Dictamen : 128 - del 17/06/2024

17 de junio del 2024

PGR-C-128-2024

Señora

Angela María Brenes Rojas

Secretaria a.i. del Concejo Municipal

Municipalidad de La Unión

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio MLU-SM-135-24-2024/2028, de fecha 07 de junio del 2024, código interno 5343-2024, mediante el cual nos transcribe y notifica el Acuerdo 181 tomado por el Concejo Municipal de La Unión, en su Sesión Ordinaria 009, realizada el jueves 06 junio del presente año, artículo quinto, punto 4, en el que luego de transcribir la recomendación de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, se formula la siguiente consulta:

“REALIZAR LA SIGUIENTE CONSULTA A LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA: ACLARE A ESTE CONCEJO MUNICIPAL SI LA ESCALA SALARIAL APROBADA EN EL AÑO 2023 Y TOMANDO EN CONSIDERACIÓN QUE LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN SE ACOGIÓ A LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, SI LA HERRAMIENTA DE ESCALA SALARIAL PROCEDE EN ESTE CASO EN PARTICULAR SEGÚN LOS LÍNEAMIENTOS DE LA LEY DE EMPLEO PÚBLICO N° 10159. ADEMÁS ADJUNTAR EL ACTA DE LA SESIÓN N° 266-2023 Y EL ANEXO DE LA HERREAMIENTA DE LA ESCALA SALARIAL, EL OFICIO MLU-DAM-417-2024 DEL PRONUNCIAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL Y EL OFICIO MLU-AI-122-2024 DE LA AUDITORÍA INTERNA. ACUERDO ADOPTADO POR UNANIMIDAD Y DEFINITIVAMENTE APROBADO EN FIRME”. (El subrayado es nuestro)

De un análisis de la presente consulta, se debe advertir desde ya que lamentablemente no podremos atenderla, ya que existen tres razones de peso que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta, conforme se detalla a continuación.

I.- ANTECEDENTES de la consulta:

Tal y como se desprende de la presente gestión, y puntualmente del contenido del oficio n°. MLU-DAM-417-2024 del 04 de abril del 2024, elaborado por la Licenciada Maribell Álvarez Mora, alcaldesa en ejercicio para el momento de la suscripción de dicho documento, existe una controversia a lo interno de la Municipalidad de La Unión acerca de incongruencias encontradas y señaladas por la Auditoría Interna del municipio, en la “Escala de Salarios Globales”.

Dicha escala fue aprobada por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria 266-2023, celebrada en el Salón de Sesiones Modesto Guevara ubicado en la Municipalidad de La Unión, el jueves 07 de setiembre del año 2023, según consta en el acta de dicha sesión que se adjuntó a esta gestión.

En la mencionada acta, a imágenes 46 y 47 se consigna el acuerdo n°. 5328, el cual fue adoptado en los siguientes términos:

“ES POR LO ANTERIOR, QUE EL HONORABLE CONCEJO DE LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN, EN CUMPLIMIENTO PLENO DE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 30, 31, 32, 34 35 DE LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO Y DE LOS ARTÍCULOS 33, 34 Y 35 DE SU REGLAMENTO DISPONE LO SIGUIENTE:

ACOGER Y APROBAR LA METODOLOGÍA QUE FIJA LA COLUMNA SALARIAL GLOBAL DE LAS FAMILIAS ESTABLECIDAS EN LOS OFICIOS MLU-DAM 1551-2023 Y MLU-RRHH-464-2023, QUE ES PARTE INTEGRAL DE ESTE ACUERDO EN EL CUAL SE ESTABLECE LA COLUMNA SALARIAL DE LOS SALARIOS DE TODAS LAS FAMILIAS CORRESPONDIENTES ESTABLECIDAS POR LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN, DE ACUERDO CON LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, ASÍ QUE UNA VEZ ESTE CONFORMADA, SE PROCEDA A PUBLICAR EN LA PLATAFORMA INTEGRADA DE EMPLEO PÚBLICO.

ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO EN FIRME. CON LOS VOTOS AFIRMATIVOS DE LOS REGIDORES: SANABRIA VILLALOBOS, NAJERA MORA, ANDRADE CHAVARRIA, CONEJO SANABRIA, ESPINOZA MAJANO, QUIROS ARAYA Y NUÑEZ MORA. LOS REGIDORES BRENES OVIEDO Y JIMENEZ CAMPOS VOTAN NEGATIVAMENTE”.

Aunado a lo anterior, a través del oficio n°. MLU-DAM-417-2024 se adjuntó el criterio legal n° MLU-DJUR-0145-2024, elaborado por la Mag. Eida Barrantes Román, el cual fue dirigido al señor alcalde municipal, Cristian Torres Garita, en cumplimiento del Acuerdo 6219, transcrito mediante el oficio MLU-SM-198-2024, con respecto a las anotaciones dadas en la Comisión de Hacienda del 26 de febrero del 2024, en relación con las incongruencias encontradas en la “Escala de Salarios” y señaladas por la Auditoría Interna.

Criterio que valga advertir desde ya no fue elaborado para presentar esta consulta, y en el que básicamente se hizo referencia al oficio MLU-AI-122-2024 del 01 de marzo del 2024, suscrito por la auditora interna de la municipalidad, señora Anabelle Barboza Castro, mediante el que se solicitó la corrección de clases de puestos del personal de auditoría en la nueva escala de salarios globales -punto número 1-. Ante ello, se resaltó, en lo de interés:

“La Advertencia de la Auditoría Interna (…) si bien es cierto, indica que, el objetivo de la matriz de la escala global de salarios, no corresponde a un instrumento para recalificar o transformar puestos, y mucho menos para degradar a los que ya están, ya que es un simple instrumento que pretende equiparar los actuales puestos a una nueva clasificación en busca de un salario global; y efectivamente así es, en virtud de que, su aplicación y sus efectos van a ser únicamente para los funcionarios que se contraten después de la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público y no para los que actualmente laboran para las instituciones públicas.

(…)

Con fundamento en el Transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público, la actual Escala de Salarios Globales aprobada por el Concejo Municipal en Setiembre del 2023, NO APLICA para los ACTUALES FUNCIONARIOS que laboran en la Función Pública.”

Además, se indicó que no puede revocarse un acuerdo con otro acuerdo, por cuanto se incurre en la violación del principio de intangibilidad de los actos propios (principio que explica tomando como fundamento la doctrina, la jurisprudencia judicial y administrativa de este órgano asesor) -punto número 2-.

Finalmente, a modo de cierre se expuso -punto número 3-:

“(…) La auditora manifiesta que con la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público causa un menoscabo en la economía de los trabajadores

Es una consecuencia propia de la entrada en vigencia de la Ley N°. 10159 “Ley Marco de Empleo Público” desde el 10 de Marzo del 2023 y es por esa razón que ya existen Acciones de Inconstitucionalidad interpuestas ante la Sala Constitucional.

Sin embargo, el hecho de que existan las Acciones de Inconstitucionalidad en trámite, no suspende la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público y su Reglamento, de conformidad con los efectos establecidos en el artículo 81 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, solo suspende procesos judiciales o procedimientos administrativos donde se haya invocado la norma impugnada en la Acción de Inconstitucionalidad.

Así las cosas, se tiene por emitido el criterio solicitado”.

Por otra parte, también se agregó a la presente consulta un archivo en formato Excel, denominado “HERRAMIENTA VPPS-LA UNIÓN 29-8-2023 (1).xlsx”, el cual contiene los factores, los sub factores, la valoración, el salario más alto, los perfiles, la transición, la escala salarial global, las familias de puestos y la asignación de pesos relativos de factores de valoración, definidos en la Municipalidad de La Unión, para establecer la escala salarial global y las familias de puestos. Archivo que es importante precisar debe ser de uso interno de la institución consultante. En todo caso, este órgano consultivo resulta incompetente para entrar a analizar su contenido.

Lo mismo sucede, con el oficio n°. MLU-AI-122-2024 del 01 de marzo del 2024, emitido por la auditora de esa municipalidad, pues se trata de una gestión interna dirigida al Concejo Municipal, al Máster Cristian Torres Garita, Alcalde Municipal, y al Lic. José Luis Núñez Young, Coordinador de Recursos Humanos, que debe ser analizada y resuelta por ese municipio. En dicha misiva se solicitó, básicamente, lo que a continuación se transcribe:

“En razón de lo anterior y visto que la clase actual de profesionales 4 fue clasificada en la nueva escala de salarios global, como Gestores de Servicios Profesionales 3D (Ver imagen N°3), lo cuál se logra comprobar en la matriz que se remite para llevar a cabo la evaluación de desempeño, se solicita a la oficina de Recursos Humanos que se realicen los ajustes a la escala incluyendo los puestos de Auditor de Sistemas (Actual Profesional 4) y Auditor de Estudios Especiales y Denuncias (Actual Profesional 4), en la clasificación de puestos en la nueva escala salarial de salario global, como Gestores de Servicios Profesionales 3D , tal y como se agruparon al resto de profesionales municipales pertenecientes a la escala vigente como Profesionales 4.

Asimismo se solicita se corrijan los cargos de Profesional de auditoría y Profesional informático de auditoría como Gestor de servicios profesionales 2 A, ya que en la matriz de calificación de desempeño se les está denominando como Servicios profesionales 1B y 2A, aún cuando ambas plazas tienen perfiles profesionales muy similares.

Finalmente se solicita se corrija la nueva clasificación de puestos en la escala salarial global, para que el actual puesto denominado Coordinador de Auditoría (Profesional 3), se clasifique en la clase de Gestor de servicios profesionales 3C, con el fin de que se mantenga un correcto equilibrio entre funciones, responsabilidades y requisitos de cada puesto en nuestro departamento, tal y como se ha mantenido en los últimos años, pues el objetivo de la matriz de la escala global de salarios, no corresponde a un instrumento para recalificar o transformar puestos, y mucho menos para degradar a los que ya están, ya que es un simple instrumento que pretende equiparar los actuales puestos a una nueva clasificación en busca de un salario global; de pretenderse lo contrario, evidenciaría la inobservancia del principio de legalidad, empezando por aquellas normas constitucionales que garantizan la no discriminación. De hecho, el estudio contratado a la empresa ASTICA es con el fin de evaluar cada uno de los puestos actuales a la luz de sus funciones, obligaciones y requisitos para promover aquellas plazas, que técnicamente y en forma certera, logren demostrar que deben ser reclasificadas o transformadas dentro de la organización.

Agradezco de antemano que los cambios se realicen en el término de 10 días hábiles tal y como corresponde”.

A partir de los antecedentes expuestos, se procede con el estudio de la solicitud de criterio planteada en esta oportunidad por el Concejo Municipal de La Unión.

II.- Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría General de la República:

Luego de un exhaustivo análisis y conforme se adelantó, tres situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante.

En primer lugar, estamos ante una situación concreta que, a nivel interno del municipio, ha generado una gran controversia, y en segundo lugar, no escapa a esta Procuraduría que en el fondo lo que se pretende indirectamente es la revisión de la “Escala de Salarios Globales”, aprobada por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria 266-2023, el 07 de setiembre del año 2023; es decir, se intenta que ejerzamos un control de legalidad de actuaciones concretas de esa administración activa, lo cual es totalmente improcedente.[1]

Conforme lo hemos razonado en nuestra jurisprudencia administrativa, como parte de los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se exige que las consultas sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos genéricos o abstractos, pues nuestra función consultiva está contemplada como una atribución para abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico, que luego la Administración activa puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen (Entre otros muchos, los dictámenes C-162-2012, C-015-2021 y C-147-2021).

Debe tomarse en cuenta que, de pronunciarnos en los términos planteados en esta consulta, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo y una violación de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida, pues la Municipalidad consultante quedaría vinculada por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en el municipio, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

En este contexto, del estudio minucioso del objeto de la consulta, podemos concluir que si bien en apariencia la misma ha sido presentada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer la innegable existencia de un asunto concreto y específico relacionado con la escala de salarios globales y las respectivas familias de puestos aprobada por el Concejo Municipal de la Unión y la controversia suscitada a nivel interno del gobierno local; estudio contratado a la empresa ASTICA, según se infiere del contendido del oficio n°. MLU-AI-122-2024 citado. (Además, ver la totalidad de los documentos que fueron analizados en el apartado primero sobre los antecedentes)

En todo caso, para poder atender la interrogante que se enuncia –por la forma en que fue redactada[2]- tendría que analizarse indiscutiblemente el caso en particular que se presenta de forma ineludible. Ergo, se insiste corresponde a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la autonomía municipal, resolver las controversias concretas que se exponen en esa sede administrativa, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, bajo su entera responsabilidad.

Aparte de lo anterior, en tercer lugar, se incumple también un importante requisito de admisibilidad como lo es el deber de aportar el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, el cual es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

Al respecto, nótese que el criterio n° MLU-DJUR-0145-2024 adjunto a la presente misiva, fue elaborado por la Mag. Eida Barrantes Román, en cumplimiento del Acuerdo 6219, con respecto a las anotaciones dadas en la Comisión de Hacienda del 26 de febrero del año en curso, en orden a las incongruencias encontradas en la escala de salarios globales, por parte de la Auditoría Interna, conforme se expuso ampliamente en el apartado de antecedentes. En ningún momento se realizó para formular la consulta que nos ocupa y que fue definida en el acuerdo 181 del Concejo Municipal de La Unión, sesión ordinaria 009 del 06 junio del presente año, tal y como se extrae de su contenido.

Importa señalar que, sobre ese requisito, hemos reiterado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. (Ver dictamen PGR-C-124-2024 de 12 de junio de 2024).

Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, PGR-C-124-2024 de 12 de junio de 2024, entre muchos otros).

III.- Conclusión:

Por lo expuesto, la consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. En consecuencia, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/mmg

[1] Sobre la improcedencia de analizar casos concretos se pueden consultar entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020, C-086-2021 y C-135-2021. Además, en orden al tema de que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, y que por tanto, no se pretenda directa o indirectamente, a través de nuestra función consultiva, la revisión de informes técnicos o de criterios legales que los sustentan, y mucho menos, que ejerzamos un control de legalidad de actuaciones concretas - salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública-, se remite al consultante, entre otros muchos, a los dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010, C-128-2011, C-015-2021 y C-081-2021.

[2] Se pretende que este órgano consultivo aclare al “CONCEJO MUNICIPAL SI LA ESCALA SALARIAL APROBADA EN EL AÑO 2023 Y TOMANDO EN CONSIDERACIÓN QUE LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN SE ACOGIÓ A LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, SI LA HERRAMIENTA DE ESCALA SALARIAL PROCEDE EN ESTE CASO EN PARTICULAR SEGÚN LOS LÍNEAMIENTOS DE LA LEY DE EMPLEO PÚBLICO N° 10159”.

PGR-C-128-2024

MUNICIPALIDAD DE La unión. CONCEJO MUNICIPAL. criterios de admisibilidad de las consultas. incumplimiento de requisitos. 1.- CASO CONCRETO. 2.- en el fondo lo que se pretende indirectamente es la revisión de la “Escala de Salarios Globales”, aprobada por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria 266-2023, el 07 de setiembre del año 2023; es decir, se intenta que ejerzamos un control de legalidad de actuaciones concretas de esa administración activa, lo cual es improcedente. 3.- NO SE APORTA CRITERIO LEGAL.

Por oficio MLU-SM-135-24-2024/2028, de fecha 07 de junio del 2024, código interno 5343-2024, la señora Angela María Brenes Rojas, Secretaria a.i. del Concejo Municipal de La Unión, transcribe y notifica el Acuerdo 181 tomado por el Concejo Municipal de La Unión, en su Sesión Ordinaria 009, realizada el jueves 06 junio del presente año, artículo quinto, punto 4, en el que luego de transcribir la recomendación de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, se formula la siguiente consulta:

Mediante el dictamen PGR-C-128-2024 del 17 de junio del 2024, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, con la aprobación del señor Procurador General de la República, se concluyó:

“Por lo expuesto, la consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. En consecuencia, se deniega su trámite y se archiva”.