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Dictamen : 125 - del 14/06/2024
14 de junio de 2024
PGR-C-125-2024
Señora
Sucy Wing Chin
Presidenta Ejecutiva
Junta de Administración Portuaria y
Desarrollo de la Vertiente Atlántica
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. PEL-1681-2023 de 27 de
octubre de 2023, presentado en la Procuraduría el 29 de noviembre de 2023,
mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes preguntas:
“1 ¿Se encuentra vigente el artículo 10 de la Ley
N° 5680?
2. ¿El SINAC cuenta con competencia para regular la
navegación en las vías acuáticas dentro del Parque Nacional Tortuguero?
3. A partir de la promulgación -posterior a la Ley
5680- de las leyes generales que regulan la materia ambiental como lo son la
Ley Orgánica del Ambiente artículos 32 al 38 que regulan la Administración de
las Áreas Silvestres Protegidas y artículos 39 y 40, que regulan el tema de los
humedales, 13, 14 y 15 de la Ley Forestal 7575 que regulan el Patrimonio
Natural del Estado y Ley de Biodiversidad y el Plan de Manejo del Parque
Nacional, ante este conflicto de normas ambientales que otorgan la
Administración absoluta de las Áreas Silvestres Protegidas al SINAC, se podría
interpretar que JAPDEVA perdió la competencia derivada del artículo 10 de la
Ley No 5680, por una derogación tácita y en este supuesto la administración de
los canales ubicados dentro de los linderos del Parque Nacional Tortuguero, y
corresponde su administración de manera absoluta al Sistema Nacional de Áreas
de Conservación, pese a ser esta norma una Ley Especial.”
Se adjuntó el criterio de la
asesoría legal, oficio no. CL-108-2023 de 27 de octubre de 2023, en el que se
concluye que:
“1. El artículo 10 de la Ley N° 5680 se encuentra
vigente; no obstante, debe tomarse en consideración lo dispuesto en
pronunciamientos de la Procuraduría General de la República respecto a la
competencia de administración que ostenta SINAC en zonas de áreas silvestres
protegidas.
2. Le compete a Ministerio de Obras Públicas y
Transportes regular la navegación en las vías acuáticas; no obstante, siendo
que el Parque Nacional Tortuguero es zona silvestre protegida; deben tomarse en
consideración los lineamientos que esta entidad emita respecto de esa área en
específico.
3. A partir de lo señalado por la Procuraduría General
de la República la administración sobre aquellos terrenos declarados área
silvestre protegida, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía.”
En
virtud de que la consulta formulada involucra el análisis de materias
relacionadas con la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía, el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, se le confirió audiencia a esas instituciones, para que emitieran
su criterio, en caso de estimarlo necesario. Sin embargo, no se recibió
respuesta de ninguna de ellas.
I. SOBRE LO CONSULTADO.
En el dictamen no. C-351-2006 de 31 de agosto de 2006 la Procuraduría
se refirió detalladamente sobre el proceso de canalización de las lagunas,
caños y ríos del Caribe Norte, haciendo un amplio recuento de antecedentes
fácticos y normativos, de los cuales, para los efectos de lo aquí consultado,
interesa destacar los siguientes:
“Por Ley Nº 45 del 4 de agosto de 1916, se autorizó al
Poder Ejecutivo para destinar 50 mil colones para la apertura de los caños que
comunican la laguna Simón, del Colorado, con la del Tortuguero, con la
capacidad necesaria para la navegación de las embarcaciones que pudieran
navegar en el río Parismina. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, pp.
118-119).
(…)
En 1961, el Ministerio de Obras Públicas presentó el
«Proyecto Preliminar de Canalización: Lagunas del Atlántico», con las
descripciones de los sectores por canalizar, elaborado en agosto de 1960 por
Consultécnica Ltda. (Biblioteca Nacional, signatura Cr 386.4/C8375p; Archivo
Nacional, serie: aa, signaturas 17.896, 17.897 y 17.898). La distancia habilitada permitiría unir Moín
con Barra de Colorado en una extensión navegable de 112 km.
La Ley N° 3091 de 18 de febrero de 1963 creó la Junta
de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente
Atlántica, y le encargó «construir y administrar la canalización del Norte del
Atlántico de Costa Rica» (art.1º) y administrar «todos los terrenos del Estado
situados en el área habilitada por la canalización, comprendidos en un área de
diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la costa, y una faja
de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales»,
salvo «las áreas adjudicadas por leyes anteriores al Instituto Costarricense de
Turismo» (art. 23). A la Junta le correspondió colaborar con el Ministerio de
Obras Públicas para la canalización del Tortuguero según el plan vial contenido
en la Ley N° 2719 del 10 de febrero de 1961 (Parte Quinta, punto 88). Concluida la obra, sus instalaciones y
canales pasarían a la Junta para su administración (Transitorio IV)…
(…)
El Decreto N° 20 del 21 de diciembre de 1964, señaló
que el traspaso a favor de JAPDEVA conforme al artículo 23 de la Ley Nº 3091
del 18 de febrero de 1963, estaba referido a los terrenos comprendidos desde el
km 13 al km 104 según el «Proyecto Preliminar de Canalización Lagunas del
Atlántico» elaborado por Consultécnica Ltda. en 1961 (Colección de Leyes y
Decretos, semestre 2, p. 536). Con la
indicación del citado km 13, se excluyeron los terrenos traspasados al ICT.
(Ver supra nota 100). La interpretación
se precisó con el Decreto Nº 12 del 29 de abril de 1966, que reformó el
artículo 1º del Decreto Nº 20 de 1964 para indicar que se trataba “del
kilómetro 13 al Norte de la desembocadura del río Moín” (Colección de Leyes y
Decretos, semestre 1, p. 631).
(…)
En relación con la «faja de tres kilómetros de ancho
paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta», el
Decreto N° 12 del 29 de abril de 1966, artículo 1° inciso b), hace mención a
los ríos Pascual, Matina, Santa Marta, Madre de Dios, Pacuare, Chiquero,
Parismina y sus afluentes (Aguas Arcas, Reventazón y Jiménez), Caño California,
Sierpe, Caño Sérvulo, Tortuguero y sus afluentes (Agua Fría, Sérvulo, Mora y
Chiquero), La Suerte y su afluente Desenredo, Penitencia, Palacio, Colorado y
sus afluentes (Caño Bravo, Caño Madre, Zapote, Sardino, Chirripó, Chirripocito,
Caño Parasal y Caño Negro). Agrega
además, que «a partir del kilómetro 13 y hasta el kilómetro 55 el límite de la
faja de 3 kilómetros será de 20 kilómetros medidos en línea perpendicular a la
costa hacia el interior, y del kilómetro 55 hasta la frontera, ese límite será
de 30 kilómetros medidos en igual forma» (Colección de Leyes y Decretos,
semestre 1, pp. 631-632).
(…)
La Ley N° 3091 de 18 de febrero de 1963, fue reformada
por la N° 5337 de 27 de agosto de 1973, encargando siempre a JAPDEVA
«administrar la canalización del Atlántico y las tierras y bienes que esta
misma ley le otorga» (artículo 1°), concretamente «todos los terrenos del
Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en un
área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa, y
una faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y
canales que administre la Junta» (artículo 41, inciso b) (Colección de Leyes y
Decretos, semestre 2, pp. 511-520).
(…)
Luego de casi 10 años de trabajos, el Decreto N° 3729 del 3 de mayo de 1974 (La Gaceta N° 85
del 7 de mayo de 1974), declaró inaugurado el sistema de navegación fluvial de
112 km de canales naturales y artificiales entre Moín y Barra de Colorado, con
las terminales de Moín, Pacuare, Parismina, Tortuguero y Barra del
Colorado. La canalización por sectores
fue la siguiente: 1) Moín - Dos Bocas, 2) Dos Bocas – Río Matina, 3) Río Matina
– Laguna de Urpiano, 4) Laguna de Urpiano – Río Santa Marta, 5) Río de Santa
Marta – Río Pacuare, 6) Río Pacuare – Río Chiquero, 7) Río Chiquero –
Parismina, 8) Parismina – Norte Caño Penitencia, 9) Norte Caño Penitencia –
Samay Laguna, 10) Samay Laguna –Barra del Colorado.”
Además, sobre la constitución del
Parque Nacional Tortuguero, en ese dictamen se señaló:
“Encontrándose en vías de extinción varias especies de
flora y fauna en el Trópico Americano, dado el extraordinario valor escénico de
los canales y lagunas, y al contarse con extensiones considerables de suelos
inundables con severas restricciones para el uso agrícola, el Decreto N° 1235
de 7 de setiembre de 1970 creó el Parque Nacional Tortuguero (La Gaceta N° 213
del 24 de setiembre de 1970). La Ley N°
5680 del 3 de noviembre de 1975 reiteró su constitución (art. 1°), y prohibió
pescar o cazar tortugas marinas de cualquier especie (ver supra notas 44 y 83),
o recolectar o recoger sus huevos o despojos desde la desembocadura del río
Matina a la desembocadura del Colorado y hasta el límite de las aguas
territoriales del país en el mar Caribe (art. 8, inciso c). También se prohibió, dentro del área del
Parque, recolectar o extraer objetos de valor histórico o arqueológico (art. 8,
inciso d). El numeral 10 dispuso que
JAPDEVA mantendrá la administración de la vía acuática dentro de los linderos
del parque, con edificaciones para servicio de cabotaje, procurando causar el
menor daño al aspecto escénico natural y no provocar contaminación (Colección
de Leyes y Decretos, semestre 2, pp. 1042-1045).” (Se añade la negrita).
Tal y como se indica en ese
dictamen, la Ley no. 3091 de 18 de febrero de 1963 creó la Junta de
Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica,
como ente autónomo del Estado que se encargará de construir y administrar la
canalización del Norte del Atlántico de Costa Rica. Luego, la Ley no. 5337 de
27 de agosto de 1973 que reformó integralmente la Ley 3091, mantuvo como una
competencia de JAPDEVA administrar la canalización del Atlántico.
Consecuentemente, el Decreto no.
3729 de 3 de mayo de 1974 que inauguró el Sistema de Canalización del
Atlántico, en su artículo 2° dispuso: “Encárgase la administración de los
canales del Atlántico, dentro de la circunscripción territorial que al efecto
determine el Instituto Geográfico Nacional, a la Junta de Administración
Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, comprendiéndose
dentro de la citada administración, además de los bienes inmuebles que integran
la canalización del Atlántico, los siguientes canales naturales y artificiales
entre Moín y Barra de Colorado (112 Km)…”
En el artículo 4° de ese mismo
Decreto se señaló que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través
de la Dirección General de Obras Portuarias y Fluviales, será el organismo
administrativo que se encargará de la tramitación y resolución final en todo lo
relativo a la prestación de servicios públicos de transporte remunerado de
pasajeros y carga por vía fluvial o canalera, sea a través de organismos del
Estado, por particulares concesionarios o por permisionarios. Además, en el artículo 6° se encargó a ese
Ministerio la preparación de los reglamentos que se estimaren pertinentes para
su promulgación por el Poder Ejecutivo.
Lo anterior, resultaba coherente con
la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que, desde
su reforma mediante Ley no. 4786 de 5 de julio de 1971 indica que corresponde
al Ministerio de Obras Públicas y Transportes planificar, construir, mejorar y
mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación
interior, los sistemas de transbordadores y similares (artículo 2°, inciso c).
Por lo dicho hasta acá, queda claro
que la habilitación del sistema de canales naturales y artificiales del
Atlántico respondió a un plan estatal que permitió unir Moín con Barra de
Colorado en una extensión navegable de 112 km y cuya administración se confirió
a JAPDEVA.
Bajo ese cuadro fáctico y jurídico
se emitió la Ley no. 5680 de 3 de noviembre de 1975 que creó el Parque Nacional
Tortuguero, indicándose en su artículo 3° que “corresponde al Servicio de
Parques Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería la delimitación en
el terreno de este parque nacional, así como la administración, protección y
desarrollo del mismo.” Pero, a su vez, en el artículo 10 se mantuvo la
competencia de JAPDEVA de administrar la vía acuática incluida dentro del
parque:
“Artículo 10: La Junta de Administración Portuaria y
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica mantendrá la administración de
la vía acuática dentro de los linderos de este parque y establecerá las
edificaciones necesarias para el servicio de cabotaje, procurando causar el
menor daño al aspecto escénico natural y no provocar la contaminación.”
Con ello, queda claro que, en la
Ley, pese a que se creó un parque nacional cuya administración recayó en el
entonces Servicio de Parques Nacionales, expresamente se mantuvo la competencia
otorgada a JAPDEVA por otras disposiciones legales previas de administrar el
sistema de canales del Atlántico.
Justamente, de la discusión del
proyecto de ley no. 5508 que dio origen a la Ley 5680, se denota la intención
de mantener la competencia de JAPDEVA en la administración del sistema de
canales:
“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:
Nos decía el Ing. Madriz que podríamos hacer una
legislación sui géneris para este tipo de parques. Primero, nosotros a la
JAPDEVA no les podríamos prohibir en ningún momento la construcción futura de
posibles terminales o atracaderos a lo largo de las vías.” (Expediente
legislativo no. 5508, folio 96).
“SEÑOR ELISEO JOSEPH:
Yo quisiera referirme en una forma muy rápida a este
proyecto que nos fue leído y que fue presentado a la Asamblea Legislativa por
el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Concretamente me quería referir al
artículo 10 de este proyecto. Por ejemplo el artículo 3 establece: Corresponde
a la Dirección General Forestal, en conjunto con la Junta de Administración
Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, la delimitación
y la administración del parque. Pero por otra parte encontramos que en el
artículo 10 se limita a darle a JAPDEVA un derecho paro el uso de las vías y el
establecimiento de las edificaciones necesarias para el servicio de cabotaje.
Yo creo que el solo hecho de que en el artículo tercero se le encomienda a
JAPDEVA conjuntamente con la Dirección General Forestal la administración del
parque; se sobreentiende que de hecho queda autorizada para el uso de estas
vías acuáticas…
(…)
Yo muy respetuosamente solicito a los señores
diputados considerar la posibilidad de que estas facultades sean compartidas
por JAPDEVA de la misma manera que la responsabilidad de administración
también, cumpliendo la ley 5337.” (Expediente legislativo no. 5508, folio 97).
“DIPUTADO ALTMANN ORTIZ:
Nuevamente, por la situación especial de este parque
no quisiera que fuera la Dirección General Forestal la que tenga injerencia
directa en ninguna de las administraciones, quisiera que se incluyera a la
Japdeva y el ICT. Creo que tienen que compaginar en un tipo de parque nacional
tan especial, donde se va a permitir el aprovechamiento de las vías de
comunicación por la Japdeva, el aprovechamiento de las reservas forestales por
medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería y el aprovechamiento de la
explotación turística por el ICT.” (Expediente legislativo no. 5508, folio
123).
Aunque en esas intervenciones se
hizo referencia a algunos aspectos que no fueron contemplados finalmente en la
ley que se emitió, lo cierto es que denotan el interés de que JAPDEVA
mantuviera la administración de la vía acuática dentro del parque. Y, ello
también puede notarse en las intervenciones en las que se aludió al uso de los
canales:
“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:
Es para dar razones sobre lo dicho por el diputado
Losilla Gamboa, primero que nada él se refiere a una eventual
inconstitucionalidad que se pudiera atacar el proyecto que discutimos, porque
está impidiendo el libre tránsito de personas, semejando esto al problema que
eventualmente se presentaba con el uso de las carreteras, pero yo respondería a
lo afirmado por el diputado Losilla Gamboa de la siguiente manera: primero, nosotros
no estamos cobrando a las personas que usen los canales, sino a las maderas que
transitan por los canales.
(…)
Siguiendo con las argumentaciones dadas por el
diputado Losilla Gamboa, debo manifestarle que ya JAPDEVA tiene organizado el
cobro del impuesto de madera que circula por los canales, o sea, ya no es nada
nuevo, ya ellos tienen en Moín su terminal en donde están pagando un impuesto
de un colón. De tal forma está montado el aparato administrativo del cobro del
impuesto. Y lo tercero es que en este parque que nos proponemos crear es
sumamente sencillo el cobro del impuesto porque solamente esa vía existe, que
no ocurre lo mismo con todas las carreteras del país…
(…)
Ahora, con respecto a la entrada del canal, yo diría
que me parece muy oportuna la observación que hace el diputado Piza, solamente
que señaláramos si las personas que están usando el canal van al parque, o
simplemente lo tienen para el tránsito, y además, en este momento, yo creo que
sería contraproducente cobrar algunas sumas para ir al parque…” (Expediente
legislativo no. 5508, folio 141).
“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:
Primero que nada, para comentar lo del diputado Piza,
me parece muy bien. Solamente diputado
Piza, como abogado, yo creo que se defendería con bastante éxito la libertad de
movimientos, si yo tengo únicamente un bote con el cual no puedo salir al mar
para transitar con él, y únicamente demuestro que yo puedo moverme únicamente
por los canales con el bote que yo tengo. Yo creo que eso sería fácilmente
defendible, es decir, demostrarle al Tribunal que el impuesto que se me cobra
me obliga irme al mar y yo por el mar no puedo caminar con mi bote porque es
sumamente pequeño.
Segundo punto Diputado Altmann, estoy totalmente de
acuerdo con lo que usted propone. Ahora, yo creo, y en esto el diputado Piza y
yo tenemos una enorme experiencia en los decibeles, yo creo que nosotros
podemos poner, en esto habría que hablar, con los estudios que ellos tienen del
oído de los diferentes animales que podrían afectar esa zona, qué número de
decibeles es capaz de orientarlos, y entonces prohibir motores que produzcan
mayor cantidad de esos decibeles.
DIPUTADO ALTMANN ORTIZ:
Es absolutamente necesario regular con un carnet o una
licencia para que los que viven ahí y usen sus botes, no tengan que pagar. En
esa forma obviaríamos el cobrarle a boteros que no hacen explotación turística,
sino que es su vehículo de movilización.” (Expediente legislativo no. 5508,
folio 142).
“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:
Aceptamos las críticas que nos puedan indicar de que
esta legislación que nosotros estamos dando para el parque nacional de
Tortuguero, es un híbrido rarísimo, porque estamos permitiendo el uso de las
actuales instalaciones, se está permitiendo el uso libre y gratuito de las
personas que están habitando esta parte…”
(…)
Queda al campo de la reglamentación las diferentes y
pequeñas cosas que ahí se podrían contemplar. La administración del parque
puede ser un tanto discutible, sin embargo, hemos preferido dar la
administración a tres entidades como ustedes lo podrán notar…
Pequeñas cosas como podrían ser, que los grandes
ruidos que se puedan producir con los motores fuera de borda a lo largo de los
canales, puedan venir a maltratar a las diferentes especies de animales
salvajes que puedan tomar esta zona como medio de habitación.”
(Expediente legislativo no. 5508, folios 169-170).
El proyecto se aprobó en segundo
debate, pero fue vetado posteriormente. Al discutirse el veto, se comentó:
“DIPUTADO CORRALES BOLAÑOS:
De tal suerte que no inventamos nosotros nada. Que a
estas alturas se pretenda indicar que los canales deben estar administrados por
el Parque y no por JAPDEVA, es un absurdo, cómo van a estar parques nacionales
con draga sacando el limo que pueda tener el fondo del canal, estar administrando
los posibles atracaderos, eso es un absurdo, eso necesariamente tiene que
quedar en manos de JAPDEVA.”
Luego, en el dictamen elaborado al
respecto, se indicó:
“Esos puntos fueron los que produjeron esa legislación
ESPECIAL DE EXCEPCIÓN, que regula el PARQUE NACIONAL TORTUGUERO. Se supo y se
aceptó que nos separábamos de la legislación tradicional en materia de parques,
porque si no escogíamos la indicada el país no tendría el Parque Nacional
Tortuguero.” (Expediente legislativo no. 5508, folio 383).
Entonces, por todo lo dicho hasta
acá, no queda duda de que, al emitirse la Ley de Creación del Parque Nacional
Tortuguero, los legisladores decidieron otorgar la administración del Parque al
Servicio de Parques Nacionales, pero, a la vez, mantener la competencia de
JAPDEVA en cuanto a la administración de la vía acuática incluida dentro del
área silvestre protegida.
Después de creado el parque, se han
emitido distintas disposiciones legislativas que han configurado el régimen general
de administración, protección y operación de las áreas silvestres protegidas.
Según lo dispuesto por el artículo
58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área
silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por
terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar
un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies
amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su
significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger
la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los
servicios de los ecosistemas en general.
El artículo 32 de la Ley Orgánica
del Ambiente (no. 7554 de 28 de setiembre de 1995), señala, como tipos o
categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, las reservas forestales,
parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre,
humedales y monumentos naturales.
Con base en lo dispuesto en el artículo
38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 39 inciso i) de la Ley Forestal (no. 7575
de 13 de febrero de 1996) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre
(no. 7317 de 30 de octubre de 1992), hemos considerado que las áreas silvestres
protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado. (Por ejemplo, véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008, C-134-2016
de 8 de junio de 2016, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018, OJ-036-2019 de
20 de mayo de 2019, entre otros). Y así lo ha dispuesto también la Sala
Constitucional, al indicar que:
“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de
dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por
la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de
Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley
Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes
componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su
categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas
forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley
Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554,
artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del
Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación
con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de
la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y
terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas
(artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.
Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su
ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El
resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están
también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su
normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no.
16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en
los votos nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de
2008, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y
17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019).
De conformidad con los artículos 32
párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo
de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996), y 22 y 28 de la Ley de
Biodiversidad, las áreas silvestres protegidas deben ser administrados por el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El artículo 22 de la Ley de
Biodiversidad concentró en el SINAC las funciones de la Dirección General de
Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques
Nacionales.
Una aplicación literal y estricta de
esa normativa implicaría indicar que el Parque Nacional Tortuguero debe ser
administrado, únicamente, por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y
que las competencias que habían sido otorgadas a JAPDEVA por la legislación
previa e, incluso, por la misma Ley de Creación del Parque para la
administración de la vía acuática, quedaron insubsistentes.
Sin embargo, como referencia, debe
tenerse en cuenta que, en el voto no. 13099-2010
de las 14 horas 56 minutos de 4 de agosto de 2010, sobre el entonces Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas, la Sala
Constitucional reconoció que antes de la declaratoria de área silvestre
protegida, la isla tenía una naturaleza jurídica y una finalidad distinta, y
reconoció la confluencia de distintos regímenes y competencias de
instituciones, pese a la legislación posterior sobre áreas silvestres
protegidas que establecen su régimen particular y confieren su administración
al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al respecto, se dispuso:
“El Estado es una unidad de
competencias, que debe subdividirse por grados de especialización para lograr
sus cometidos y fines señalados en el ordenamiento jurídico. Si los órganos y
entes públicos deben llenar fines constitucionales (artículos 50 y 89) con
fundamento en el grado de especialización de funciones, su coordinación debe
ser un aspecto prioritario para la solución de los problemas que surgen en el
ejercicio de sus respectivas competencias, el Ministerio de Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones en cuanto regenta el patrimonio natural, el
Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes en lo relacionado a las políticas de
conservación del patrimonio histórico-patrimonial, el Instituto Costarricense
de Turismo en la habilitación y conservación de sitios históricos y de belleza
natural para el turismo, y la Municipalidad de Puntarenas al velar por los
intereses locales de su comunidad.
(…)
De este modo, aun cuando
con las competencias de la Ley Orgánica del Ambiente se autoriza establecer
categorías de manejo reguladas como Áreas Silvestres Protegidas mediante
Decretos Ejecutivos, ha operado otra de la misma naturaleza con la declaratoria
patrimonial contemplada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de
Costa Rica, mediante las declaratorias respectivas por Decreto Ejecutivo. La
convergencia de la Municipalidad de Puntarenas se manifiesta cuando en el
ámbito de aplicación de la Ley No. 5469, que materializa el traspaso de la Isla
San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, que data desde 1974, es ratificada
en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977.
Precisamente, el artículo 78 de esta Ley establece: “La isla de San Lucas
conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la
Municipalidad de Puntarenas.” Y el numeral 82 de ese mismo texto normativo
establece: “Esta ley es de orden público, deroga … así como todas las demás que
se opongan excepto la ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la
Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974…”
Además, es legislación vigente no reformada o derogada expresamente
por legislación posterior, por lo que su vigencia se mantiene siempre que no
infrinja los principios ambientales y de patrimonio histórico-arquitectónico,
y no deben contravenir las políticas de los órganos rectores, situación que
deberá ser dilucidado por todos los órganos y entes involucrados. Además de lo
anterior, la Isla San Lucas tiene una finalidad de ser utilizada como centro
turístico con beneficios financieros para diversas instituciones de bien
social.
El desarrollo de la
infraestructura debe ser compatible con los principios de sustentabilidad
ambiental, su protección y conservación, por el contrario serían cuestionables
constitucionalmente sí se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los
regímenes de protección vigentes en la Isla.” (Se añade la negrita).
La Sala mantuvo ese criterio en el
voto no. 12817-2023 de las 14 horas 40 minutos de 31 de mayo de 2023, mediante
el cual se resolvió una acción de inconstitucionalidad contra la Ley de
Creación del Parque Nacional Isla San Lucas (no. 9892 de 24 de agosto de 2020)
que dispuso que la administración de ese Parque Nacional estaría a cargo de una
Junta Directiva integrada por la ministra o el ministro de Ambiente y Energía,
la ministra o el ministro de Cultura, la Presidencia Ejecutiva del Instituto
Costarricense de Turismo, una persona representante del Poder Ejecutivo, la
alcaldesa o el alcalde de la Municipalidad de Puntarenas y la presidenta o el
presidente de la Cámara de Turismo de Puntarenas.
En ese sentido, y reconociendo la
confluencia de distintos regímenes y competencias en la isla, la Sala indicó:
“Desde la sentencia nro. 2010-13099, este Tribunal
advirtió que, si los órganos y entes públicos deben llenar fines
constitucionales (artículos 50 y 89) con fundamento en el grado de
especialización de funciones, su coordinación debe ser un aspecto prioritario
para la solución de los problemas que surgen en el ejercicio de sus respectivas
competencias, como puede ser en este caso el Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones en cuanto regenta el patrimonio natural, el Ministerio de
Juventud, Cultura y Deportes en lo relacionado a las políticas de conservación
del patrimonio histórico patrimonial,
el Instituto Costarricense de Turismo en la
habilitación y conservación de sitios históricos y de belleza natural para el
turismo, y la Municipalidad de Puntarenas al velar por los intereses locales de
su comunidad.
(…)
Según lo transcrito, en esa Junta están representadas
las autoridades superiores de cada ministerio y del municipio interesado. Lo
anterior es relevante, dadas las características particulares de esta isla, en
la que confluyen tres intereses de protección constitucional y convencional,
como son el ambiente, el patrimonio cultural y el turismo de bajo impacto. Sin
duda alguna, estamos ante un órgano con una naturaleza especial, en el que
deben estar representados todos los sectores involucrados y en el que, el
sustento técnico es de suma relevancia cuando se deban adoptar decisiones en
esas tres materias interrelacionadas entre sí, en este caso en particular.
(…)
…al tratarse de una zona especialmente protegida, este Tribunal, en
atención al principio precautorio que rige en estas materias, establece que no
es inconstitucional la integración de la Junta Directiva que se regula en el
numeral 9, siempre y cuando se interprete el último párrafo del citado
artículo, en el sentido de que tal criterio no resulta facultativo para la
Junta Directiva, sino exigible en todo momento para sustentar las decisiones
que adopte, en relación con la conservación y preservación del patrimonio
histórico-arquitectónico y la
protección de la vida silvestre y conservación de la biodiversidad de la
isla, o que puedan incidir en estas materias, los cuales deberán ser atendidos
por esos órganos, de la forma más expedita posible; y serán de acatamiento
obligatorio para la Junta. Nótese que el último párrafo del artículo 9 de
reciente cita, es categórico en cuanto al carácter que revisten estos informes
técnicos, al determinar que en lo concerniente a la conservación y preservación
del patrimonio histórico-arquitectónico prevalecerá el criterio del
Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultura del Ministerio de
Cultura, mientras que en lo atinente a la protección de la vida silvestre y
conservación de la biodiversidad, prevalecerá el criterio técnico del
Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con lo cual, claramente, estos
criterios técnicos no podrán ser obviados por la Junta Directiva, sino que,
necesariamente, deberán estarse a lo que se indique en estos sobre las materias
señaladas.”
En el caso del Parque Nacional
Tortuguero, éste fue creado sobre un espacio físico en el que se había
constituido un sistema de canales navegables, cuya administración había sido
otorgada a JAPDEVA desde la emisión de la Ley no. 3091 de 18 de febrero de
1963, y confirmada mediante la Ley no. 5337 de 27 de agosto de 1973. Por ello,
en la Ley de Creación del Parque se reconoció la existencia de esa
particularidad y se mantuvo, de manera expresa, esa competencia específica de
JAPDEVA de administrar la vía acuática dentro del Parque.
De tal forma, la ley 5680, que es la
norma especial que regula el Parque Nacional Tortuguero, estableció un régimen
particular, pues dispuso que su administración corresponde al Servicio de
Parques Nacionales, hoy SINAC, y, por otra parte, dispuso que JAPDEVA seguiría
siendo competente para administrar la vía acuática. Entonces, dada esa
especialidad de la norma de creación del área silvestre protegida, no podría
interpretarse que esas disposiciones en cuanto a su administración han sido
derogadas tácitamente por la legislación posterior que establece el régimen
general de las áreas silvestres protegidas.
Ahora bien, pese a la especialidad
de la Ley 5680 en cuanto a la administración de la vía acuática dentro del
Parque, no puede negarse que la aplicación de sus disposiciones debe ser
coherente con la finalidad de protección del área silvestre protegida y el
resto de disposiciones propias del régimen general de las áreas silvestres
protegidas. Nótese que, la propia Ley 5680, en su artículo 10, dispone que a
JAPDEVA le corresponde la administración de la vía acuática dentro de los
linderos del parque y que podrá establecer las edificaciones necesarias para el
servicio de cabotaje, “procurando causar el menor daño al aspecto escénico
natural y no provocar la contaminación.”
Tómese en cuenta que, en las áreas
silvestres protegidas, el plan de manejo es “el instrumento de planificación que permite
orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus
objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción
estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos
naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de
estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de
otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres
Protegidas.” (artículo 3° del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto
Ejecutivo no. 34433 de 11 de marzo de 2008).
Resulta
entonces que, el plan de manejo es el instrumento técnico a través del cual, el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como administrador de las áreas
silvestres protegidas, ejerce sus labores de planificación y zonificación de
esos espacios, es decir, de organizar el territorio según sus características
biofísicas y determinar los usos y actividades permitidas o prohibidas dentro
del área silvestre y los sectores específicos en los que pueden desarrollarse
las diferentes actividades permitidas.
En consecuencia, si bien es cierto
el SINAC no es competente para regular la vía acuática dentro del Parque, el
ejercicio de sus competencias sí tiene injerencia en la forma en la cual
JAPDEVA administra los canales, pues esa administración debe ser respetuosa de
los criterios técnicos de protección plasmados en el plan de manejo.
Lo anterior, sin duda, exige una
adecuada coordinación entre el SINAC y JAPDEVA y cualquier otro organismo
público cuyas competencias tengan relación con la navegación y servicio de
cabotaje, pues, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en el caso del
Parque Nacional Isla San Lucas, solo así pueden solucionarse los problemas que
supone la confluencia de distintas competencias en un mismo espacio protegido.
II.
CONCLUSIONES.
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría concluye que:
1. El artículo 10 de la Ley
de Creación del Parque Nacional Tortuguero se encuentra vigente. Esa Ley
estableció un régimen particular para ese Parque, pues dispuso que su
administración corresponde al Servicio de Parques Nacionales, hoy SINAC, y, por
otra parte, señaló que JAPDEVA seguiría siendo competente para administrar la
vía acuática. Dada esa especialidad, no podría interpretarse que las
disposiciones en cuanto a la administración del Parque Nacional Tortuguero han
sido derogadas tácitamente por la legislación posterior que establece el
régimen general de las áreas silvestres protegidas.
2. Pese a la especialidad de
la Ley 5680 en cuanto a la administración de la vía acuática dentro del Parque,
no puede negarse que la aplicación de sus disposiciones debe ser coherente con
la finalidad de protección del área silvestre protegida y el resto de
disposiciones propias del régimen general de las áreas silvestres protegidas.
3. Si bien es cierto el SINAC
no es competente para regular la vía acuática dentro del Parque, el ejercicio
de sus competencias sí tiene injerencia en la forma en la cual JAPDEVA
administra los canales, pues esa administración debe ser respetuosa de los
criterios técnicos de protección plasmados en el plan de manejo.
4. Lo anterior, sin duda,
exige una adecuada coordinación entre el SINAC y JAPDEVA y cualquier otro
organismo público cuyas competencias tengan relación con la navegación y servicio
de cabotaje, pues, solo así pueden solucionarse los problemas que supone la
confluencia de distintas competencias en un mismo espacio protegido.
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
9445-2023
Copia:
Sr.
Mauricio Batalla Otárola. Ministro de Obras Públicas y Transportes
Sr.
Franz Tattenbach Capra. Ministro de Ambiente y Energía.
Sr.
David Chavarría Morales. Director Ejecutivo Sistema Nacional de Áreas de
Conservación
PGR-C-125-2024.
ADMINISTRACIÓN DEL PATRIMONIO
NATURAL DEL ESTADO. PLAN DE MANEJO. COMPETENCIA DE JAPDEVA EN LAS
VÍAS ACUÁTICAS DENTRO DEL PARQUE NACIONAL TORTUGUERO. CONFLUENCIA DE
DISTINTAS COMPETENCIAS EN UN MISMO ESPACIO PROTEGIDO.
La señora Sucy Wing Chin,
Presidenta Ejecutiva de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la
Vertiente Atlántica, requirió nuestro criterio sobre las siguientes preguntas:
“1 ¿Se
encuentra vigente el artículo 10 de la Ley N° 5680?
2. ¿El
SINAC cuenta con competencia para regular la navegación en las vías acuáticas
dentro del Parque Nacional Tortuguero?
3. A
partir de la promulgación -posterior a la Ley 5680- de las leyes generales que
regulan la materia ambiental como lo son la Ley Orgánica del Ambiente artículos
32 al 38 que regulan la Administración de las Áreas Silvestres Protegidas y
artículos 39 y 40, que regulan el tema de los humedales, 13, 14 y 15 de la Ley
Forestal 7575 que regulan el Patrimonio Natural del Estado y Ley de
Biodiversidad y el Plan de Manejo del Parque Nacional, ante este conflicto de
normas ambientales que otorgan la Administración absoluta de las Áreas
Silvestres Protegidas al SINAC, se podría interpretar que JAPDEVA perdió la
competencia derivada del artículo 10 de la Ley No 5680, por una derogación
tácita y en este supuesto la administración de los canales ubicados dentro de
los linderos del Parque Nacional Tortuguero, y corresponde su administración de
manera absoluta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pese a ser esta
norma una Ley Especial.”
Esta Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-125-2024 de 14 de
junio de 2024, concluyó que:
1. El artículo 10 de la
Ley de Creación del Parque Nacional Tortuguero se encuentra vigente. Esa Ley
estableció un régimen particular para ese Parque, pues dispuso que su
administración corresponde al Servicio de Parques Nacionales, hoy SINAC, y, por
otra parte, señaló que JAPDEVA seguiría siendo competente para administrar la
vía acuática. Dada esa especialidad, no podría interpretarse que las
disposiciones en cuanto a la administración del Parque Nacional Tortuguero han
sido derogadas tácitamente por la legislación posterior que establece el
régimen general de las áreas silvestres protegidas.
2. Pese a la especialidad
de la Ley 5680 en cuanto a la administración de la vía acuática dentro del
Parque, no puede negarse que la aplicación de sus disposiciones debe ser
coherente con la finalidad de protección del área silvestre protegida y el
resto de disposiciones propias del régimen general de las áreas silvestres
protegidas.
3. Si bien es cierto el
SINAC no es competente para regular la vía acuática dentro del Parque, el
ejercicio de sus competencias sí tiene injerencia en la forma en la cual
JAPDEVA administra los canales, pues esa administración debe ser respetuosa de
los criterios técnicos de protección plasmados en el plan de manejo.
4. Lo anterior, sin duda,
exige una adecuada coordinación entre el SINAC y JAPDEVA y cualquier otro
organismo público cuyas competencias tengan relación con la navegación y
servicio de cabotaje, pues, solo así pueden solucionarse los problemas que
supone la confluencia de distintas competencias en un mismo espacio protegido.