó los alcances de la potestad de organización del ministro en
relación con los órganos desconcentrados de su ministerio. En ese pronunciamiento indicamos que la
potestad de reorganización pertenece al ministro, salvo que exista una norma
legal que le confiera esa potestad a otro órgano. Concretamente, en la opinión jurídica citada
se hizo referencia a la potestad del Ministro de Economía, Industria y Comercio
de decidir sobre la reorganización de la Comisión para Promover la Competencia,
que es uno de los órganos desconcentrados máximos de ese ministerio. En esa oportunidad indicamos lo siguiente:
“Se consulta sobre la potestad del
MEIC de decidir sobre una reestructuración al interno de la Comisión y si para
solicitarla a MIDEPLAN requiere el criterio de ese Colegio. Además, se consulta
sobre los requisitos para que MIDEPLAN apruebe una reestructuración. La
decisión de reestructurar corresponde al Ministro pero dicha potestad se sujeta
a la Ley y particularmente a la definición de competencias de la Comisión y de
la UTA.
1-. Corresponde al Ministro la
potestad de autoorganización
La
desconcentración, según lo indicado, no implica una independencia orgánica del
órgano desconcentrado respecto del jerarca. Tampoco implica necesariamente que
el jerarca pierda en forma absoluta la potestad jerárquica sobre el órgano
desconcentrado. Por el contrario, el jerarca mantiene dichas potestades en
relación con las materias u actos no desconcentrados.
Respecto de la materia de libre
concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído
de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano,
consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración
Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo
el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de
organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los
órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias
internas. Por lo que puede considerarse no solo que la potestad
de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida
a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de
rango legal que así lo autorice. (…)
En tratándose de la Comisión para
Promover la Competencia no existe una norma atributiva de la potestad de
organización, ni tampoco le ha sido atribuida la potestad reglamentaria. En consecuencia, dichas potestades siguen
reservadas al jerarca superior supremo. Por lo que este puede planificar y
preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento
establece. Ergo, someter esa reestructuración a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN.” (El subrayado es
nuestro).
La particularidad del asunto en
estudio consiste en que la ley n.° 8149, mediante la cual se creó el INTA, sí
confirió la potestad de organización a un órgano distinto del ministro.
En
ese sentido, el artículo 12 de dicha ley dispone expresamente que corresponde a
su Junta Directiva “Definir y aprobar la
organización y estructura administrativa” (inciso b.), así como “Aprobar los reglamentos
atinentes al funcionamiento y la operación del Instituto” (inciso f.)
Cabe señalar
que esta Procuraduría, al contestar una audiencia conferida por la Comisión de
Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa sobre
el proyecto de ley que culminó con la creación del INTA, advirtió sobre las
consecuencias de privar al ministro de la potestad de organización con respecto
al INTA. Nos referimos a la OJ-094-2000
del 4 de setiembre del 2000, la cual fue reiterada en la OJ-066-2005 del 26 de
mayo del 2005. En el primero de esos
pronunciamientos indicamos lo siguiente:
“…a la Junta
Directiva del Instituto propuesto se le otorga una potestad que excede la
naturaleza desconcentrada que, como órgano, tiene. Nos referimos a la potestad
de definir y aprobar la organización y estructura administrativa del Instituto establecida
en el numeral 11, inciso b) del proyecto de ley. Esta atribución supone la
posibilidad de ejercer potestades normativas, bajo la forma de reglamentos
autónomos de autoorganización y de servicios, y eso no está comprendido dentro
de las competencias que, como órgano desconcentrado, debe tener. El Instituto
sigue siendo parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería y aunque tiene
definido un ámbito material de competencias, la capacidad de autoorganizarse y
organizar el servicio que presta, en la medida en que supone el ejercicio de
potestades normativas, sólo pueden ser ejercidas por el Ministro, so pena de
rozar con la Constitución Política, artículo 140, inciso 18).”
A
pesar de lo anterior, el proyecto de ley al que se refiere la transcripción
anterior fue aprobado sin atender las observaciones hechas en su momento por
este órgano asesor, por lo que, mientras el artículo 12, incisos b) y f) de la
ley n.° 8149 se mantengan vigentes, corresponde a la Junta Directiva del INTA
(y no al MAG) definir y aprobar la
organización y la estructura administrativa de ese órgano.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría
arriba a las siguientes conclusiones:
1.- La consulta que se
nos plantea versa sobre un proceso de reorganización con respecto al cual
existe un pronunciamiento del MIDEPLAN, por lo que no nos es posible referirnos
a ese caso concreto, ni pronunciarnos sobre la validez de dicho proceso. A
pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la Auditoría consultante,
se analizó de manera general (sin sujetarnos a las interrogantes planteadas) el
tema jurídico que subyace en la consulta, relativo a la potestad de la Junta
Directiva del INTA de definir y aprobar la organización administrativa de ese
órgano desconcentrado, con la finalidad de que la Auditoría consultante adopte
las medidas que estime necesarias para el ejercicio de su labor.
2.- Por regla general, en el caso de
los ministerios, la potestad de organizar –y, por tanto, de reorganizar–
corresponde al ministro, por su condición de “superior jerárquico supremo”. Esa potestad puede ser ejercida con
independencia de que vaya dirigida a órganos desconcentrados, e indistintamente
del grado de desconcentración que ostenten.
3.- La ley n.° 8149, mediante la
cual se creó el INTA, confirió la potestad de organización a un órgano distinto
del ministro. El artículo 12 de dicha
ley dispone expresamente que corresponde a su Junta Directiva “Definir y
aprobar la organización y estructura administrativa” (inciso b.), así como “Aprobar los reglamentos
atinentes al funcionamiento y la operación del Instituto” (inciso f.)
4.-
Mientras el artículo 12, incisos b) y f) de la ley n.° 8149 se mantengan
vigentes, corresponde a la Junta Directiva del INTA (y no al MAG) definir y aprobar la organización y la estructura
administrativa de ese órgano.
Cordialmente;
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
C: Sra. Laura Fernández Delgado, Ministra, Ministerio de Planificación
Nacional y Política
Económica.
PGR-C-117-2024
INSTITUTO NACIONAL DE INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA EN
TECNOLOGÍA AGROPECUARIA (INTA). REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LA POTESTAD DE
ORGANIZACIÓN, POR LEY EXPRESA, CORRESPONDE A LA JUNTA DIRECTIVA DEL INTA
La auditoría interna del INTA nos planteó varias consultas
relacionadas con un proceso de reorganización administrativa propiciado por el
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), que involucra a ese órgano
desconcentrado máximo de dicho ministerio.
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-117-2024 del 10
de junio de 2024, suscrito por el Procurador Julio Mesén Montoya, arribó a las
siguientes conclusiones:
1.- La
consulta que se nos plantea versa sobre un proceso de reorganización con
respecto al cual existe un pronunciamiento del MIDEPLAN, por lo que no nos es
posible referirnos a ese caso concreto, ni pronunciarnos sobre la validez de
dicho proceso. A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la
Auditoría consultante, se analizó de manera general (sin sujetarnos a las
interrogantes planteadas) el tema jurídico que subyace en la consulta, relativo
a la potestad de la Junta Directiva del INTA de definir y aprobar la
organización administrativa de ese órgano desconcentrado, con la finalidad de
que la Auditoría consultante adopte las medidas que estime necesarias para el
ejercicio de su labor.
2.- Por regla general, en el caso de los
ministerios, la potestad de organizar –y, por tanto, de reorganizar– corresponde
al ministro, por su condición de “superior jerárquico supremo”. Esa potestad puede ser ejercida con
independencia de que vaya dirigida a órganos desconcentrados, e indistintamente
del grado de desconcentración que ostenten.
3.- La ley n.° 8149, mediante la cual se creó
el INTA, confirió la potestad de organización a un órgano distinto del
ministro. El artículo 12 de dicha ley
dispone expresamente que corresponde a su Junta Directiva “Definir y aprobar
la organización y estructura administrativa” (inciso b.), así como “Aprobar
los reglamentos atinentes al funcionamiento y la operación del Instituto” (inciso
f.)
4.- Mientras el artículo 12, incisos b) y f) de la ley n.°
8149 se mantengan vigentes, corresponde a la Junta Directiva del INTA (y no al
MAG) definir y aprobar la
organización y la estructura administrativa de ese órgano.