Dictamen : 107 - del 03/06/2024

03 de junio de 2024

PGR-C-107-2024

Señor

Fabian Fallas Mora

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Acosta

Municipalidad de Acosta

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número 023-CCDRA-2024 de fecha 17 de mayo de 2024, recibido de forma electrónica en esta Procuraduría en fecha 28 de mayo siguiente.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio indicado el Sr. Fallas Mora, en su condición de Secretario de la Junta Directa del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Acosta, nos señala que, con apego a las facultades que le brinda el Reglamento de Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación del cantón Acosta, artículo 10, incisos e y f; se solicita criterio a esta Procuraduría sobre los siguientes aspectos, acordados por unanimidad en la sesión 06-2024 del 08 de marzo del 2024, artículo 10, de ese comité:

“(…) 1) Con relación a las actas de junta directiva, ¿si la persona que ocupa el cargo de presidencia se niega a firmar las actas aduciendo que no está segura si lo indicado es lo que se acordó en la sesión anterior o no (a pesar de que el resto de la junta directiva aprobó las actas) estas actas pueden ser firmadas por el resto de miembros de junta directiva en señal de que se está de acuerdo con lo plasmado en dichas actas?

2) ¿Son válidos los acuerdos trascritos en el libro de actas con fecha anterior a la emisión de apertura por parte del auditor interno municipal?

Con relación al criterio legal, el Comité consultante menciona que no se aporta el mismo, por no contar ese órgano ni la Municipalidad de Acosta con “soporte jurídico de planta”.

II. LA CONSULTA PLANTEADA PRESENTA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

Al efecto, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas:

a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta.

b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y

c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).

En el caso de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, a pesar de que su carácter de órgano desconcentrado, establecido por el artículo 173 del Código Municipal, les habilita la posibilidad de que consulten a éste Órgano Asesor - artículo 4 de la Ley de la Procuraduría General- sobre aspectos técnicos jurídicos relacionados con el ejercicio de sus competencias desconcentradas; lo cierto es que por tratarse de un órgano colegiado, la decisión de consultar debe concretarse a través de un acuerdo adoptado en sesión válida, de suerte que, aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio, debe adjuntarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-378-2019 de 19 de diciembre de 2019).

En virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante de este Órgano Asesor, lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico (Sobre el particular, ver dictámenes números PGR-C-083-2023, PGR-C-149-2023 y PGR-C-273-2023 entre otros).

A efectos de examinar el cumplimiento de los requisitos indicados, se requirió al Comité de Deportes y Recreación de Acosta, en fecha 30 de mayo anterior, vía correo electrónico, la remisión del acuerdo adoptado en sesión 06-2024 del 08 de marzo del 2024, artículo 10; lo cual fue atendido de forma inmediata por el referido Comité, en correo electrónico recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, mediante el cual, remite oficio número 032-CCDRA-2024 en el que adjunta el acuerdo en cuestión.

Para los efectos que se dirán, se transcribe el acuerdo mencionado:

“ARTÍCULO 10: Indica la señora Azucena Prado Padilla, presidenta de este Comité que en vista de las dificultades que se tuvo para imprimir algunas actas anteriores, no las va a firmar porque no está segura si lo que se transcribió fue lo que se acordó en esas sesiones.

Y que tampoco está segura sobre la validez que tengan las actas que se han impreso de las sesiones del 2024 porque el libro de actas no está aperturado por el auditor municipal, por lo que no las firmará.

Al respecto, Henry Valverde Castro, vocal I, indica que, “en cada sesión se leyó el acta anterior y cada una fue aprobada, si la señora presidenta no quiere firmarlas, el resto de la junta directiva podríamos firmarlas en respaldo de que esos acuerdos efectivamente fueron votados y acordados en cada sesión”. La posición de Henry Valverde es apoyada por Fabián Fallas Mora, secretario, Karol Cambronero Meoño, tesorera y Luis Guillermo Alfaro Rojas, vocal II.

Con relación al segundo punto sobre la validez de esas actas que se han impreso sin que el libro haya sido aperturado por auditoría interna municipal, Fabián Fallas Mora, secretario, explica que, “el libro de actas es en hojas sueltas, numeradas y selladas, que son firmadas por la persona que ocupa el puesto de auditor interno municipal, esta persona le da apertura en la primera página, una vez que se gasten, se encuaderna y el mismo auditor hace el cierre en la última página, esto está regulado en el artículo 10, inciso C, del Reglamento de Funcionamiento de este comité.

En nuestro caso, estamos ante una incógnita, pues el auditor renunció y la municipalidad está en proceso de contratación de un nuevo auditor, por lo que no se ha podido hacer la apertura del libro de actas del 2024; sin embargo, no podemos dejar de imprimir las actas y esperar la contratación del auditor, por lo que se dejó la primera página para que una vez esté contratada está persona, pueda aperturar el libro, pero me parece que los acuerdos transcritos no se pueden invalidar por el solo hecho de que se impriman en un libro que está pendiente su apertura”.

Dado lo anterior, se somete a votación si se solicita el criterio a la Procuraduría General de la República con el siguiente contexto:

1) Con relación a las actas de junta directiva, ¿si la persona que ocupa el cargo de presidencia se niega a firmar las actas aduciendo que no está segura si lo indicado es lo que se acordó en la sesión anterior o no (a pesar de que el resto de

la junta directiva aprobó las actas) estas actas pueden ser firmadas por el resto de miembros de junta directiva en señal de que se está de acuerdo con lo plasmado en dichas actas?

2) ¿Son válidos los acuerdos trascritos en el libro de actas con fecha anterior a la emisión de apertura por parte del auditor interno municipal?

Votos afirmativos de Azucena Prado Padilla, presidenta, Fabián Fallas Mora, secretario, Karol Cambronero Meoño, tesorera, Henry Valverde Castro, vocal I y Luis Guillermo Alfaro Rojas, vocal II.

Por unanimidad y en firme se acuerda solicitar el criterio a la Procuraduría General de la República.”

Como se desprende del acuerdo supra transcrito, aunque las interrogantes que se nos formulan fueron planteadas de forma genérica, se desprende de la gestión que la consulta está ligada a situaciones concretas, a lo interno de ese órgano colegiado pendientes de resolver. Por un lado, la negativa de la Presidenta de ese órgano para firmar las actas correspondiente a las sesiones realizadas durante el año 2024 y, por otro lado, la validez de los acuerdos adoptados ante la imposibilidad de aperturar -legalizar- el libro de actas en los que se consignan los mismos, al no contar la Municipalidad a la que es adscrito ese Comité con un auditor interno. De ese modo, es claro que existe un caso concreto por atender en ese Comité, lo que imposibilita el ejercicio de nuestra labor consultiva.

Adicionalmente, la consulta planteada no adjunta el criterio legal requerido como requisito de admisibilidad en este tipo de gestiones. Al respecto, el Comité consultante justifica tal omisión señalando que ese órgano ni la municipalidad de Acosta cuentan con un asesor jurídico.

Al respecto, en casos similares, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:

“(…) En esta ocasión, no se adjunta el criterio legal a la consulta y se indica que el Ayuntamiento carece de asesoría legal.

Ante situaciones similares a la expuesta, hemos señalado que, excepcionalmente, si no se cuenta con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra institución afín, como podría ser una federación o confederación de Municipalidades a la cual pertenezca el Municipio, o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-007-2020 de 9 de enero de 2020)” (Dictamen número PGR-C-142-2023 de 17 de julio de 2023).

Así las cosas, al incumplirse con los requisitos señalados, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

No obstante, en un afán de colaboración con ese Comité Cantonal de Deportes y Recreación, nos permitimos reseñar algunos antecedentes relacionados con el tema consultado, a fin de que puedan ser utilizados como un criterio orientador sobre la materia.

III. ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA CONSULTADO

Como primer aspecto, debe indicarse que la naturaleza de este tipo de Comités cantonales de deportes y recreación es de órganos persona que se encuentran adscritos a la Municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 173 del Código Municipal.

Se trata de órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad jurídica instrumental y que “al estar adscritos a los gobiernos locales, debe entenderse que forman parte de la estructura organizativa de las municipalidades, y por ello se encuentran sometidos a su control. Dichos órganos ejercen funciones determinadas en materia deportiva y recreativa, que son propias de los gobiernos locales, pero que, en virtud de criterios de desconcentración y eficiencia, el legislador dispuso que se le asignaran a tales Comités”. (Dictamen C-289-2015 del 22 de octubre del 2015. En el mismo sentido es posible ver los dictámenes C-290-2015 del 22 de octubre del 2015, C-025-2017 del 09 de febrero del 2017 y C-062-2018 de 4 de abril de 2018).

Como órgano colegiado, le resultan aplicables las normas que la Ley General de Administración Pública establece respecto a la realización de sus sesiones, levantamiento de actas y su firma, así como lo relacionado a la validez de los acuerdos.

En segundo lugar, conforme a la lectura del oficio en que se plantea la presente consulta, se advierte que son dos temas los que le interesan al Comité consultante: Por un lado, lo relacionado a la firma de actas y por otro, la apertura del libro de actas por parte del auditor y su vinculación con la validez de los acuerdos adoptados.

Sobre el primer aspecto, debemos remitir al consultante a los artículos 50 y siguientes de la Ley General de Administración Pública (en adelante LGAP).

Al efecto, debe indicarse que debido a la reforma operada respecto de los artículos 50 y 56 de la LGAP por disposición de las leyes números 10053 y 10379, las sesiones de los órganos colegiados, como es el caso de los comités cantonales de deportes y recreación, deben ser grabadas en audio y video y levantar las actas respectivas.

Así se explica detalladamente en el dictamen PGR-C-229-2023 de 22 de noviembre de 2023, que señaló lo siguiente:

“SOBRE LA FORMA DE CONSIGNAR LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS Y EL LEVANTAMIENTO DE LAS ACTAS

Los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto se refieren a las sesiones de los órganos colegiados y el levantamiento de las actas de dichas sesiones, fueron reformados mediante el artículo 2 de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la Administración Pública, N.° 10053 del 25 de octubre de 2021. Esta reforma entró a regir un año después de su aprobación por disposición del transitorio único de la Ley, sea el 11 de noviembre de 2022. Recientemente, dichos artículos fueron nuevamente reformados mediante el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N.° 10379 del 2 de octubre del 2023.

El texto vigente de los artículos señalados dispone lo siguiente:

“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

a) Grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes, las cuales constituirán una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando con ello la publicidad y el acceso ciudadano a todos estos registros.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)

b) Comunicar las resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al presidente.

c) Las demás que le asignen la ley c)(*) los reglamentos.

(*) (Nota de Sinalevi: Se transcribe el texto literal, tal y como fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta)

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)”

Artículo 56-

1) Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.

2) De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la forma y el resultado de la votación, y el contenido de los acuerdos.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)

3) Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

4) Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar su voto disidente.

Sobre los alcances de dichos artículos, nos referimos por primera vez mediante el dictamen PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, reconociendo que, a partir del 11 de noviembre de 2022, los órganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en audio y video y, además, deben levantar un acta con la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas.

Cuando analizamos las actas legislativas de la reforma inicialmente operada mediante la Ley N.° 10053, se observa que esta nació dentro de la investigación realizada bajo el expediente 20949 denominada: “Investigación para analizar el problema de las finanzas públicas que generó un hueco fiscal de aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil millones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización legislativa.” (exposición de motivos a folio 2 del expediente legislativo 22.033)

Bajo el marco de esa investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio AL-DSDI-OFI-0064-2019 del 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría General de la República “Colaborar con la Asamblea Legislativa y la Procuraduría General de la República en la identificación de los vacíos normativos que están permitiendo la impunidad de los funcionarios que cometen actos lesivos a la Hacienda Pública.”

Precisamente a partir de dicho requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió el informe DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de recomendaciones de reformas legales, dentro de ellas, la necesidad de incorporar la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados, ya que se encontró que muchas veces la documentación sobre el contenido de las sesiones era sucinta y no reflejaba fielmente lo ocurrido. Para justificar la necesidad de reforma, el informe de la Contraloría indicó:

“La experiencia recabada en la referida investigación, nos permitió establecer la necesidad de que las sesiones de los órganos colegiados, sean grabadas en su literalidad, tanto en audio como en video. De la revisión de varias actas de órganos colegiados, se encontraron diversas formas de asentar el contenido de las sesiones, notándose que en varias, no se reproducía en forma literal y fiel, su contenido.

No se trata de la regulación de la publicidad de las sesiones, sino de fortalecer la transparencia y fidelidad en la reproducción de las mismas. Recomendamos la grabación íntegra de las reuniones de los órganos colegiados, respaldo que estaría a disposición de toda institución legitimada para acceder a su revisión, incluso cuando las sesiones fueran declaradas secretas mediando orden de juez”.

Partiendo de la necesidad expuesta, el órgano contralor había propuesto inicialmente en dicho informe, únicamente la reforma al artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública para que las sesiones se grabaran en audio y video y para imponer obligaciones de cumplimiento al secretario del órgano colegiado, lo cual quedó consignado en la exposición de motivos del proyecto de ley (folios 5 y 6 del expediente legislativo 22.033).

Incluso, en el dictamen afirmativo de mayoría, los diputados de la Comisión únicamente consignaron la necesidad de la grabación en audio y video para efectos de demostrar de manera fiel lo ocurrido en la sesión. No obstante lo anterior, la redacción finalmente aprobada incorporó una moción presentada durante el trámite legislativo que incluyó, además de la obligación de grabar con audio y video la sesión, la de levantar un acta con la “transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas” (folios 316 y 603 del expediente legislativo 22.033).

De la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al confeccionar el acta, a pesar de que parecía innecesaria pues ya se estaba estableciendo la obligación de grabar la totalidad de la sesión y, con ello, quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.

Nótese que incluso el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso de las comparecencias ante órganos directores de procedimientos administrativos, autoriza que cuando haya grabación se flexibilicen los requisitos para levantar el acta, tomando en cuenta que la grabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma operada sobre los artículos 50 y 56 de la Ley General para el funcionamiento de los órganos colegiados, exige la existencia de un acta literal en lo que respecta a las intervenciones de sus miembros.

Dado que no existió una discusión legislativa sobre los alcances del término “transcripción literal”, esta Procuraduría interpretó dicho concepto en el dictamen ya indicado PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, en el cual se dispuso lo siguiente de importancia para atender la presente consulta:

“Al respecto, debemos recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia administrativa que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y decisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad administrativa.

Tanto en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios de transparencia y publicidad.

El acta en consecuencia, constituye un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta busca asegurar la transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.

La importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta de lo acontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo ocurrido, eliminando hasta donde sea posible la discrecionalidad del secretario a la hora de confeccionarla. Precisamente por ello, la reforma legal operada impone la obligación de una transcripción literal.

El concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de manera razonable, pues estimamos que una aplicación rígida del término puede llevarnos a una paralización del órgano colegiado y a un fin no querido por el legislador, especialmente cuando nos encontramos frente a largas discusiones que incluyen tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores.

El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la forma que mejor satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar de manera lógica los conceptos, sin olvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado al órgano colegiado.

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Por lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase “transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.

No debe dejarse de lado que el contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación parlamentaria sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que arrojó la necesidad de contar con mayores elementos probatorios en las discusiones de los órganos colegiados, según la recomendación hecha por la Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano asesor.

Precisamente por lo anterior, el legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera íntegra las sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin la posibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado, tomando en consideración que se cuenta con el respaldo de la grabación que consigna de manera fiel lo acontecido.

Así las cosas, aun cuando se pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario en el régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo acontecido, lo cierto es que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea legible y que su levantamiento no entorpezca el funcionamiento del órgano, especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por el legislador puede garantizarse con el audio y el video.

Por otro lado, aun cuando la reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General de la Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que los órganos colegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal. “ (El destacado no es del original)

Como se desprende de lo anterior, la obligación dispuesta por el legislador en cuanto a la transcripción literal del acta, no enerva la posibilidad del secretario de limpiar el texto de tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores, ni tampoco, releva de la protección obligada de los derechos de terceros y de la información confidencial que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.

Esa interpretación, además, es acorde con la más reciente reforma, operada mediante la Ley N.° 10379 del 2 de octubre del 2023, que señala que la transcripción literal del acta debe hacerse de conformidad a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad”. (Lo resaltado no es del original. En similar sentido puede consultarse dictamen número PGR-C-022-2024 de 12 de febrero de 2024).

Del criterio transcrito, se resalta la obligación de los órganos colegiados de grabar las sesiones en audio y video y levantar el acta respectiva, lo que garantiza la transparencia, de suerte que, en caso de que algún miembro del órgano colegiado tenga duda de lo consignado en el acta, puede acceder a la grabación de la sesión y corroborar el contenido.

En esa línea, y conforme al numeral 56 inciso 3) de la LGAP, las actas de los órganos colegiados se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria, salvo que mediante votación de dos tercios de la totalidad de los miembros se acuerde su firmeza. Esa aprobación debe realizarse por parte de los miembros que estuvieron presentes en la sesión, pues ello resulta requisito indispensable para la eficacia de los acuerdos adoptados. Al respecto se remite a lo señalado en el dictamen C-215-2012 de 17 de setiembre del 2012.

Posterior a ello, procede la firma del acta conforme lo dispuesto por el artículo 56 inciso 4 de la LGAP. En cuanto a la invalidez o no de actas de órganos colegiados por defectos en la transcripción o por falta de firmas, y la posibilidad de rectificar o corregir los vicios de que adolezcan se remite a los dictámenes C-471-2006 de 23 de noviembre de 2006 y C-237-2019 de 27 de agosto de 2019.

Sobre el segundo aspecto, relacionado con la legalización del libro de actas por parte del Auditor, en el dictamen número C-237-2019 se abordó temas similares a los planteados por el Comité Cantonal de Deportes de Acosta, señalándose, en lo relevante, que la legalización de libros y la transcripción de las actas son elementos que coadyuvan al fortalecimiento de los sistemas de control interno, sin embargo, la validez de los acuerdos no depende de esos aspectos sino de que hayan sido emitidos conforme a la ley:

“II. LAS ACTAS DEBEN PLASMARSE EN UN LIBRO DEBIDAMENTE AUTORIZADO POR LA AUDITORÍA INTERNA

La Ley General de la Administración Pública (LGAP) exige que el Secretario de los órganos colegiados sea quien levante el acta de cada sesión celebrada, la cual deberá contener los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos, entre otros. Al respecto señala el artículo 56:

“Artículo 56.-

1. De cada sesión se levantará una (sic) acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.

2. Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

3. Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente.”

Así entonces, el acta es considerada como una formalidad esencial, cuya aprobación determina la eficacia de los acuerdos adoptados (Dictamen C-246-2007 del 20 de julio de 2007).

Por otro lado, los libros de actas tienen como finalidad dejar constancia de todos los acuerdos tomados por el órgano deliberante, es decir, la transcripción del acta en un libro es un mecanismo de control para garantizar su autenticidad, integridad, inalterabilidad y publicidad del contenido de los acuerdos que son de carácter público.

Asimismo, el proceso de legalización de los libros de actas es una función exclusiva de cada Auditoría Interna, conforme el artículo 22, inciso e) de la Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002 Ley General de Control Interno, cuya finalidad es“… proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de los libros y de la información que éstos contienen, por lo que viene a ser un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno” (oficio 09937 (DI-CR-383) de 12 de septiembre de 2003 de la Contraloría General de la República)

Bajo esa línea, las comisiones permanentes y especiales, por ser parte de la Administración Pública, deberán dejar plasmados sus acuerdos en actas, las cuales deberán estar debidamente transcritas en el respectivo libro de actas legalizado por la Auditoría Interna, para brindar la autenticidad de la información allí contenida.

Ahora bien, la primera consulta de la Auditoría Interna de la Municipalidad señala concretamente que las comisiones especiales ejercen las funciones encomendadas en un plazo breve y, por ende, las actas emitidas son muy pocas, debido a ello, consulta si es necesario levantar un libro de actas a pesar que la “Directriz General para la Normalización del Tipo Documental Actas Municipales,” dictada por la Junta Administrativa del Archivo Nacional, exige una cantidad de folios mínimos en cada tomo.

En primer término, resulta necesario señalar que la Directriz General para la Normalización del Tipo Documental Actas Municipales, publicada en La Gaceta N° 5 del 08 de enero de 2015 y su Fe de Erratas publicada en La Gaceta N° 85 del 04 de mayo del 2016, fueron derogadas con la emisión de la Norma Técnica General para la Elaboración del tipo documental Actas Municipales, publicada en La Gaceta N°8 del 17 de enero de 2018.

En este documento se emiten una serie de disposiciones de carácter técnico para la elaboración de las actas municipales, las cuales, tal y como lo señala el considerado sexto de la Norma, se trata de una serie de recomendaciones técnicas sobre la producción de las actas, con el propósito de que cada Municipalidad las implemente, bajo su propia normativa.

Consideramos importante recordar que, los entes municipales quedan comprendidos dentro de los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, por lo que, pese a que no están sujetos a directrices u órdenes concretas del Poder Ejecutivo, ni al control que realiza la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Archivos, sí deben estructurar sus regulaciones internas a la normativa técnica general que emita la Junta Administrativa del Archivo Nacional, como órgano rector en la materia (Dictamen C-160-2016 del 01 de agosto de 2016).

Ergo, la Norma Técnica General para la Elaboración del tipo documental Actas Municipales, publicada en La Gaceta N°8 del 17 de enero de 2018, corresponde a una norma de alcance general con reglamentación técnica, por lo que, cada corporación municipal debe tomarla en cuenta a la hora de establecer sus propias regulaciones.

Como parte de las disposiciones contenidas en esta norma, efectivamente se contempló que cada tomo del libro de actas contenga un mínimo de 250 folios y un máximo de 400. Se señala expresamente:

“6. Tamaño de la hoja. Se recomienda tamaño oficio ya que permite una mejor manipulación del tomo, en cuanto a la cantidad de folios se considera no menos de 250 folios y no más de 400 folios.”

Tal y como se observa, la norma técnica contempla un número mínimo de folios que debe contener cada libro de actas, siendo esto un aspecto meramente formal en el proceso de encuadernación de las actas que emite el órgano deliberante.

Sin embargo, ante el supuesto donde el número de actas emitidas por el órgano no alcance ese mínimo de 250 folios, esto no exime al órgano colegiado de transcribirlas en el libro de actas debidamente legalizado.

En otras palabras, la legislación no supedita la transcripción de las actas en el libro legalizado a un número mínimo de actas ni de folios, sino que, este proceso obedece a un mecanismo de control para garantizar la autenticidad, integridad, inalterabilidad y publicidad del contenido de los acuerdos y, además, para el caso de la legalización de los libros, corresponde un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno.

Sobre este tema, este órgano asesor ha señalado que las actas pueden ser levantadas en hojas sueltas, impresas y debidamente foliadas, pero, posteriormente, deberán –necesariamente- conformar una unidad, es decir, deberán ser encuadernadas:

“(…) En conclusión, debe reiterarse la obligatoriedad de mantener un libro de actas encuadernado y foliado para conservar como documento útiles las actas de los distintos organismos o comisiones que existan en el Ministerio, la utilización de otros sistemas más flexibles, por su misma conformación podrían permitir el extravío o la destrucción parcial, involuntaria o intencional, de importantes actuaciones administrativas de esos órganos, y es menester reducir al máximo ese tipo de riesgos.

(…)

Como se ha indicado anteriormente, los pronunciamientos de la Procuraduría parten de la posibilidad de llevar un libro de actas en hojas sueltas. Un libro de actas formado por hojas sueltas implica no sólo que las actas pueden ser levantadas por medio de una máquina de escribir como era lo frecuente en 1982, sino también por medio de mecanismos informáticos, como es lo usual hoy día. En ese sentido, las actas pueden ser digitalizadas y luego impresas en papel, a efecto de que una vez aprobadas estén destinadas a unirse en un volumen.

Va de suyo, por demás, que precisamente porque los libros de actas deben ser legalizados, sea por el auditor interno del organismo, sea por la Dirección General de Tributación en los casos que así se dispone, se requiere que cada una de las hojas que van a integrar el libro de actas sea foliada, identificada con el logotipo o nombre del organismo de que se trate y que posteriormente las hojas sean encuadernadas. En ese sentido, los requisitos de foliación y encuadernación son de principio. Empero, la encuadernación puede ser a posteriori. (…)” (El subrayado no pertenece al original) (Dictamen C-010-90 de 31 de enero de 1990)

En consecuencia, las comisiones permanentes y especiales de las municipalidades son órganos de la Administración que forman parte de la Hacienda Pública, y, por tanto, en cada sesión deberán levantar un acta, que, posteriormente deberá ser transcrita en los libros de actas debidamente legalizados por la Auditoría Interna de cada Municipalidad, conforme lo establece el artículo 22, inciso e) de la Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002 Ley General de Control Interno.

La segunda interrogante planteada por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Cartago, versa sobre si se produce alguna nulidad en los acuerdos municipales contenidos en su libro legalizado, cuando se incorpore en un acta con fecha anterior a la consignada en el sello de apertura.

Sobre el particular, debemos reiterar que el proceso de legalización de los libros de actas es una función exclusiva de cada Auditoría Interna, conforme el artículo 22, inciso e) de la Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002 Ley General de Control Interno, el cual señala:

“Artículo 22.-Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente: (…)

e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.

(…)”

Al respecto, Contraloría General de la República ha señalado que: “…corresponde a cada auditoría interna del sector público, bajo su entera responsabilidad y velando por un adecuado sistema de control interno institucional emitir sus propias regulaciones en torno a la actividad de legalización de libros, para lo cual podrán tomar como mera referencia el manual derogado.” (Oficio DJ-0844-2011 (07240) 08 de agosto de 2011)

De igual forma, la Contraloría General de la República ha dispuesto que la legalización de libros tiene como objeto: “… proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de los libros y de la información que éstos contienen, por lo que viene a ser un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno”. Oficio 09937 (DI-CR-383) de 12 de septiembre de 2003.

Ahora bien, respecto a los requisitos de validez de un acto administrativo (como lo es un acuerdo de un órgano colegiado de la Administración Pública), señala el artículo 128 de la LGAP:

“Artículo 128.-Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta.”

Así, para que los acuerdos emitidos por un órgano deliberante de la Administración sean válidos, éstos deberán ser emitidos conforme el ordenamiento jurídico que los rige.

En el caso específico de las Comisiones municipales de la Municipalidad de Cartago, su funcionamiento será conforme el Reglamento Interior de Orden, Dirección y Debates del Concejo Municipal de Cantón Central Cartago y sus Comisiones, el cual fue adoptado por medio del acuerdo del artículo 29, acta N° 209 de la sesión ordinaria del 12 de abril del 2005, publicado en la Gaceta N° 4 del 5 de enero de 2006; por lo que, la validez de sus acuerdos dependerá que se hayan tomado conforme este reglamento y por supuesto bajo el margen permitido por el Código Municipal.

Por tanto, la validez legal de los acuerdos tomados por las comisiones municipales de Cartago no depende de su transcripción en el libro de actas legalizado, sino que, esto dependerá que hayan sido emitidos conforme lo señala la Ley.

Así, la transcripción del acta en el libro de actas legalizado es un elemento coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno, pero en nada afecta la validez de los acuerdos adoptados, por lo que, su omisión o la “trascripción defectuosa” no produce la nulidad de los acuerdos.

No obstante, la Administración debe poner a derecho aquellas actas que se han levantado sin las formalidades de ley, es decir, trascritas en el libro de actas con fecha anterior a la emisión de la razón de apertura por parte de la Auditoría Interna, para ajustarse a los requerimientos legales del sistema de control interno” (Lo resaltado no es del original. Asimismo, pueden consultarse los dictámenes números C-212-2019 de 23 de julio de 2019 y C-155-2019 de 7 de junio de 2019).

Asimismo, sobre los libros de actas en formato digital, remitimos a lo señalado en el dictamen número C-247-2019 de 2 de setiembre de 2019.

IV. CONCLUSIONES

En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a disponer el rechazo de la consulta planteada, ello, ante la referencia de una situación concreta pendiente de resolver en el seno de ese Comité y, además, por incumplirse con el aporte del criterio legal exigido para el trámite de consultas ante esta Procuraduría.

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia a los antecedentes sobre la materia de interés que hemos reseñado, los cuales podrán ser tomados en cuenta por ese Comité para el análisis del tema objeto de consulta.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández.

Procuradora

_SSH/hsc