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Dictamen : 124 - del 12/06/2024
12 de junio de 2024
PGR-C-124-2024
Señor
Gabriel Rueda Aguilar
Presidente
Junta Administrativa
Colegio Científico de Puntarenas
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio número DREP-SCE05-CCCP-JA-008-05-2024
de 29 de mayo de 2024, mediante el cual expone que “el Ejecutivo Institucional
del colegio solicitó el pago del retroactivo a todos los funcionarios del
colegio y aquellos que fueron cesados o terminaron su labor contractual con el
colegio correspondiente al aumento por el costo de la vida el cual fue
autorizado en el Decreto 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, que fue congelado en el mismo
año. Y luego fue reautorizado indicando el pago del aumento, así como el
retroactivo del mismo en el decreto 43732-H-MTSS-MIDEPLAN.”
Señala, además, que la Junta acogió
la solicitud y ordenó a la Tesorera/Contadora, proceder con el pago. Sin
embargo, la funcionaria se negó indicando que la relación laboral que existe
entre los docentes y la Junta Administrativa del Colegio Científico es de
carácter privado por lo cual las condiciones para los colaboradores en tema de
aumentos salariales es lo que aprueba el Ministerio de Trabajo de manera anual.
Indica las razones por las cuales
difiere de ese criterio y expone los argumentos que, en contra de ese criterio,
plantea el Ejecutivo. Y, seguidamente, solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“¿Los funcionarios de nuestro Colegio Científico
tienen derecho al pago del aumento por costo de la vida, así como del
retroactivo de este mismo aumento, según ha sido estipulado en el Decreto
43732-H-MTSS-MIDEPLAN?.”
En múltiples ocasiones, esta
Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en
el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara
y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos
administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de
informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos
sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de
interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b)
Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos
los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos.
C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019
de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4
de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
En cuanto al primer requisito expuesto, hemos señalado
que la
Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre
temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se
pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos
concretos o criterios de dependencias institucionales, pues pronunciarse al
respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de
decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. Más
detalladamente, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha
indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que,
a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y
entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y
precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos
concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que
ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:
aunque se trate de plantear la cuestión
en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de
una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994.
En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. OJ-005-1998 de 27 de
enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de
2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018,
C-037-2019 de 14 de febrero de 2019, entre muchos otros).
En relación con lo
anterior, también hemos señalado que:
“No compete a la
Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la
corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la
Administración:
«la
Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un
dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación jurídica
contenida en un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012 y
C-126-2015) «no
podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones ni
revisar la legalidad de criterios ya emitidos.» (Dictamen No. C-83-2015) «no corresponde a la
Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la
opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al
ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de
competencias u organización de la Administración consultante, de la
interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre
actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus
dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).» (Dictamen No.
C-147-2007)
«En
otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no
puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga
a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración,
pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza
propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría
General por virtud de nuestra ley orgánica.» (Dictamen No. C-244-2011).”
(Dictamen No. C-099-2016 de 29 de abril de 2016. En
igual sentido véanse los dictámenes nos. C-116-2019 de 30 de abril de 2019,
C-098-2019 de 4 de abril de 2019, C-294-2020 de 24 de julio de 2020 y
C-254-2021 de 7 de setiembre de 2021).
En
esta ocasión se narra la diferencia de criterios existente entre la Junta de
Educación, el Ejecutivo Institucional y la Contadora. Así las cosas, se
pretende que ejerzamos un control de legalidad sobre actuaciones concretas de
la Junta y que resolvamos el conflicto y la situación concreta expuesta, lo
cual, como ya fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva. Las
consultas deben plantearse como interrogantes generales, sobre dudas meramente
jurídicas, sin hacer alusión a un caso o una situación concreta como la
expuesta.
Aparte de lo anterior, se incumple
el segundo requisito de admisibilidad señalado de aportar el criterio de la
asesoría legal sobre el tema consultado, el cual es exigido expresamente por el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.
Sobre ese requisito, hemos indicado
que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre
todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que
dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de
julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).
Excepcionalmente, en caso de que no se
cuente con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema
consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes nos. C-030-2017 de 15
de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de
abril de 2017 y C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018).
Con base en todo lo expuesto, la
consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para
emitir el dictamen requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
Cód.
4919-2024
ELR/ysb
PGR-C-124-2024.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS. INADMISIBILIDAD DE CONSULTAS SOBRE CASOS CONCRETOS. CRITERIO LEGAL.
El señor Gabriel
Rueda Aguilar, requirió nuestro criterio respecto a “¿Los funcionarios de
nuestro Colegio Científico tienen derecho al pago del aumento por costo de la
vida, así como del retroactivo de este mismo aumento, según ha sido estipulado
en el Decreto 43732-H-MTSS-MIDEPLAN?.”
Esta
Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-124-2024 de 12 de junio de 2024, declaró inadmisible la consulta
porque:
Al consultar, se pretende que ejerzamos un control de legalidad sobre
actuaciones concretas con respecto a la relación laboral entre los docentes y
la Junta Administrativa del Colegio Científico de Puntarenas y que resolvamos
el conflicto y la situación concreta expuesta, lo cual, no es parte de nuestra
función consultiva. Las consultas deben plantearse como interrogantes
generales, sobre dudas meramente jurídicas, sin hacer alusión a un caso o una
situación concreta como la expuesta.
Se incumple el segundo requisito de admisibilidad señalado de aportar el
criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, el cual es exigido
expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.