Dictamen : 132 - del 17/06/2024

17 de junio del 2024

PGR-C-132-2024

 

Señor

Néstor Reinaldo Mattis Williams

Alcalde Municipal

Municipalidad del Cantón Central de Limón

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AML-1144-2023 del 17 de mayo del 2023, código interno 4727-2023, por medio del cual nos planteó tres consultas relacionadas con la renovación de los contratos de disponibilidad y sostenimiento del salario compuesto, el traslado voluntario del salario compuesto al salario global y el reconocimiento de las anualidades pendientes de los años 2021 y 2022 a los funcionarios de esa municipalidad, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (en adelante LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo del 2022, vigente desde el 10 de marzo del 2023 y su reglamento.

 

Además, se precisa en la consulta que mediante el acuerdo del Concejo Municipal SM-089-2023, todos los funcionarios de la Municipalidad del Cantón Central de Limón fueron declarados “exclusivos y excluyentes”.

 

Concretamente, las consultas que se nos formularon fueron las siguientes:

 

“1. Renovación de los Contratos de Disponibilidad y sostenimiento del “salario compuesto”

2. Posibilidad de que los funcionarios, declarados “exclusivos y excluyentes”, se trasladen voluntariamente al pago de salario global.

3. Reconocimiento de anualidades pendientes de los años 2021 y 2022 posterior a la entrada en vigencia de la Ley”.

 

 

I. – SOBRE EL CRITERIO LEGAL:

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico sin número de fecha 15 de mayo del 2023, suscrito por la Licenciada Grace Patricia Zúñiga Campos, en su condición de asesora legal en materia laboral de la Alcaldía Municipal, mediante el cual luego de realizar un análisis general de los artículos 2 (ámbito de Cobertura), 6 (creación del Sistema General de Empleo Público) y 13 (régimen general de empleo público) de la LMEP, así como de los numerales 36 (implementación del nuevo esquema de salario global y reglas de transición) y 37 (supuestos de inaplicación del salario global) del Reglamento a la citada ley, Decreto Ejecutivo 43952 del 28 de febrero del 2023, vigente desde el 10 de marzo de ese mismo año (en adelante RLMEP), indicó lo que a continuación se expone.

 

Primero, con respecto al tema de la disponibilidad se concluyó:

 

“Como se ha indicado, el plus salarial tiene como fundamento una naturaleza contractual en dónde (SIC) la Administración entre sus potestades plasmadas en el artículo 17 del Código Municipal, decidirá si el funcionario cumple con los requisitos y objetivos para contratar esa Disponibilidad. Las razones de la contratación siempre serán objetivas, ya que se debe de cumplir con los requisitos esenciales de cada una de las bonificaciones y no podrán ser de origen subjetivo.

Por lo anterior, tanto la contratación como la suspensión de dicho contrato deberán de cumplir con esos requisitos que definitivamente siempre serán objetivos, conforme al fundamento legal indicado.

Considerando todo lo anterior, siendo que el Contrato de Disponibilidad es un contrato que se decide conforme a la administración de los recursos humanos de la Municipalidad y sus intereses y funciones constitucionales, sea la contratación, renovación o suspensión del mismo, solo variará el salario del funcionario de salario “compuesto” a “salario global”, si el contrato conlleva un incremento en la remuneración, por lo que la renovación o suspensión del contrato no debería de afectar sino solo la contratación nueva, lo que automáticamente llevaría el salario compuesto a un salario global”.

 

Segundo, sobre el traslado voluntario del funcionario de “salario compuesto” a “salario global”, se expuso:

 

“Se transcriben los anteriores artículos de forma completa[1] para que (SIC) analizar que la Ley y su Reglamento no prevé entre todos los supuestos normados, la acción voluntaria del funcionario, pero tampoco existe norma expresa que lo prohíba.

Ahora bien, siendo que la Municipalidad del Cantón Central de Limón tiene supeditado su actual (SIC) al ”Principio de Legalidad”, que como reza el Artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública ordena:

Artículo 11.

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto al motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.

Por lo anteriormente analizado, siendo que ni la Ley Marco de Empleo Público ni su Reglamento previó el traslado voluntario del “salario compuesto” al “salario global”, este traslado no se podrá dar sino solo por los supuestos regulados en dichos artículos”.

 

Finalmente, en orden al reconocimiento de anualidades pendientes de los años 2021 y 2022, posterior a la entrada en vigencia de la LMEP, se dispuso, luego de citar el artículo único de la Ley 9908:

 

“Sobre la aplicación de esta Ley, ya la Procuraduría General de la República lo había analizado en su Dictamen PGR-C-203-2022 del 16 de septiembre de 2022 e hizo la siguiente conclusión:

“Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que por haberlo dispuesto así la ley n.° 9908 citada, no es procedente girar pago retroactivo alguno a los funcionarios públicos por las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022; sin embargo, la antigüedad acumulada durante ese lapso sí debe tomarse en cuenta para el cálculo y pago de anualidades futuras”

En este sentido se podría interpretar que, en el salario de los funcionarios, se reconocerá para la antigüedad acumulada el reconocimiento de las anualidades de esos períodos, ahora bien, en cuanto a las anualidades el artículo 37 del Reglamento a la Ley Marco del Empleo Público, ya descrito supra, pero exactamente en el inciso c) se ordena:

Artículo 37.- Supuestos de inaplicación del salario global. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se agrupen en las familias laborales preceptuadas en la Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, no se aplicará estrictamente en los siguientes supuestos:

c) A quienes al momento de entrar en vigor el nuevo régimen de Salario Global, devenguen un salario compuesto bruto que sea menor al salario global inherente a la clasificación de su puesto. A las personas que estén en esta situación se les respetará el pago de salario total ordinario y se le efectuarán ajustes por anualidades o actualizaciones que sean normativamente procedentes en la remuneración base y en los complementos inherentes, hasta que el salario compuesto bruto respectivo alcance al salario global respectivo en los términos reglados en el artículo anterior de este reglamento.

Artículo 62- Modifíquese el inciso b) del artículo 14 del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H del 11 de febrero de 2019, para que se lea de la siguiente manera:

“b) El incentivo por anualidad será un monto nominal fijo para cada escala salarial en esquema de salario compuesto, que permanecerá invariable. El pago efectivo por el cumplimiento de cada anualidad, en supuestos de permanencias anuales de forma continúa prestando servicios a la Administración Pública, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al aniversario de ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto. Cuando medien situaciones en las cuales se suspenda o interrumpa esa permanencia continúa prestando servicios a la Administración Pública, el cumplimiento de anualidades se ajustará a la fecha respectiva en la cual se puedan computar años completos de servicio y el pago efectivo de cada anualidad, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al cumplimiento”.

Por lo anteriormente analizado, se puede concluir que las anualidades podrán reconocerse conforme a lo estipulado en los anteriores artículos, siempre y cuando el total del salario compuesto bruto no supere el salario global de referencia, de lo contrario no podría ser reconocidas las anualidades o tendría que procederse el paso hacia el salario global”.

 

A partir de lo expuesto, se analizará la presente consulta.

 

 

II. SOBRE LO CONSULTADO:

 

De previo a entrar a conocer los temas consultados, importa advertir que el ámbito de aplicación de la LMEP está regulado en su artículo 2, el cual dispone expresamente:

 

“Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

a) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

b) El sector público descentralizado institucional conformado por: las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.

c) El sector público descentralizado territorial conformado por las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas. (El resaltado es nuestro)

 

Por su parte, por disposición expresa del artículo 3 de la LMEP, están excluidos de su aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el Benemérito Cuerpo de Bomberos.

 

Además, es conveniente precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, que la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes. Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. (Ver dictámenes PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024 y PGR-C-050-2024 del 14 de marzo del 2024, entre otros)

 

Ahora bien, en lo de interés para esta consulta hemos afirmado que las municipalidades tienen autonomía de gobierno (de segundo grado), por consiguiente, pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30, 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. Veamos:

 

“(…) La Sala Constitucional, en su voto consultivo n.° 15655-2011 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011, reiterado en el 17098-2021 citado, al analizar los alcances de la autonomía de la CCSS, dejó claro que esa institución, al igual que las municipalidades, tiene autonomía de gobierno (de segundo grado), a diferencia del resto de las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 constitucional, cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado).

(…)

Lo anterior permite ratificar que, independientemente de la frase utilizada como salvaguarda en la LMEP para corregir los vicios detectados por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021, las instituciones autónomas que pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son las que ostenten una autonomía de segundo o tercer grado, con competencias constitucionalmente asignadas…”. (Ver dictamen PGR-C-135-2023 citado)

 

            En los demás casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el sector público -incluidas las municipalidades-, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo relativo a su ámbito de cobertura. 

 

Por lo que viene dicho, es menester resaltar que en el pronunciamiento PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, al analizar una consulta planteada por la directora ejecutiva de la Asamblea Legislativa, este órgano consultivo precisó varios temas generales de interés para esta consulta, por lo que nos limitamos a reiterar lo allí dicho:

 

“En relación con el salario global, ciertamente, los Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, así como los entes públicos con autonomía de segundo o de tercer grado, con potestades constitucionalmente asignadas, están facultados para construir las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas, (artículo 30 párrafo final de la LMEP); sin embargo, esa facultad no los habilita para seguir utilizando el sistema de salario base más pluses, sino que, por el contrario, necesariamente deben ajustarse al sistema de salario global, pues así lo establece el propio artículo 30 y siguientes de la LMEP.

          Por ello, al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa.

          Según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes (incluida la Ley de Salarios de la Asamblea Legislativa), es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley. 

          Por otra parte, es necesario aclarar que no existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público. Esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van dirigidas las leyes anteriores, es decir, de si regulan a Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo o a instituciones descentralizadas con autonomía de segundo o tercer grado con competencias constitucionalmente asignadas; y, además, de si existe en la propia LMEP una disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos de sus funcionarios.

          Por ejemplo, en materia disciplinaria, el artículo 21 de la LMEP establece un procedimiento de despido que, en principio, es aplicable a todas las instituciones bajo su ámbito de cobertura; sin embargo, el último párrafo de ese artículo dispone que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso”, lo que permite afirmar que las leyes anteriores que regulen el procedimiento de despido en esos órganos y entes se mantienen vigentes.   

          En el caso de la consulta que se nos formula, a pesar de que fue planteada por un Poder del Estado diferente al Poder Ejecutivo, no existe una norma particular en la LMEP que permita exceptuar a los servidores de la Asamblea Legislativa (sea que realicen o no labores exclusivas o excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a ese órgano) de las normas generales establecidas en la LMEP en materia de transición del salario compuesto al salario global, o bien, en lo relativo al tope de vacaciones”. (El resaltado no pertenece al original)

 

            Realizadas las anteriores acotaciones generales, de seguido se procederá con el análisis de las interrogantes que se nos plantearon.

 

            En primer lugar, se nos consulta de forma un tanto ambigua e indeterminada sobre la renovación de los contratos de disponibilidad y el sostenimiento del salario compuesto, sin embargo, no se formula una duda puntual, lo cual nos imposibilita brindar una respuesta concreta.

 

            No obstante, realizaremos un abordaje general sobre el tema de la disponibilidad y las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplicables para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, lo cual incluye a las municipalidades, pues no existe una norma particular en dicha ley que permita exceptuarlas de las normas generales allí establecidas, en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse.

 

            De este modo, iniciemos nuestro estudio definiendo el concepto de disponibilidad, el cual en materia laboral debe ser entendido como aquel “reconocimiento o compensación salarial que se entrega al trabajador para que esté pronto a desempeñar funciones de su mismo cargo, fuera de la jornada ordinaria, cuando los servicios resulten de imperiosa necesidad al patrono”[2].

 

A mayor abundamiento, es necesario precisar que la Sala Constitucional desde la sentencia n.° 14163, de las 10:55 horas del 10 de diciembre del 2004, se refirió a la disponibilidad en los siguientes términos: “Como se puede apreciar, en este último caso lo que se remunera es esa actitud expectante y permanente en la que debe permanecer el servidor judicial que, según determina ese Reglamento, es inherente al cargo que se ocupa en razón del interés superior del servicio público. Se trata obviamente de una actitud que se debe mantener fuera de la jornada laboral, es decir, en el tiempo libre del funcionario, que sin lugar a dudas se constituye en una limitante de las actividades propias de la vida privada de quien está sometido al régimen. Es por ese motivo que se le remunera”. (Ver en el mismo sentido, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional n°s 2008-02062 de las 13:51 horas del 8 de febrero del 2008, 2008-2063 de las 13:52 horas de 8 de febrero de 2008, 2010-013705 de las 14:36 horas del 18 de agosto del 2010 y 2012-13023 de las 11:30 horas del 14 de setiembre de 2012).

 

En este sentido también se ha pronunciado la Sala Segunda. Así, en la sentencia n°. 2017-000526 de las 11:15 horas del 31 de marzo del 2017, se indicó: “… La disponibilidad cubre la disposición del trabajador de ejecutar su trabajo en el momento en que se requiera. Se trata de una situación en la que debe estar expectante por si el empleador necesita de la prestación de sus servicios durante un período que no coincide con su horario normal de trabajo. En consecuencia, como se apuntó, ese plus y la remuneración por horas extra no son excluyentes, ya que con esta última se paga el tiempo efectivo de trabajo realizado fuera de la jornada ordinaria. ...”.

 

Como vemos, la disponibilidad debe ser entendida como aquel plus o incentivo salarial que se otorga a algunos funcionarios públicos con el propósito de que puedan estar expectantes a prestar sus servicios, fuera de la jornada laboral, si así lo requiere el patrono para el cabal cumplimiento de sus fines, aun cuando estén en sus respectivos hogares o en otras ocupaciones de índole privada.

 

Bajo ese entendido, dicho plus o incentivo salarial -de cancelarse a un funcionario previo a la entrada en vigencia de la LMEP- formaría parte de su salario compuesto. Este salario comprende el: “salario base más componentes salariales complementarios (sobresueldos, pluses o incentivos)”, (artículo 5, inciso t) de la LMEP y el ordinal 5, numeral 27 del RLMEP)[3].

 

De esta manera, la renovación de los contratos de disponibilidad -entendido como un plus o incentivo salarial- y el sostenimiento del salario compuesto, deben ser analizados a la luz de las reglas de transición del salario compuesto al salario global, dispuestas tanto en la LMEP en su Transitorio XI, como en el RLMEP, artículos 36, 37 y 38, en cada caso concreto, para armonizar la implementación y transición de las personas servidoras al nuevo esquema salarial global dispuesto en la LMEP, cuando esto resulte procedente.

 

Así las cosas, por su importancia se procede a transcribir el Transitorio XI, para mayor claridad:

 

“TRANSITORIO XI- Las personas servidoras públicas que a la entrada en vigencia de la presente ley devengan un salario compuesto, se trasladarán al salario global, de conformidad con las siguientes reglas:    

a) Quienes devengan un salario compuesto menor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuarán devengando su salario en la forma en que lo venían haciendo y podrá incrementarse por el pago por concepto de anualidad, que en derecho les corresponda y una vez que su salario compuesto iguale el monto que les correspondería bajo el esquema de salario global, se trasladarán de manera automática a este régimen salarial, el mes siguiente.

b) Quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global serán excluidos de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien reconocimiento de incentivos, hasta que el monto por concepto de salario global sea igual al salario compuesto que recibía, y en el mes siguiente se trasladarán al salario global.

Los salarios de las personas servidoras públicas, sin distinción del monto de estos, estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018” (El destacado no pertenece al original).

 

En lo que atañe a la transcrita norma transitoria, es importante advertir que las personas trabajadoras que devenguen un salario compuesto menor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, según el inciso a) “continuarán devengando su salario en la forma en que lo venían haciendo y podrá incrementarse por el pago por concepto de anualidad, que en derecho les corresponda”. (Énfasis suplido)

 

Además, en el otro supuesto -inciso b)- reguló la situación de las personas que devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, las cuales fueron excluidas “…de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien de reconocimiento de incentivos”. (Destacado es nuestro). 

 

En este orden de ideas, de manera clara el Transitorio XI citado, excluye a quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le corresponda a su categoría bajo la modalidad de salario global del pago de dos tipos de incrementos salariales: 1) el que sea producto de aumentos a la base; y, 2) el que sea producto del reconocimiento de incentivos. La disponibilidad, conforme se expuso, es un plus o incentivo salarial, al igual que la anualidad, conforme lo veremos más adelante.

 

Es conveniente citar a este tenor los ordinales 36, 37 y 38 del RLMEP -en su totalidad- para mayor comprensión:

 

“Artículo 36.- Implementación del nuevo Esquema Salario Global y reglas de transición. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se regulan en la Ley Marco de Empleo Público, Nº 10.159, deberá aplicarse, estrictamente y sin dilación, para toda nueva persona trabajadora que inicie sus labores en una institución pública con una relación de empleo de carácter estatutario, pública o mixto, o bien en puestos de alta jerarquía, así como en casos de reingreso en el servicio público sin que medie continuidad laboral.

Por su parte, para las contrataciones previas a la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, se deberá aplicar el cambio del esquema de salario compuesto a salario global, siguiendo las siguientes reglas de transición para cada supuesto:

a) Nuevos nombramientos o movimientos superiores o ascendentes de personas previamente contratadas en el sector público con salario compuesto: En el caso de nuevos nombramientos o movimientos, siempre y cuando sean ascendentes o en puestos superiores al precedente, en propiedad, interinos, de confianza o de alta jerarquía, de personal que actualmente labora para el sector público, o que haya salido del sector público sin que se rompiera su continuidad, devengando salario compuesto, se aplicarán las siguientes reglas:

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 44299 del 6 de diciembre del 2023)

i. La persona trabajadora tendrá un cambio automático al salario global, en el caso de que el nuevo puesto sea en una clase de puesto o nomenclatura no equivalente a la precedente, cuando el salario global aplicable al nuevo puesto sea superior al salario total ordinario que devengaría la persona trabajadora en caso de aplicarse el salario compuesto en dicho nuevo puesto.

ii. En caso de que el salario global del nuevo puesto sea inferior al salario compuesto que le correspondería, la persona será remunerada en el nuevo puesto con el esquema de salario compuesto.

b) Salario compuesto alcanza al salario global en virtud de la aplicación de aumentos anuales o por costo de vida: Se deberá aplicar el salario global en los casos de personas contratadas previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, siempre y cuando el salario global fijado para la clase de puesto o nomenclatura ocupada sea igualado o alcanzado por el salario compuesto bruto nominal de la persona.

Bajo este supuesto, se entenderá que el salario compuesto iguala o alcanza al salario global cuando, siendo previamente más bajo, con la aplicación de cualquier incremento o anualidad que corresponda conforme al marco jurídico vigente, se igualaría o superaría el monto del salario global, aspecto que deberá ser analizado mes a mes para realizar las cambios de esquema salarial correspondientes.

c) Salario global alcanza al salario compuesto, en virtud de la aplicación de reajustes salariales por costo de vida o redefinición salarial: Se deberá aplicar el salario global en los casos de personas contratadas, previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, siempre y cuando el salario global asociado a la clasificación o nomenclatura del puesto ocupada por la persona, alcance al salario compuesto bruto nominal que la persona devenga".

d) Ascenso en propiedad a un puesto al que se ascendió previo al 10 de marzo de 2023: las reglas de transición al esquema de salario global o apego al esquema de salario compuesto indicadas en los sub incisos i y ii del inciso a) de este artículo 36, también aplicarán de manera análoga cuando una persona servidora, además de tener un nombramiento en propiedad en un régimen de carrera administrativa, mantenga un nombramiento interino y ascendente desde antes de entrar en vigencia la Ley Marco de Empleo Público y posteriormente, sin mediar interrupción en dicho nombramiento interino, se proceda a efectuar nombramiento en el puesto y misma clasificación pero de manera propietaria, materializando un movimiento ascendente y definitivo respecto al puesto que la persona ocupaba en propiedad, siendo esta circunstancia la que hará posible la aplicación de los sub incisos indicados.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 44299 del 6 de diciembre del 2023)

TRANSITORIO ÚNICO. - En cuanto a las personas con nuevos nombramientos o movimientos a partir del 10 de marzo de 2023 a la fecha de entrada en vigor de la presente reforma, a solicitud de éstas ante las respectivas unidades de recursos humanos, se deberá revisar la correcta aplicación del artículo 36 en virtud de la presente reforma y aplicar las medidas administrativas correspondientes.

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 44199 del 6 de setiembre del 2023)”

“Artículo 37.- Supuestos de inaplicación del salario global. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se agrupen en las familias laborales preceptuadas en la Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, no se aplicará estrictamente en los siguientes supuestos:

a) Cuando a partir de la entrada en vigor del nuevo régimen de Salario Global, una persona que perciba su remuneración con base en esquema de salario compuesto se reincorpore al puesto en el cual ha mantenido un nombramiento titular o en propiedad, por haber concluido la condición o plazo que suspendía temporalmente el vínculo y ejercicio del puesto.

b) En los nuevos nombramientos que se efectúen a partir de entrar en vigor el nuevo régimen de Salario Global, tratándose de:

i. Un reingreso al servicio público mediando continuidad laboral, siempre que el nombramiento con el cual se da el reingreso sea en un puesto con la misma clasificación o con clasificación distinta pero homóloga, equivalente o inclusive de nivel inferior a la que ostentaba en el nombramiento precedente al reingreso.

(Así reformado el sub inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 44299 del 6 de diciembre del 2023)

ii. Movimientos de personal a través de la figura de reubicación, de traslado o permuta, u otros similares, siempre que no haya un cambio en la clasificación de puesto.

En ambos supuestos no se podrá aplicar de forma automática el salario global, sino que se deberán aplicar el transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público.

c) A quienes al momento de entrar en vigor el nuevo régimen de Salario Global, devenguen un salario compuesto bruto que sea menor al salario global inherente a la clasificación de su puesto.

A las personas que estén en esta situación se les respetará el pago de salario total ordinario y se le efectuarán ajustes por anualidades o actualizaciones que sean normativamente procedentes en la remuneración base y en los complementos inherentes, hasta que el salario compuesto bruto respectivo alcance al salario global respectivo en los términos reglados en el artículo anterior de este reglamento.

d) A quienes de previo a entrar en vigor el nuevo régimen de Salario Global, devenguen un salario en esquema compuesto que sea mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el esquema de salario global.

A las personas que estén en esta situación, se les respetará el pago de salario total ordinario, pero no se les efectuarán ajustes incrementales o actualizaciones en la remuneración base ni en los complementos inherentes o su composición, hasta que el salario global alcance al salario compuesto bruto que devenga la persona, debiendo hacerse efectivo el traslado al régimen de salario global en los términos del artículo anterior del presente reglamento.

Análoga condición se deberá asumir cuando respecto a una persona, estén pendientes de materializarse ajustes salariales individuales o generales, sea con efectos en el salario base o en algún complemento salarial, que se hubiesen consolidado desde antes de entrar en vigencia el nuevo régimen de Salario Global o que se hubiese impulsado para reconocimiento desde antes de que ese régimen entrara en vigor, conforme con la normativa que estuviese vigente en ese momento y esté pendiente la resolución por parte de la Administración. Lo anterior, siempre que el ajuste individual o general, derive para la persona, en un monto de salario total, bruto y ordinario, mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el esquema de salario global”.

“Artículo 38.- Puestos que devengan salario único o global previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se agrupen en las familias laborales preceptuadas en la Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, no se aplicará a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo régimen de Salario Global, devenguen un salario único o salario global que sea mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el nuevo esquema de remuneración global.

A las personas que estén en esta situación, se les respetará el pago de salario único o salario global válidamente devengado, pero, a partir de ese momento, no se les efectuarán ajustes incrementales o actualizaciones hasta que su salario sea igualado o superado por el salario correspondiente en la columna salarial global que se dispone en la Ley Marco de Empleo Público y el presente reglamento.

Cuando se cumpla esta última condición, se deberá hacer efectiva y de manera inmediata el traslado de la persona involucrada al esquema de salario global derivado de las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público.

En los supuestos del personal que involucre a personas servidoras que se mantengan en un régimen de salario único o global distinto al derivado de la aplicación de los preceptos establecidos en la Ley Marco de Empleo Público, estos serán trasladados al nuevo esquema definido por la Ley Marco de Empleo Público, siempre y cuando su remuneración previa a la vigencia de dicha Ley sea inferior a la determinada por el nuevo esquema.”  (El subrayado es nuestro).

 

Como se puede observar, las reglas de transición de salario compuesto a salario global, fueron aclaradas y precisadas en el RLMEP, en los artículos transcritos anteriormente, puntualmente, en lo de interés para esta consulta, en los incisos b y c del 36, c y d del 37 y 38.

 

En lo que respecta a lo regulado en los incisos b y c del canon 36, se debe resaltar que se prevé el supuesto en el que el salario compuesto alcanza al salario global en virtud de la aplicación de aumentos anuales o por costo de vida. En esta situación, se deberá aplicar el salario global en los casos de personas contratadas previo a la vigencia de la LMEP, siempre y cuando el salario global fijado para la clase de puesto o nomenclatura ocupada sea igualado o alcanzado por el salario compuesto bruto nominal de la persona servidora pública.

 

Bajo este supuesto, se entenderá que el salario compuesto iguala o alcanza al salario global cuando, siendo previamente más bajo, con la aplicación de cualquier incremento o anualidad que corresponda conforme al marco jurídico vigente, se igualaría o superaría el monto del salario global, aspecto que deberá ser analizado mes a mes para realizar los cambios de esquema salarial correspondientes.

 

En otro orden, el inciso c) contempla el caso de que el salario global alcanza al salario compuesto, en virtud de la aplicación de reajustes salariales por costo de vida o redefinición salarial. En este supuesto, se deberá aplicar el salario global en los casos de personas contratadas, previo a la vigencia de la LMEP, siempre y cuando el salario global asociado a la clasificación o nomenclatura del puesto ocupada por la persona, alcance al salario compuesto bruto nominal que la persona devenga.

 

Por otra parte, merece destacarse lo normado en los incisos c y d de artículo 37 y el numeral 38 del RLMEP. El primero de ellos, regula todo lo relacionado a los supuestos de inaplicación del salario global, debido a que se parte de dos escenarios diferentes con tratamientos distintos.

En primer orden, se dispone que las personas servidoras, que al momento de entrar en vigor el nuevo régimen de salario global, devenguen un salario compuesto bruto que sea menor al salario global inherente a la clasificación de su puesto, se les respetará el pago de salario total ordinario y se le efectuarán ajustes por anualidades o actualizaciones que sean normativamente procedentes en la remuneración base y en los complementos inherentes, hasta que el salario compuesto bruto respectivo alcance al salario global respectivo, en los términos reglados en el artículo 36 del RLMEP.

 

En segundo orden, se ubican a las personas servidoras que de previo a entrar en vigor el nuevo régimen de salario global, devenguen un salario en esquema compuesto que sea mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el esquema de salario global, se les respetará el pago de salario total ordinario, pero no se les efectuarán ajustes incrementales o actualizaciones en la remuneración base ni en los complementos inherentes o su composición, hasta que el salario global alcance al salario compuesto bruto que devenga la persona, debiendo hacerse efectivo el traslado al régimen de salario global en los términos del artículo 36 del RLMEP.

 

En concreto, el canon 38 del RLMEP norma el tema de los puestos que devengan salario único o global previo a la vigencia de la LMEP y dispone que el nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se agrupen en las familias laborales preceptuadas en la LMEP, no se aplicará a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo régimen de salario global, devenguen un salario único o salario global que sea mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el nuevo esquema de remuneración global, debiendo respetarse el pago de salario único o salario global válidamente devengado, pero, “a partir de ese momento, no se les efectuarán ajustes incrementales o actualizaciones hasta que su salario sea igualado o superado por el salario correspondiente en la columna salarial global que se dispone en la Ley Marco de Empleo Público y el presente reglamento”.

 

Consiguientemente, cuando se cumpla esta última condición, se deberá hacer efectiva y de manera inmediata el traslado de la persona involucrada al esquema de salario global derivado de las disposiciones de la LMEP.

 

En virtud de lo manifestado, la renovación de la disponibilidad, va a depender no solo de sí se mantienen las condiciones para que se continúe cancelando dicho plus –lo cual debe ser determinado por la municipalidad consultante en cada caso en concreto y en atención a su normativa interna-, sino que se debe tomar en consideración las distintas reglas de transición del salario compuesto al salario global, antes expuestas.

 

Ergo, sí el salario compuesto es menor o mayor al salario global definido por la municipalidad en la respectiva columna salarial global construida para las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas[4], su tratamiento es distinto y particularizado.

 

En otra inteligencia, se nos requiere nuestro criterio -interrogante 2- sobre la posibilidad de que los funcionarios, declarados “exclusivos y excluyentes”, se trasladen voluntariamente al pago de salario global.

 

La respuesta a esta pregunta es negativa, pues como bien se puede inferir con la entrada en vigencia de la LMEP el 10 de marzo del 2023, se establece un modelo salarial distinto y único respecto de los modelos salariales que han predominado en las instituciones públicas, de previo a la promulgación de dicha ley.

 

Ante ello, los numerales 5 inciso v), así como del 30 al 37 y el Transitorio XI de dicha Ley, y de forma complementaria los artículos 36, 37 y 38 del RLMEP, regulan el salario global como el nuevo esquema de remuneración, así como las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, descartándose de su contenido alguna opción de traslado voluntario al pago de salario global.

 

Consecuentes con lo expuesto, se concuerda con el criterio legal de la municipalidad consultante, en el sentido de que al no haberse dispuesto ni en la LMEP ni en el RLMEP el traslado voluntario del salario compuesto al salario global, dicho traslado solo se podría implementar bajo los supuestos regulados en las reglas de transición definidas en la normativa analizada.

 

Finalmente, se nos consulta por el reconocimiento de anualidades pendientes de los años 2021 y 2022, posterior a la entrada en vigencia de la LMEP.

 

Para dar respuesta a esta tercera pregunta, iniciemos indicando que el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019 y sus reformas, en su artículo 1°, definió la anualidad como un “… incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente número numérico (SIC)  en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial.” (El subrayado es nuestro).

 

En ese marco, el inciso b) del artículo 14 del citado Reglamento, el cual fue reformado por el artículo 62 del RLMEP, aprobado mediante decreto ejecutivo n° 43952 del 28 de febrero del 2023, dispone:

 

“Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros:

(…)

b) El incentivo por anualidad será un monto nominal fijo para cada escala salarial en esquema de salario compuesto, que permanecerá invariable. El pago efectivo por el cumplimiento de cada anualidad, en supuestos de permanencias anuales de forma continúa prestando servicios a la Administración Pública, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al aniversario de ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto. Cuando medien situaciones en las cuales se suspenda o interrumpa esa permanencia continúa prestando servicios a la Administración Pública, el cumplimiento de anualidades se ajustará a la fecha respectiva en la cual se puedan computar años completos de servicio y el pago efectivo de cada anualidad, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al cumplimiento.

(…)” (El subrayado es nuestro)

 

En atención a la normativa transcrita, la anualidad debe ser entendida como un incentivo salarial, cuyo monto aumenta por el reconocimiento de cada paso, al cumplir un año más de servicio.

 

Realizada la anterior acotación, y en orden a la duda planteada por el señor alcalde municipal, valga advertir que el reconocimiento de anualidades pendientes de los años 2021 y 2022 ya ha sido ampliamente estudiado por esta Procuraduría General en nuestra jurisprudencia administrativa, la cual inclusive es citada en el criterio legal que adjuntó.

 

Por lo anterior, en el dictamen PGR-C-203-2022[5] del 16 de setiembre del 2022, indicamos que por haberlo dispuesto así la ley n.° 9908, no es procedente girar pago retroactivo alguno a los funcionarios públicos por las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022; sin embargo, la antigüedad acumulada durante ese lapso sí debe tomarse en cuenta para el cálculo y pago de anualidades futuras. De esta manera, nos limitamos a reafirmar lo allí dicho:

 

“II.- SOBRE LOS EFECTOS DE LA LEY N° 9908 EN RELACIÓN CON LAS ANUALIDADES DEL PERIODO 2020-2021 Y 2021-2022

          La consulta que se nos formula está orientada a definir los alcances del artículo único de la ley n.° 9908 citada.  El texto de esa norma es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un transitorio único a la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:

Transitorio Único- A las personas servidoras públicas de las instituciones públicas, cubiertas por el artículo 26 de la presente ley, no se les girará el pago por concepto del monto incremental de las anualidades, correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022.

Sin embargo, la evaluación de desempeño para dichos períodos se realizará para todas las personas servidoras públicas para todos los efectos, excepto el pecuniario directamente relacionado con el reconocimiento de las anualidades indicadas.

Dichas evaluaciones de reconocimiento de las anualidades correspondientes a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, se contabilizarán para efectos de referencia del rendimiento de las personas servidoras públicas, determinación de los años de servicio, el cálculo del pago de cesantía y todos los demás extremos laborales que correspondan al momento de finalización de la relación de servicio, a excepción del pago efectivo por concepto de esta remuneración adicional al salario, como lo determina el párrafo anterior.

Para el caso de todas las instituciones de la Administración Central, estas no presupuestarán dichos recursos para los ejercicios presupuestarios 2021 y 2022 y harán los ajustes presupuestarios pertinentes, a fin de realizar el rebajo presupuestario correspondiente.

Aquellas transferencias corrientes de la Administración Central hacia el resto del sector público, que tengan por objeto el pago total o parcial de retribuciones por años servidos de las instituciones receptoras, no podrán ser presupuestadas en dicha proporción durante los años 2021 y 2022.

Rige a partir de su publicación.”  (El subrayado es nuestro).

          Al contestar la audiencia conferida en su momento por la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de ley denominado “Adición de un transitorio único a la Ley de Salarios de la Administración Pública n.° 2166 del 9 de octubre de 1957”, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 21917, y culminó con la aprobación de la Ley n.° 9908 transcrita, esta Procuraduría indicó lo siguiente: “Otro tema que consideramos que podría ser útil precisar es el relacionado con la cantidad de anualidades que se van a reconocer a los servidores públicos una vez agotada la vigencia temporal de la ley que se pretende aprobar; es decir, si los dos años durante los cuales va a estar suspendido el pago de anualidades van a contar o no para el cómputo y el pago de anualidades futuras.”  (Ver OJ-108-2020 del 20 de julio del 2020).

          Sobre ese mismo punto, en el pronunciamiento aludido agregamos que: “En principio, por la forma en que está redactada la iniciativa (la cual ordena realizar la evaluación del desempeño con la finalidad de que sea útil, entre otras cosas, para la “determinación de los años de servicio”), podría interpretarse que la suspensión del pago de las anualidades no incide en el cómputo de los años servidos para efectos del reconocimiento y pago futuro de anualidades; sin embargo, ante la duda que podría presentarse sobre ese tema, aconsejamos regularlo expresamente.”

          En la OJ-108-2020 citada, esta Procuraduría no hizo referencia alguna a la posibilidad de cancelar de manera retroactiva, en el 2023, o en años posteriores, las dos anualidades correspondientes a los años 2020-2021 y 2021-2022 dejadas de percibir en ese lapso, pues el texto del proyecto era claro en el sentido de que esas sumas no serían giradas y que la antigüedad acumulada en ese periodo no tendría efectos pecuniarios directamente relacionados con las anualidades 2020-2021 y 2020-2022.  La precisión que sugirió hacer esa Opinión Jurídica estaba relacionada con el reconocimiento de la antigüedad acumulada durante el año 2021 y 2022, para el cómputo y pago de anualidades futuras.

          Por otra parte, durante el trámite legislativo se presentaron mociones para establecer que “Durante el ejercicio económico 2023 y 2024, se deberán reintegrar los montos correspondientes a las anualidades suspendidas en el presente transitorio de manera retroactiva” (ver folio 1330 del expediente legislativo 21917); sin embargo, tales mociones no prosperaron (véanse, además del citado, los folios 1246, 1247, 1324, 1326, 1328, 1532 y 1535 del mismo expediente).

          Ante la situación descrita, el artículo único de la ley n.° 9908 podría interpretarse en tres direcciones:

1)             Que las anualidades correspondientes al periodo 2021 y 2022 serían canceladas retroactivamente después de transcurridos esos años, y que la antigüedad acumulada durante ese lapso sí sería contabilizada para efectos del pago futuro de anualidades.

 

2)             Que las anualidades correspondientes al periodo 2021 y 2022 no serían canceladas después de transcurridos esos años, y que la antigüedad acumulada durante ese lapso tampoco sería contabilizada para efectos del cálculo y pago futuro de anualidades.

 

3) Que las anualidades correspondientes al periodo 2021 y 2022 no serían canceladas después de transcurridos esos años, pero la antigüedad acumulada durante ese lapso sí sería contabilizada para efectos del cálculo y pago futuro de anualidades.

 

          Esta Procuraduría es del criterio que la interpretación correcta es la tercera de las mencionadas. La primera de ellas no es admisible toda vez que la ley n.° 9908 no dispuso, expresa ni implícitamente, que las anualidades del periodo 2021 y 2022 serían canceladas después de transcurridos esos años; por el contrario, la ley indica que a los funcionarios públicos “…no se les girará el pago por concepto del monto incremental de las anualidades, correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022”.  La segunda interpretación mencionada tampoco es admisible porque la ley estableció que las evaluaciones de servicio correspondientes a los años 2021 y 2022, serían útiles para todos los efectos, incluyendo “…la determinación de los años de servicio”, por lo que se entiende que la antigüedad acumulada durante esos dos años sí es útil para el cómputo y cancelación de las anualidades futuras.

 

          Ciertamente, como lo indica el criterio legal que se nos remitió con la consulta, en nuestro dictamen C-073-2021 del 12 de marzo del 2021, reiterado en el C-100-2021 del 13 de abril del 2021, sostuvimos que: “…deberá tomarse en consideración que actualmente el pago del incentivo por concepto de anualidad correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, no así el reconocimiento de la antigüedad acumulada propiamente dicho, se encuentra suspendido (Transitorio único adicionado a la Ley No. 2166 por la Ley No. 9908 de 21 de octubre de 2020)”; sin embargo, tal pronunciamiento debe interpretarse en el sentido de que no es posible desconocer, para efectos del pago futuro de anualidades, la antigüedad acumulada durante los años 2020 y 2021.

 

          Y en esos mismos términos debe interpretarse el dictamen C-082-2022 del 20 de abril del 2022 en tanto indicó que: “… por la forma en que está redacta la norma (Ley No. 9908), lo que se prevé es la suspensión o no pago del incentivo económico por concepto de anualidades correspondientes a los períodos 2020-2021 y 2021-2022 (Dictámenes C-073-2021 y C-100-2021); aspecto que no incide en la realización de las evaluaciones de desempeño de dichos períodos, ni en el reconocimiento y eventual pago futuro de esas anualidades, pues por disposición expresa, ’se contabilizarán para efectos de referencia del rendimiento de las personas servidoras públicas, determinación de los años de servicio, el cálculo del pago de cesantía y todos los demás extremos laborales que correspondan al momento de finalización de la relación de servicio, a excepción del pago efectivo por concepto de esta remuneración adicional al salario, como lo determina el párrafo anterior.’ –párrafo tercero del Transitorio único que constituye la citada Ley No. 9908-. Véase que la intención del legislador en este caso fue la de suspender el pago del incentivo por concepto de anualidad correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, y no de forma indefinida, sin que pueda o deba entenderse un efecto mayor al señalado. De modo que el sacrificio que significa es temporal, por un plazo definido y claramente determinado, por la elemental razón de que estamos en presencia de una norma legal de vigencia temporal, y no permanente (Véanse dictámenes C-350-2003 y C-360-2003, de 10 y 14 de noviembre de 2003, respectivamente).”

 

          En síntesis, es criterio de esta Procuraduría que por haberlo dispuesto así la ley n.° 9908 citada, no es procedente girar pago retroactivo alguno a los funcionarios públicos por las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022; sin embargo, la antigüedad acumulada durante ese lapso sí debe tomarse en cuenta para el cálculo y pago de anualidades futuras.

 

          Lo anterior implica, por ejemplo, que un funcionario que ingresó al servicio del Estado en noviembre del 2019 y, por tanto, adquirió el derecho al pago de su primera anualidad en noviembre del 2020, mantendría el pago de esa primera anualidad durante los años 2021 y 2022, sin incremento alguno por esos años, ni pago retroactivo correspondiente a las anualidades de ese periodo (2021-2022); no obstante, a partir de noviembre del 2023, al acumular su cuarto año de servicio, deben computársele y cancelársele cuatro anualidades (y no solamente dos) pues debe contabilizársele la antigüedad acumulada durante los años 2021 y 2022”.[6] (Lo destacado es nuestro)

 

Ahora bien, conforme se adelantó, ya este órgano consultivo manifestó que, según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes, es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley, pero respetándose las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, en los términos definidos por la propia LMEP y su reglamento. (Ver al respecto el dictamen PGR-C-028-2024 citado)

 

Sumando a ello, la LMEP dispuso una prohibición de reconocer aumentos salariales por nuevas anualidades a los servidores cuyo salario compuesto sea superior al global, la cual fue ratificada por el RLMPE en la normativa estudiada en esta oportunidad.

 

Como último punto, es importante advertir, tal y como lo hemos hecho en otros pronunciamientos, que la validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global se encuentra en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto.

III.- CONCLUSIONES:

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

            1.- Al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluidas las municipalidades.

 

2.- La disponibilidad debe ser entendida como aquel plus o incentivo salarial que se otorga a algunos funcionarios públicos con el propósito de que puedan estar expectantes a prestar sus servicios, fuera de la jornada laboral, si así lo requiere el patrono para el cabal cumplimiento de sus fines, aun cuando estén en sus respectivos hogares o en otras ocupaciones de índole privada.

 

3.- Dicho plus o incentivo salarial -de cancelarse a un funcionario previo a la entrada en vigencia de la LMEP- formaría parte de su salario compuesto. Este salario comprende el: “salario base más componentes salariales complementarios (sobresueldos, pluses o incentivos)”, (artículo 5, inciso t) de la LMEP y el ordinal 5, numeral 27 del RLMEP).

 

4.- La renovación de los contratos de disponibilidad -entendido como un plus o incentivo salarial- y el sostenimiento del salario compuesto, deben ser analizados a la luz de las reglas de transición del salario compuesto al salario global, dispuestas tanto en la LMEP en su Transitorio XI, como en el RLMEP, artículos 36, 37 y 38, en cada caso concreto, para armonizar la implementación y transición de las personas servidoras al nuevo esquema salarial global dispuesto en la LMEP, cuando esto resulte procedente.

 

5.- Los numerales 5 inciso v), así como del 30 al 37 y el Transitorio XI de dicha Ley, y de forma complementaria los artículos 36, 37 y 38 del RLMEP, regulan el salario global como el nuevo esquema de remuneración, así como las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, descartándose de su contenido alguna opción de traslado voluntario al pago de salario global.

 

6.- Se concuerda con el criterio legal de la municipalidad consultante, en el sentido de que al no haberse dispuesto ni en la LMEP ni en el RLMEP el traslado voluntario del salario compuesto al salario global, dicho traslado solo se podría implementar bajo los supuestos regulados en las reglas de transición definidas en la normativa analizada.

 

            7.- Por haberlo dispuesto así la ley n.° 9908, no es procedente girar pago retroactivo alguno a los funcionarios públicos por las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022; sin embargo, la antigüedad acumulada durante ese lapso sí debe tomarse en cuenta para el cálculo y pago de anualidades futuras.

 

8.- Se reafirma que, según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes, es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley, pero respetándose las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, en los términos definidos por la propia LMEP y su reglamento. (Ver al respecto el dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024)

 

9.- La LMEP dispuso una prohibición de reconocer aumentos salariales por nuevas anualidades a los servidores cuyo salario compuesto sea superior al global, la cual fue ratificada por el RLMPE en la normativa estudiada en esta oportunidad.

 

10.- La validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global se encuentra en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto.

 

                                                                  Cordialmente,

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg

 

 

 

 

 

PGR-C-132-2024

 

MUNICIPALIDAD DE LIMÓN. LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, n.° 10159 del 8 de marzo del 2022, vigente desde el 10 de marzo del 2023 y su reglamento. contratos de disponibilidad. salario compuesto. salario global. PROCEDENCIA O NO traslado voluntario del salario compuesto al salario global. reconocimiento de las anualidades pendientes de los años 2021 y 2022.

Por medio del oficio AML-1144-2023 del 17 de mayo del 2023, código interno 4727-2023, el entonces Alcalde de la Municipalidad del Cantón Central de Limón, señor Néstor Reinaldo Mattis Williams, solicitó el criterio jurídico de la Procuraduría General con respecto a las siguientes consultas:

 

“1. Renovación de los Contratos de Disponibilidad y sostenimiento del “salario compuesto”

2. Posibilidad de que los funcionarios, declarados “exclusivos y excluyentes”, se trasladen voluntariamente al pago de salario global.

3. Reconocimiento de anualidades pendientes de los años 2021 y 2022 posterior a la entrada en vigencia de la Ley”.

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se emitió el dictamen PGR-C-132-2024 del 17 de junio del 2024, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, en el que se concluyó:

 

“1.- Al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluidas las municipalidades.

 

2.- La disponibilidad debe ser entendida como aquel plus o incentivo salarial que se otorga a algunos funcionarios públicos con el propósito de que puedan estar expectantes a prestar sus servicios, fuera de la jornada laboral, si así lo requiere el patrono para el cabal cumplimiento de sus fines, aun cuando estén en sus respectivos hogares o en otras ocupaciones de índole privada.

 

3.- Dicho plus o incentivo salarial -de cancelarse a un funcionario previo a la entrada en vigencia de la LMEP- formaría parte de su salario compuesto. Este salario comprende el: “salario base más componentes salariales complementarios (sobresueldos, pluses o incentivos)”, (artículo 5, inciso t) de la LMEP y el ordinal 5, numeral 27 del RLMEP).

 

4.- La renovación de los contratos de disponibilidad -entendido como un plus o incentivo salarial- y el sostenimiento del salario compuesto, deben ser analizados a la luz de las reglas de transición del salario compuesto al salario global, dispuestas tanto en la LMEP en su Transitorio XI, como en el RLMEP, artículos 36, 37 y 38, en cada caso concreto, para armonizar la implementación y transición de las personas servidoras al nuevo esquema salarial global dispuesto en la LMEP, cuando esto resulte procedente.

 

5.- Los numerales 5 inciso v), así como del 30 al 37 y el Transitorio XI de dicha Ley, y de forma complementaria los artículos 36, 37 y 38 del RLMEP, regulan el salario global como el nuevo esquema de remuneración, así como las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, descartándose de su contenido alguna opción de traslado voluntario al pago de salario global.

 

6.- Se concuerda con el criterio legal de la municipalidad consultante, en el sentido de que al no haberse dispuesto ni en la LMEP ni en el RLMEP el traslado voluntario del salario compuesto al salario global, dicho traslado solo se podría implementar bajo los supuestos regulados en las reglas de transición definidas en la normativa analizada.

 

7.- Por haberlo dispuesto así la ley n.° 9908, no es procedente girar pago retroactivo alguno a los funcionarios públicos por las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022; sin embargo, la antigüedad acumulada durante ese lapso sí debe tomarse en cuenta para el cálculo y pago de anualidades futuras.

 

8.- Se reafirma que, según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes, es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley, pero respetándose las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, en los términos definidos por la propia LMEP y su reglamento. (Ver al respecto el dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024)

 

9.- La LMEP dispuso una prohibición de reconocer aumentos salariales por nuevas anualidades a los servidores cuyo salario compuesto sea superior al global, la cual fue ratificada por el RLMPE en la normativa estudiada en esta oportunidad.

 

10.- La validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global se encuentra en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto”.