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Dictamen : 119 - del 10/06/2024
10 de junio de 2024
PGR-C-119-2024
Señora
Daniela Agüero Bermúdez
Jefa de Área Legislativa
VII
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, me refiero a su oficio N° AL-CPAJUR-1305-2024
de fecha 20 de marzo de 2024, mediante
el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado “REFORMA
AL ARTÍCULO 2 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA”, que se tramita bajo el expediente N°
23.561.
En
orden a dicho oficio, valga acotar que el plazo de ocho días concedido no
vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno
de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
(consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el
Poder Judicial o una institución autónoma).
I. SOBRE LAS CONSULTAS
FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.
De conformidad con los
artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre
de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de
la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa es considerada como Administración Pública cuando nos consulte un
tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función
legislativa.
Pese a lo anterior –y a
que no existe previsión legal al efecto–, la Procuraduría ha acostumbrado
atender las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con
el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
Tal y como hemos indicado
en múltiples ocasiones, esta forma de colaboración no prevista en la Ley tiene
como objeto contribuir al mejor cumplimiento de las funciones parlamentarias.
Ello, mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
No obstante, dicho
asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría
ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el
asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de
la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017
de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-1012019 de 5 de
abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de
2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
Bajo ese entendido, la
colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados no nos permite obviar los requisitos esenciales
de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos
nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018
de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C318-2021 de 23
de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
Aunado a lo anterior,
hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea
Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la
admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de
este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el
contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se
refiera a ellos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a
cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido,
únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano
legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal
respectiva, no así aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis
de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin
el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra
opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos.
C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020,
C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).
II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
De conformidad con lo
explicado en el apartado anterior, la colaboración que se brinda mediante
nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite
obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que
lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley
Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los
órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por
ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las
consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea
competencia de otro órgano.
Por esa razón, en
múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su
criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la
Contraloría General de la República. Al respecto, hemos señalado:
“En relación con
el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen,
en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General
de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.
Como es bien sabido, de conformidad con
el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, es a este Órgano que
le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el
uso correcto de los fondos públicos y
la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación
administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes,
ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de
marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es
el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública
y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado
artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre
cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen
no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al
original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009,
C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016,
C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023,
entre muchos otros).
En esta ocasión, el
proyecto de ley que se consulta pretende reformar la Ley General de Contratación
Pública (N° 9986 de 27 de mayo de 2021), con el fin de incluir en su artículo
2° el supuesto del pago de kilometraje a los funcionarios públicos. Ello, dado
que, aparentemente sin
razón alguna, al aprobarse la Ley General de Contratación Pública, que derogó
la normativa de contratación administrativa, se omitió incluir el pago de este
servicio ya fuese como exclusión o como excepción, dejando un vacío normativo
que provoca una confusión sobre la vigencia de tan ventajosa figura. De
ahí que, según se afirma en el proyecto de ley, por seguridad jurídica y para
un mejor uso de los fondos públicos, conviene enmendar la omisión de dicho
cuerpo normativo.
Como vimos, la
competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida por la Contraloría
General de la República, y, de conformidad con los artículos 128 y 129 de la
Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda,
cuando así corresponda. En consecuencia,
teniendo en cuenta la materia sobre la cual versa el proyecto consultado –y
a la luz de una mejor ponderación que ya dejamos establecida en nuestros
pronunciamientos números PGR-C-067-2024 y PGR-C-068-2024, ambos de fecha 22 de
abril de 2024, en congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga
data, por vía de dictámenes–, lo apegado al marco de nuestras competencias
es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica
no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del
Estado.
En
otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley
Orgánica, no es posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o
proyectos de ley relacionados con materias, como la contratación
administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias
consultivas.
Lo anterior, sin
perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica
sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia
de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los
cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.
Por todo lo expuesto, la
consulta del proyecto de ley N° 23561, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 2 DE LA LEY GENERAL DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA” deviene inadmisible y
por ello no corresponde que rindamos un criterio de fondo al respecto.
De usted con toda
consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
Cód. 2482-2024
ACG/nmm
PGR-C-119-2024
PROYECTOS DE LEY. CONSULTAS DE
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. COLABORACIÓN A NIVEL CONSULTIVO. REQUISITOS DE
ADMISIBILIDAD. MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. PGR NO DEBE RENDIR
CRITERIOS DE FONDO POR TRATARSE DE MATERIA RESERVADA A LA CGR.
La Asamblea Legislativa consultó nuestra opinión sobre el proyecto denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 2 DE
LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA”, que se tramita bajo el expediente
N° 23.561.
Mediante dictamen N° PGR-C-119-2024 de fecha 10 de junio
de 2024 suscrito por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, evacuamos la consulta de referencia, indicando que la
colaboración que se brinda mediante nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad
de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra
función asesora.
Por lo anterior, señalamos que, teniendo en cuenta la materia sobre la cual versa el proyecto consultado –y a la luz de una mejor ponderación que ya dejamos establecida en nuestros pronunciamientos números PGR-C-067-2024 y PGR-C-068-2024, ambos de fecha 22 de abril de 2024, en congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes–, lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado.
En otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o proyectos de ley relacionados con materias, como la contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas (en este caso, la CGR y eventualmente la DCP del MH). Por ende, la consulta se declaró inadmisible.
Lo anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.