Dictamen : 103 - del 03/06/2024

03 de junio de 2024

PGR-C-103-2024

Señora

Anna Katharina Müller Castro

Ministra

Ministerio de Educación Pública

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DM-1311-09-2023 del 22 de setiembre de 2023, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con las competencias del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (IDPUGS) con respecto al personal del Ministerio de Educación Pública (MEP).

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos consulta, concretamente, “¿Cuál es el alcance de competencia del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, en relación con las actividades formativas del funcionariado del Ministerio de Educación Pública, según la normativa vigente, especialmente en lo que corresponde al funcionariado perteneciente al título I del Estatuto de Servicio Civil?”

De la consulta se deduce que la duda surge con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 de 8 de marzo del 2022, la cual regula algunos aspectos relativos a la gestión del desarrollo, incluidos los procesos de formación y capacitación de los servidores públicos, lo que podría haber generado cambios en el ámbito competencial del IDPUGS.

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio DAJ-C-0067-06-2023 del 12 de febrero de 2023. En ese oficio la Dirección de Asuntos Jurídicos del MEP se refirió al tema en consulta en los siguientes términos:

“En cuanto a la formación de servidores del Título I del Estatuto, la letra del numeral 23 de la Ley N° 10159 transcrito al inicio de este análisis y vigente desde el 10 de marzo del 2023, expresamente señala que compete al Cecades; sin embargo, persiste lo dispuesto en el Reglamento de la Ley 8697 “Creación del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano”, Decreto Ejecutivo N° 36784-MEP del 02 de setiembre del 2011, que en su ordinal primero, atribuye al IDP “canalizar y tramitar todas las iniciativas internas y externas de desarrollo profesional en el que se involucre el personal docente y administrativo”. (…) se considera que debe aplicarse el principio de jerarquía normativa y aplicar las estipulaciones de índole legal. Lo anterior, sin desconocer la posibilidad de que la Procuraduría General de la República, como instancia asesora del Estado defina que el nuevo escenario normativo establecido por la Ley N° 10159 admite la desconcentración a través de una norma reglamentaria”.

Esta Procuraduría, mediante su oficio DPB-OFI-2943-2024 del 25 de abril último, confirió audiencia de la consulta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), por su condición de órgano rector en materia de empleo público. Dicha audiencia fue atendida por la Dirección General del Servicio Civil mediante su oficio DG-OF-192-2024 del 6 de mayo de 2024, en el cual concluyó que “…la Ley n.° 10159 delimitó el ámbito de competencia del IDPUGS únicamente al personal docente; a saber: propiamente docente, técnico docente y administrativo docente, del Ministerio de Educación Pública y estableció que sus funciones tendrían directa relación con las políticas, planes y programas educativos aprobados por el Consejo Superior de Educación. Sin embargo, el artículo 26 del Decreto Ejecutivo n.° 43952 añadió que el IDPUGS también debe considerar los lineamientos generales emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica que resulten aplicables”.

Además, como producto de la audiencia otorgada al MIDEPLAN se nos remitió el criterio del Área de Carrera Docente de la Dirección General del Servicio Civil, el cual fue vertido mediante el oficio ACD-OF-137-2024 del 7 de mayo de 2024. Según ese documento“…el alcance para el adiestramiento emitido por el Instituto Uladislao Gámez Solano, lo posee para los servidores activos del Estrato ocupacional del Título II, entre las que se califica el personal: Docente, Técnico docente y Administrativo docente, los demás Estratos ocupacionales definidos para el Régimen de Servicio Civil en el Título I, Título IV y el Artículo 15 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, se le aplicarán el alcance y normativa especial que dispone el Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES) en uso de sus atribuciones”.

Seguidamente nos referiremos a los aspectos sobre los cuales versa la consulta que se nos formula.

II.- RESPECTO A LA COMPETENCIA DEL IDPUGS EN RELACIÓN CON LAS ACTIVIDADES FORMATIVAS DEL PERSONAL DEL MEP ANTES DE LA PROMULGACIÓN DE LA LMEP

El IDPUGS fue creado mediante la ley n.° 8697 del 12 de diciembre del 2008. El artículo 1° de esa ley dispone que el Instituto constituye un órgano de desconcentración mínima, con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Educación Pública.

De conformidad con el artículo 3 de la ley n.° 8697 citada, el ámbito de acción de las labores formativas encargadas al IDPUGS no abarcó a la totalidad del personal del MEP (docente y administrativo), sino solo al personal docente. La norma citada dispone:

“Artículo 3.- El Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, será la institución encargada de la formación permanente del personal docente en servicio, que conforma el sistema educativo público y subvencionado costarricense, como medio que permita ofrecerles las herramientas necesarias para el mejoramiento de su desempeño profesional y promover la prestación de un servicio educativo de calidad con un claro compromiso social.” (El subrayado es nuestro).

A pesar de lo anterior, el reglamento a la ley n.° 8697 citada, el cual fue emitido por medio del decreto n.° 36784 del 2 de setiembre del 2011, desconcentró a favor del IDPUGS la competencia relativa a canalizar y tramitar todas las iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del MEP. En ese sentido, los artículos 1° y 5 del citado reglamento disponen lo siguiente:

“Artículo 1º- El Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, como órgano de desconcentración mínima y con personalidad jurídica instrumental, dispondrá de capacidad de gestión financiera y capacidad de contratación administrativa que le permitirá el manejo de los recursos económicos autorizados por la ley, así como los actos y contratos que se requieran con cargo a esos fondos. Esta atribución supone una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio. Su accionar deberá ajustarse a las políticas educativas emitidas por el Consejo Superior de Educación (CSE) y por las Directrices del Ministro (a) en esa materia.

Corresponde al Instituto de Desarrollo Profesional canalizar y tramitar todas las iniciativas internas y externas de desarrollo profesional en el que se involucre el personal docente y administrativo, para lo cual el Instituto deberá avalar en todos los casos la realización de las mismas.” (El subrayado es nuestro).

Artículo 5º- Corresponde al Departamento de Desarrollo de Formación Permanente:

1. Gestionar la formación permanente del personal en servicio del Ministerio de Educación Pública.

2. Analizar las necesidades de formación permanente del personal en servicio del Ministerio de Educación Pública.

3. Organizar y ejecutar las acciones relacionadas con los planes y programas de actividades de desarrollo profesional con instancias internas y externas a este ministerio.

4. Diseñar e implementar estrategias que permitan diversificar las actividades de formación permanente que correspondan a las necesidades detectadas sean virtuales, presenciales, mixtas, formación en centro, entre otras.

5. Orientar y desarrollar investigación en los ámbitos de actuación del Instituto en coordinación con los Departamentos Institucionales responsables y con otras instancias en el ámbito nacional e internacional.

6. Establecer y ejecutar procesos de seguimiento y evaluación vinculados con las actividades de formación permanente que contribuyan a la toma de decisiones y la calidad de las mismas.

7. Promover y acompañar las innovaciones educativas relacionadas con los procesos de formación permanente en y desde el centro educativo.

8. Establecer con el visto bueno de la Dirección Ejecutiva los equipos de trabajo interdisciplinarios que así se requieran para la ejecución de los proyectos.

9. Otras funciones que le fueran encargadas por la Dirección Ejecutiva.” (El subrayado es nuestro).

Esta Procuraduría, en su dictamen C-019-2018 del 29 de enero del 2018, había advertido ya que la competencia para brindar formación permanente al personal administrativo del MEP había sido desconcentrada, por vía reglamentaria, a favor del IDPUGS. Las conclusiones del dictamen aludido fueron las siguientes:

“a) El ámbito de aplicación de la ley N° 8697 del 12 de diciembre de 2008, quedó limitado a la formación y capacitación permanente del personal docente, docente técnico y docente administrativo del Ministerio. Ergo, el legislador no autorizó al Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (IDPUGS), como órgano con desconcentración mínima del MEP, a realizar la formación permanente del personal estrictamente administrativo de este Ministerio, pues no se encuentra comprendido dentro de la carrera docente, según lo establecido en el título II del Estatuto de Servicio Civil;

b) No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los numerales 59.2, 83 y 103 de la Ley General de la Administración Pública y 19 de la Ley 8697, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública, es susceptible de desconcentración a través de una norma reglamentaria al no tratarse de una potestad de imperio;

c) Asimismo, en aras de cumplir con el fin público asignado al IDPUGS de mejorar la calidad de la educación costarricense, el jerarca del Ministerio, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública, puede desconcentrar, vía reglamento, en un mismo órgano especializado la gestión de la formación de todo el personal ―docente y administrativo― del Ministerio de Educación Pública, por tratarse de actividades conexas y complementarias;

d) Por lo anterior, en virtud de lo establecido en los numerales 1 y 5 del Decreto Ejecutivo 36784 del 2 de setiembre de 2011, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública ha sido desconcentrada a favor del IDPUGS.”

Corresponde ahora analizar si la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público supuso un cambio en lo relativo a las competencias a cargo del IDPUGS, asunto del que nos ocuparemos seguidamente.

III.- SOBRE LOS CAMBIOS GENERADOS CON LA PROMULGACIÓN DE LA LMEP EN LO RELATIVO A LAS COMPETENCIAS DEL IDPUGS

El capítulo VI de la LMEP reguló lo relativo a la gestión del desarrollo, gestión que está relacionada con los procesos de formación y capacitación de los funcionarios del sector público. La lógica de esa ley en lo relativo a este tema es que cada uno de los órganos y entes bajo su ámbito de cobertura brinden la capacitación y formación requerida por sus servidores para el cumplimiento de los objetivos institucionales. Así se desprende de la lectura del artículo 23, incisos b), d) y e), de dicha ley.

Por otra parte, el artículo 23, inciso c), de la LMEP encarga al Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES) la tarea de brindar asistencia técnica, seguimiento y control de las actividades de capacitación que realicen las instituciones cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil, para lo cual dicho Centro debe seguir los lineamientos emitidos por MIDEPLAN.

Interesa señalar que el CECADES, de conformidad con el artículo 155 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (decreto n.° 21 de 14 de diciembre de 1954), es el órgano encargado de brindar a las unidades de capacitación “…la asesoría y el apoyo técnico necesarios para el efectivo cumplimiento de sus funciones.“ Agrega esa norma que “Por su naturaleza y función rectora, constituye un órgano propulsor de las políticas, estrategias, planes y programas de capacitación de las personas servidoras públicas, propiciando su promoción humana y su desarrollo permanentes, en conjunción con la profesionalización de la función pública; como aportes estratégicos para la entrega de servicios de calidad a la ciudadanía.”

Un aspecto medular para la atención de la consulta que se nos plantea es tener claro que la LMEP no dejó sin efecto la desconcentración administrativa operada a favor de IDPUGS en relación con el ejercicio de los procesos de formación y capacitación del personal administrativo del MEP. Esa ley no atribuye a otro órgano la tarea encomendada al IDPUGS en los artículos 1 y 5 del decreto n.° 36784 citado en el sentido de gestionar la formación del personal administrativo del MEP.

Para una mejor comprensión del asunto es importante transcribir el texto completo del artículo 23 de la LMEP al cual hemos venido haciendo alusión:

“ARTÍCULO 23- Postulados rectores que orientan los procesos de formación y capacitación

a) La formación está destinada a garantizar los aprendizajes individuales y colectivos necesarios para el logro de los objetivos institucionales de las entidades y los órganos incluidos, desarrollando las competencias de las personas servidoras públicas, estimulando su progresión profesional y la instrucción sobre el desempeño apropiado de sus deberes, responsabilidades y funciones, para concientizar sobre los riesgos de corrupción inherentes a su desempeño.

b) Las entidades y los órganos incluidos en el artículo 2 de la presente ley deberán contemplar, en sus planes de empleo público, los programas de capacitación y de formación que requieren para lograr sus objetivos institucionales con eficacia y eficiencia.

c) El Centro de Capacitación y Desarrollo (Cecades), con estricto apego a los lineamientos emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), será el encargado de brindar asistencia técnica, seguimiento y control de las actividades de capacitación que realicen las instituciones cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil, a excepción del sector docente, cuyas actividades de capacitación estarán bajo responsabilidad del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (ldpugs) en relación con las políticas, los planes y los programas educativos aprobados por el Consejo Superior de Educación; las instituciones de educación superior universitaria estatal desarrollarán sus propios planes, programas y actividades en estas materias, pudiendo brindar colaboración al Cecades y al ldpugs mediante los convenios que se suscriban al efecto y el Servicio Exterior de la República, el cual se rige por el Estatuto del Servicio Exterior, cuyas capacitaciones estarán a cargo de la Academia del Servicio Exterior Manuel María Peralta.

d) La oferta formativa de las escuelas o los centros de formación o de las mismas entidades y órganos incluidos, deberá ser coherente con los planes institucionales de empleo público.

e) Las personas servidoras públicas recibirán de la organización la capacitación adecuada para complementar su formación inicial o de acceso, para adaptarse a la evolución de las tareas, hacer frente a déficits de rendimiento detectados según los planes remediales y apoyar su crecimiento profesional.

f) La formación apoyará de manera efectiva los procesos de innovación y cambio cultural.

g) Los servidores públicos podrán informar a la Administración, por medio de una declaración jurada, sobre su derecho a la objeción de conciencia, cuando se vulneren sus convicciones religiosas, éticas y morales, para efectos de los programas de formación y capacitación que se determine sean obligatorios para todas las personas servidoras.

h) Para efectos de los procesos de formación y capacitación de las personas servidoras públicas que se desempeñan en carrera administrativa municipal, los esfuerzos se podrán canalizar con recursos del Consejo Nacional de Capacitación Municipal (Conacam).”

Es importante señalar que, por razones de interés público, es razonable que sea un mismo órgano especializado el que se encargue de ejecutar los procesos de formación y capacitación del MEP, tanto en lo relativo al personal docente, como en lo que se refiere al personal administrativo, por el vínculo indiscutible que existe entre las tareas que desarrollan ambos tipos de funcionarios. Ya en el dictamen C-019-2018 citado nos habíamos referido a ese tema en los siguientes términos:

“Si bien los puestos estrictamente administrativos del Ministerio de Educación Pública no quedan comprendidos dentro de la carrera docente, es lo cierto que resultan de vital importancia para auxiliar la función docente del Ministerio. Ambas actividades ―administrativa y docente― son conexas e indispensables para mejorar la calidad de la educación costarricense.

De ahí que resulte lógico que pueda desconcentrarse en un mismo órgano especializado la gestión de la formación de todo el personal del Ministerio de Educación Pública, en aras de mejorar la calidad de todo el sistema educativo. Decisión que puede tomar el jerarca del Ministerio en aras del interés público involucrado y en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública.”

Cabe mencionar que el artículo 24, párrafo último, de la LMEP contiene una disposición que podría generar dudas en cuanto a la competencia del IDPUGS en relación con el ejercicio de los procesos de formación y capacitación del personal administrativo del MEP. Esa norma dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 24- Capacitación de la alta dirección pública.

El personal de la alta dirección pública deberá recibir capacitación formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para reforzar las competencias y los conocimientos técnicos que aseguren el buen ejercicio de la labor. También, deberán recibir capacitación en los temas actuales de innovación y desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las tendencias globales de competitividad, para garantizar la modernización de la gestión pública, ajustándola a las prácticas más recientes.

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos para la capacitación de la alta dirección pública, para lo cual coordinará lo correspondiente con las escuelas, los centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos en el artículo 2 de la presente ley, según los requerimientos y las especificidades de cada dependencia pública.

En el caso de las entidades y los órganos incluidos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, el Centro de Capacitación y Desarrollo (Cecades) será responsable de potenciar las competencias de la alta dirección pública en el ejercicio de sus funciones con el objetivo de generar valor público, de conformidad con los lineamientos emitidos por Mideplán para tal efecto, a excepción del sector docente, donde esta responsabilidad será competencia del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (ldpugs).”

Nótese que si bien el último párrafo de la norma transcrita establece que corresponde al CECADES potenciar las competencias de la alta dirección pública en los entes y órganos incluidos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, a excepción del sector docente, donde esa responsabilidad será competencia del IDPUGS, de dicha disposición no puede deducirse que todos los procesos de formación y capacitación del personal administrativo del MEP deban estar a cargo del CECADES, pues el artículo 24 recién transcrito se refiere únicamente a los procesos de capacitación del personal de alta dirección pública.

Finalmente, debemos indicar que, aun cuando el IDPUGS es el órgano encargado de la capacitación y el desarrollo del personal docente del MEP, en el ejercicio de esa tarea “…deberán considerarse las políticas o programas educativos aprobados por el Consejo Superior de Educación, así como los lineamientos generales emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica que resulten aplicables”, pues así lo dispone el artículo 26, párrafo último, del Reglamento a la LMEP, el cual está relacionado con el 23, inciso c), de la LMEP.

En síntesis, los procesos de formación y capacitación del personal administrativo del MEP perteneciente al Título I del Estatuto de Servicio Civil están a cargo del IDPUGS, por haberse desconcentrado esa competencia a favor de dicho Instituto por medio de los artículos 1 y 5 del decreto n.° 36784, que es el Reglamento de la Ley de Creación del IDPUGS. Esa competencia debe ejercerse bajo la asistencia técnica, seguimiento y control del CECADES, con estricto apego a los lineamientos emitidos por MIDEPLAN, por disponerlo así el artículo 23, inciso c), de la LMEP. La tarea de potenciar las competencias del personal administrativo del MEP que pertenezca a la categoría de alta dirección pública está a cargo del CECADES, de conformidad con los lineamientos emitidos por MIDEPLAN, por disponerlo así el artículo 24, párrafo último, de la LMEP.

Los procesos de formación y capacitación del personal docente del MEP perteneciente al Título II del Estatuto de Servicio Civil, están a cargo del IDPUGS, por disponerlo así tanto la Ley de Creación del IDPUGS, como el artículo 23, inciso c), de la LMEP. Esa competencia debe ejercerse de conformidad con las políticas, los planes y los programas educativos aprobados por el Consejo Superior de Educación, según el artículo 23, inciso c), mencionado, y atendiendo los lineamientos generales emitidos por el MIDEPLAN que resulten aplicables, según el artículo 26, párrafo último, del Reglamento a la LMEP. La tarea de potenciar las competencias del personal docente del MEP que pertenezca a la categoría de alta dirección pública está a cargo del IDPUGS, por disponerlo así el artículo 24, párrafo último, de la LMEP.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los procesos de formación y capacitación del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública perteneciente al Título I del Estatuto de Servicio Civil están a cargo del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, por haberse desconcentrado esa competencia a favor de dicho Instituto por medio de los artículos 1 y 5 del Reglamento de su ley de creación. Esa competencia debe ejercerse bajo la asistencia técnica, seguimiento y control del Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES), con estricto apego a los lineamientos emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), por disponerlo así el artículo 23, inciso c), de la Ley Marco de Empleo Público. La tarea de potenciar las competencias del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública que pertenezca a la categoría de alta dirección pública está a cargo del CECADES, de conformidad con los lineamientos emitidos por MIDEPLAN, por disponerlo así el artículo 24, párrafo último, de la Ley Marco de Empleo Público.

2.- Los procesos de formación y capacitación del personal docente del Ministerio de Educación Pública perteneciente al Título II del Estatuto de Servicio Civil, están a cargo del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, por disponerlo así tanto la ley de creación de ese Instituto, como el artículo 23, inciso c), de la Ley Marco de Empleo Público. Esa competencia debe ejercerse de conformidad con las políticas, los planes y los programas educativos aprobados por el Consejo Superior de Educación, según el artículo 23, inciso c), mencionado, y atendiendo los lineamientos generales emitidos por el MIDEPLAN que resulten aplicables, según el artículo 26, párrafo último, del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público. La tarea de potenciar las competencias del personal docente del Ministerio de Educación Pública que pertenezca a la categoría de alta dirección pública está a cargo del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, por disponerlo así el artículo 24, párrafo último, de la Ley Marco de Empleo Público.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

C: Sra. Laura Fernández Delgado, Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

PGR-C-103-2024

MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA. INSTITUTO DE DESARROLLO PROFESIONAL ULADISLAO GÁMEZ SOLANO (IDPUGS). LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. GESTIÓN DEL DESARROLLO. PERSONAL ADMINISTRATIVO. PERSONAL DOCENTE. ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA

La señora ministra de Educación Pública nos planteó una consulta relacionada con las competencias del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (IDPUGS) con respecto al personal del Ministerio de Educación Pública (MEP).

Esta Procuraduría, mediante el dictamen PGR-C-103-2024 del 3 de junio del 2024, suscrito por el procurador Julio Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones: