Dictamen : 127 - del 17/06/2024

17 de junio del 2024

PGR-C-127-2024

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa

Municipalidad de Puriscal

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n°. MP-AM-0796-2023 del 26 de setiembre del 2023, código interno 9628-2023, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

“Se solicita un criterio legal sobre la retribución económica cuando el Vicealcalde primero asume de maneras temporal, ya sea por periodo de vacaciones, incapacidad, giras, etc., al titular del puesto del alcalde, se puede tomar como referencia los documentos C-430-2020 y C-209-2019 de la Procuraduría General de la Republica”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio n°. MP-AM-VA-SJ-CRITERIO-2023-03 del 25 de setiembre del 2023, emitido por la Licenciada Roxana Zúñiga Jiménez, en su condición de abogada del Proceso de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puriscal, mediante el cual luego de realizar un análisis general de la figura de la suplencia, al tenor del artículo 14 del Código Municipal y citar parte de nuestro dictamen C-122-2011 del 06 de junio del 2011, concluyó:

“Por lo que en razón de lo antes consultado diremos que en el momento que el Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, sustituyan a el cargo de alcalde, de manera temporal o permanente, ejerciendo plenamente las competencias y responsabilidades, la Municipalidad debe retribuir económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario” igual al del alcalde.

Por lo que deberá la oficina de recursos humanos hacer una valoración de las ausencias de quien ocupa el puesto de la alcaldía, valorando la Ley de Salarios de la Administración Pública, la Ley Marco de Empleo Público en cuando a pluses salariales y si la persona que suple la ausencia cumple con los requisitos académicos para el pago las mismas, esto sin dejar de lado de que si existe una ausencia definitiva del ejercicio de sus funciones ya que como es sabido en otros casos, muchas veces el alcalde se ausenta de manera presencial pero muchas actividades en ocasiones le permite seguir llevando a cabo el ejercicio de sus funciones lo cual no permitiría o no se cumpliría con el requisito de que los suplentes (vicealcalde primero o segundo) sustituyan al titular de pleno derecho.”

A partir de lo anterior, se analizará la presente consulta.

I. SOBRE LO CONSULTADO:

Como primer aspecto, debe indicarse que conforme a la lectura del oficio en que se plantea la presente consulta, se advierte que su propósito en realidad es determinar si se puede tomar como referencia lo dispuesto en los dictámenes C-209-2019 del 22 de julio del 2019 y C-430-2020 del 02 de noviembre del 2020, emitidos por este órgano superior consultivo, para dilucidar la consulta que formula, la cual se relaciona con lo siguiente: ¿cuál sería la retribución económica cuando el vicealcalde primero asume de manera temporal (ya sea por período de vacaciones, incapacidad, giras, etc.) al titular del puesto del alcalde?

Para poder atender la presente consulta, es necesario que analicemos, en primer lugar, lo dictaminado en los pronunciamientos que cita la señora alcaldesa. Bajo esa inteligencia, tenemos que en el criterio C-209-2019 del 22 de julio del 2019, se dilucidó una consulta planteada por el alcalde de la Municipalidad de Desamparados, precisamente relacionada con el mismo tema que ahora nos ocupa. Veamos:

Mediante el oficio MD-AM-3078-2018 del 21 de diciembre de 2018, se nos consulta lo siguiente:

“1. […] ¿Qué salario debe devengar el Vicealcalde Primero cuando suple al Alcalde titular (vacaciones, incapacidades u otros.)?

2. […] ¿Debe recibir la misma retribución económica ambos Vicealcaldes cuando deban suplir al titular, partiendo del principio del derecho laboral de igual trabajo –igual funciones y el bajo el principio de no discriminación?”

Sobre dichas interrogantes, este órgano consultivo dispuso, luego de estudiar las funciones de los vicealcaldes y su remuneración, lo que a continuación se cita:

“(…) A. EN ORDEN A LAS FUNCIONES DE LOS VICEALCALDES.

El Código Municipal, Ley Nº 7794, del 30 de abril de 1998, instituye como parte de la Jerarquía Municipal a la Alcaldía, órgano representado por el Alcalde, jerarca administrativo de la Municipalidad, al cual se le depositan una serie de labores y funciones de dirección, operación, representación y coordinación, entre otras, contenidas por el artículo 17 del Código Municipal.

Para que el Alcalde pueda cumplir con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones públicas sustanciales en la Corporación Local, el legislador ha optado por la creación de un órgano auxiliar, de directa relación, que venga a sustituirlo y ejercer parte de sus funciones, la Vicealcaldía.

A través de la reforma por la Ley Nº 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N° 7794”, del 12 de noviembre de 2007, se modifica la figura de alcaldes suplentes (originario), para constituir las figuras de Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo, servidores que robustecen la estabilidad de la Alcaldía, organizando las sustituciones y suplencias del Acalde, en ausencia temporal o permanente. La razón de ser de estos servidores es eminentemente pública, dotar de un órgano sustituto que pueda asumir las mismas facultades del Alcalde, venido a resguardar la continuidad de la administración, ante un obstáculo del titular, sin alterar el buen funcionamiento institucional. El actual artículo 14 del Código citado dispone:

“Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

(…)”

El numeral 14 del Código Municipal define la organización de los Vicealcaldes. Al tenor del artículo 14, en relación con el artículo 20 del Código Municipal, el Vicealcalde Primero, es un servidor de tiempo completo, que participa de la actividad ordinaria de la Municipalidad, con competencias administrativas y operativas, según le han sido previamente encomendado por el Alcalde, pero también, con una labor extraordinaria y esencial, la de sustituir al Alcalde en sus ausencias.

Por otra parte el Vicealcalde Segundo, no es un servidor de tiempo completo, es un servidor que únicamente sustituye al Alcalde cuando este impedido a ejercer el cargo, sea por ausencia o inhibitoria del caso, y cuando además el Vicealcalde Primero no pueda asumir la Alcaldía. En este sentido, este Órgano Superior Técnico Consultivo en el Dictamen C-133-2016 del 08 de junio de 2016, ha explicado sobre estos órganos auxiliares del Alcalde lo siguiente:

“A partir de lo expuesto, tenemos que, nuestro ordenamiento jurídico dispone la existencia de dos Vice- Alcaldes, elegidos popularmente, con una competencia común – sustituir al Alcalde-. Empero, detentan características disímiles, por una parte, el primero es un servidor de tiempo completo, que desempeña funciones administrativas y operativas endilgadas por el Alcalde, en tanto, al segundo, únicamente, le corresponde realizar labores propias de este último, cuando al primero le resulte imposible.

(…)

Sobre la distinción entre la figura de los vicealcaldes primero y segundo, esta Procuraduría ha señalado:

“Según hemos indicado con base en lo dispuesto por el citado ordinal 14, el vicealcalde primero es el funcionario llamado a sustituir al alcalde municipal en el evento de que éste último se ausente temporal o definitivamente, para lo cual se entiende que asumirá el cargo con las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el tiempo que dure la sustitución. Por su parte, el vicealcalde segundo deberá sustituir al alcalde municipal únicamente en el supuesto de que el vicealcalde primero no lo pueda hacer. Para tales efectos, de igual manera, tendrá las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el plazo que le corresponda sustituirlo. En este sentido, cabe agregar que el vicealcalde segundo no viene a sustituir en modo alguno al vicealcalde primero, sino que ambos funcionarios sustituyen al alcalde, simplemente que lo hacen en un orden distinto, según quedó explicado (dictámenes C-109-2008 de 8 de abril de 2008 y C-078-2010)” (En igual sentido, véase los dictámenes C-161-2016 del 01 de agosto del 2016 y C-309-2014 del 26 de setiembre del 2014)

De esta manera, ambos funcionarios previstos por ley, tienen como función esencial, asumir el cargo de Alcalde, cuando este no pueda ejercer sus funciones, con las mismas prerrogativas que revisten a este alto cargo, previstas en el artículo 17 del Código Municipal (Véase dictamen C-109-2008 del 08 de abril de 2008).

B. SOBRE LA REMUNERACIÓN DE LOS VICEALCALDES.

Se nos consulta, si el Vicealcalde primero, al sustituir al Alcalde, le corresponde la misma remuneración que percibe el Alcalde. Sobre la remuneración del cargo de Alcalde y el Vicealcalde, el artículo 20 del Código Municipal prescribe:

“Artículo 20. - El alcalde municipal es un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal, a la siguiente tabla:

Monto del presupuesto		Salario
HASTA	¢50.000.000,00	¢100.000,00
De ¢50.000.001,00	a ¢100.000.000,00	¢150.000,00
De ¢100.000.001,00	a ¢200.000.000,00	¢200.000,00
De ¢200.000.001,00	a ¢300.000.000,00	¢250.000,00
De ¢300.000.001,00	a ¢400.000.000,00	¢300.000,00
De ¢400.000.001,00	a ¢500.000.000,00	¢350.000,00
De ¢500.000.001,00	a ¢600.000.000,00	¢400.000,00
De ¢ 600.000.001,00	en adelante	¢450.000,00

Anualmente, el salario de los alcaldes municipales podrá aumentarse hasta en un diez por ciento (10%), cuando se presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos municipales, señaladas en el artículo 30 de este código.

No obstante lo anterior, los alcaldes municipales no devengarán menos del salario máximo pagado por la municipalidad más un diez por ciento (10%).

Además, los alcaldes municipales devengarán, por concepto de dedicación exclusiva, calculado de acuerdo con su salario base, un treinta y cinco por ciento (35%) cuando sean bachilleres universitarios y un cincuenta y cinco por ciento (55%) cuando sean licenciados o posean cualquier grado académico superior al señalado. En los casos en que el alcalde electo disfrute de pensión o jubilación, si no suspendiere tal beneficio, podrá solicitar el pago de un importe del cincuenta por ciento (50%) mensual de la totalidad de la pensión o jubilación, por concepto de gastos de representación.

El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.

Ninguno de los funcionarios regulados en este artículo podrá exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.”

El numeral 20 del Código Municipal, define las condiciones para la remuneración del Alcalde y del Primer Vicealcalde, como servidores de tiempo completo del Gobierno Local, excluyendo el pago del Vicealcalde Segundo. En lo que interesa para el objeto de la consulta, el Vicealcalde Primero, tiene competencias ordinarias, administrativas y operativas, y por estas acciones, se le paga un monto equivalente al 80% del salario base del Alcalde.

Debe insistirse, el Vicealcalde Primero y Segundo tienen una función esencial y extraordinaria, sustituir al Alcalde. Decimos extraordinaria, porque esta sólo se asume y ejecuta cuando el Alcalde titular se ausente, temporal o permanentemente, sea por motivos planificados o causas imprevisibles, sin embargo, una vez superado o agotado el motivo, los Vicealcaldes retornan a su condición anterior.

Ahora bien, en el momento en que el Vicealcalde Primero asume el cargo de Alcalde, surten los efectos jurídicos que pesan en el cargo. En efecto, el artículo 14 del Código de rito, es claro en disponer que el Vicealcalde Primero sustituirá de pleno derecho al Alcalde Municipal, en ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución. De igual forma, la ley establece que operan las mismas obligaciones y responsabilidades cuando la sustitución recae en el Vicealcalde Segundo. Por su relevancia, es necesario citar nuevamente el artículo 14 del Código Municipal:

(…)

Luego, al atribuirse el Vicealcalde las competencias y responsabilidades del Alcalde, consecuentemente, se justifica el pago del “salario” del cargo. Es razonable entender que, quién es llamado a sustituir al Alcalde se le retribuya económicamente con el salario respectivo por la investidura excepcional como Alcalde, jerarca administrativo del Gobierno Local, habilitándose la retribución respectiva por parte de la Municipalidad. Así las cosas, el cambio sustancial de funciones que acontece de derecho por asumir el cargo de Alcalde, faculta para todos los efectos el régimen jurídico de este cargo, lo que incluye el salarial.

Por último, en nuestro el dictamen C-122-2011 del 06 de junio de 2011 abordamos el caso del pago que corresponde al Vicealcalde Segundo cuando sustituye al Alcalde Municipal, criterio vigente y que se considera plenamente aplicable en la especie al caso del Vicealcalde Primero:

“También es importante apuntar de la adición al artículo 20 en análisis, que el salario del primer vicealcalde como funcionario de tiempo completo en los términos expuestos, es el equivalente a un ochenta (80%) del salario base del alcalde municipal; aunado al pago del rubro salarial por concepto de prohibición al ejercicio liberal de la profesión, en cuanto, -se agrega ahora- reúna los requisitos que se extraen de los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública –Ley No. 8422 de 06 de octubre del 2004-, normativa esta última que más adelante se hará referencia.

Respecto de la figura del vicealcalde segundo, que es el punto medular en este aparte, se ha podido observar de la normativa arriba transcrita -en relación con el segundo párrafo del viejo texto del artículo 14- que este servidor mantiene la función original de suplir al alcalde municipal, con la diferencia de que ahora realiza la sustitución en el eventual caso de que el vicealcalde primero no pueda suplir al alcalde municipal.

Está demás subrayar, que con el actual texto del artículo 14 del Código Municipal, las funciones de cada uno de los vicealcaldes municipales quedan claramente delimitadas, contrario a lo que aconteció en el anterior texto, en virtud del cual por su redacción anti técnica o deficiencia legislativa, generaba alguna duda sobre ello.[2]

Sin embargo, es de subrayar que, al igual que en el texto anterior del artículo 20 del Código Municipal, es omisa la reciente adición a ese numeral, en lo que atañe al salario que debe devengar el segundo vicealcalde municipal durante la suplencia al alcalde municipal. No obstante ello y apelando a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales que informan a la materia salarial en general (artículos 33, 56 y 57 de la Constitución Política), resulta justo, equitativo y razonable interpretar que el salario que debe corresponder al segundo vicealcalde municipal durante el tiempo en que suple al alcalde municipal, sea el salario que devenga este funcionario, en los términos del artículo 20 del referido Código Municipal; pues las competencias y responsabilidades a suplir, evidentemente, son las que conciernen al cargo del alcalde municipal; y en esa medida, está demás subrayar como principio general, que, “El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia”, tal y como lo predica el citado artículo 57 constitucional. Lo anterior, en proporción a los días efectivamente laborados como suplente.

En relación con lo anteriormente expuesto, es oportuno resaltar que cuando en el salario que devenga el alcalde municipal se integra el rubro por concepto de prohibición al ejercicio liberal de la profesión, en virtud de la profesión que éste ostenta, debe sopesarse la situación profesional del segundo vicealcalde, para los efectos del pago de ese rubro salarial, pues de no contar este funcionario con los presupuestos que para ese efecto se extraen de los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública –Ley No. 8422 de 06 de octubre del 2004-, no sería procedente el pago del porcentaje salarial respectivo, si no es en contravención con el principio de legalidad, regente en todo actuar de la Administración, según artículos 11 de la Constitución Política y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública. Dicha norma, prescribe:

(…)

De manera que, en el eventual caso de que el alcalde perciba ese porcentaje salarial derivado de lo que se dispone en esa normativa, -la cual valga resaltar deroga tácitamente lo dispuesto en el artículo 20 del Código Municipal en lo que atañe al pago de la dedicación exclusiva- pero el segundo vicealcalde suplente no ostenta ninguna profesión liberal que amerite dicho pago durante el ejercicio de sus funciones como suplente del alcalde municipal, no resulta procedente su aplicación, pues de lo contrario se incurriría en un pago indebido sin justa causa.” (Ver también el Dictamen C-133-2016 del 08 de junio de 2016 y C-109-2008 del 08 de abril de 2008).

Por último, es oportuno resaltar que, como lo indica el dictamen C-122-2011, al momento de establecer la retribución del Vicealcalde llamado a sustituir el Alcalde, debe valorarse las condiciones y requisitos particulares del caso, para determinar la procedencia de los rubros a aplicar y el cálculo salarial. En el eventual caso de que el Alcalde perciba un porcentaje salarial por motivo de prohibición, y alguno de los Vicealcaldes no ejerza una profesión liberal, no corresponde pago alguno por este rubro, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa. En todo caso, la retribución salarial del Alcalde y sus sustitutos, está sujeto a los límites establecidos en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”.

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

1. Que el Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo son órganos auxiliares creados por ley, conforme el artículo 14 del Código Municipal. Ambos Vicealcaldes tienen como función sustancial y extraordinaria, sustituir al Alcalde en sus ausencias, temporales o permanentes, o por impedimento del caso. El Vicealcalde Primero, es el principal sustituto del Alcalde, y es sólo ante la imposibilidad de este para sustituir al Alcalde, corresponde al Vicealcalde Segundo asumir el cargo de Alcalde.

2. Que conforme el artículo 20 del Código Municipal, el Vicealcalde Primero es un funcionario de tiempo completo de la municipalidad, correspondiéndole las actividades administrativas y operativas que el Alcalde le ha asignado, función ordinaria dentro de la Municipalidad, por la cual percibe un pago equivalente al 80% del salario del Alcalde. En el caso del Vicealcalde Segundo, este no tiene funciones ordinarias, por tanto, no procede pago alguno.

3. Que en el momento que el Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, asuman el cargo de Alcalde, temporal o permanente, ejercen plenamente las competencias y responsabilidades del cargo de Alcalde, así lo dispone el artículo 20 del Código Municipal, consecuentemente, en razón de esas funciones, la Municipalidad debe retribuir económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario” igual al del Alcalde.

4. Que en el eventual caso de que el Alcalde perciba un porcentaje salarial por motivo de prohibición, y alguno de los Vicealcaldes no ejerza una profesión liberal, no corresponde pago alguno por este rubro, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa. La retribución salarial del Alcalde y sus sustitutos, está sujeto a los límites establecidos en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”.

Por su parte, en el dictamen C-430-2020 del 02 de noviembre del 2020, si bien se decretó una inadmisión parcial de lo consultado, por parte del señor alcalde de la Municipalidad de Alvarado, en orden a las remuneraciones de los vicealcaldes cuando suplen al titular de la alcaldía[1]. En esa ocasión se retomó nuestra jurisprudencia administrativa sobre el tema en estudio, con especial énfasis, precisamente, el criterio C-209-2019 del 22 de julio del 2019 citado anteriormente, para concluir y reafirmar, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), lo siguiente:

“Que en el momento que el Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, asuman el cargo de Alcalde, temporal o permanente, ejercen plenamente las competencias y responsabilidades del cargo de Alcalde, así lo dispone el artículo 20 del Código Municipal, consecuentemente, en razón de esas funciones, la Municipalidad debe retribuir económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario” igual al del Alcalde.

Cualquier pago por concepto de diferencias salariales será procedente, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el entonces artículo 602 del Código de Trabajo, hoy ordinal 413 por la Reforma Procesal Laboral –Ley No.9343-.

A falta de un criterio de un criterio jurídico profundo y detallado del respectivo departamento o asesor legal, en relación con la totalidad de los temas concernidos puntualmente en la consulta, la presente gestión resulta parcialmente inadmisible, al menos en lo que respecta a las demás interrogantes formuladas”.

Finalmente, en la misma línea de pensamiento, en un criterio más reciente, el PGR-C-054-2022 del 10 de marzo del 2022, concluimos ante una consulta formulada por el alcalde de la Municipalidad de Limón:

“Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Que en el momento que el Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, asuman el cargo de Alcalde, temporal o permanente, ejercen plenamente las competencias y responsabilidades del cargo de Alcalde, así lo dispone el artículo 20 del Código Municipal, consecuentemente, en razón de esas funciones, la Municipalidad debe retribuir económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario” igual al del Alcalde.

La Administración territorial consultante cuenta así con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico al problema jurídico planteado”.

En consecuencia, en relación con lo consultado por la señora alcalde municipal, al no existir elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema, deberá estarse conforme a los dictámenes aludidos; los cuales pueden ser analizados, junto con la normativa jurídica aplicable, en nuestro sitio web: www.pgrweb.go.cr.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública Dirección de la Función Pública

YAV/XEG/mmg

[1] Por medio del oficio AMAV-1211-10-2020 del 28 de octubre del 2020, en concreto se preguntó: “Es posible cancelar a los Vicealcaldes la diferencia del salario cuando suplió al titular de la Alcaldía Municipal, por vacaciones, cuando no hayan sido reconocidas en periodos de elección popular anterior. / Aplica los pagos de manera retroactiva de un periodo a otro sabiendo que no hay continuidad laboral, más si estamos ante una reelección, y cuál sería la prescripción aplicable para el reconocimiento de dichas sumas”.