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Dictamen : 108 - del 03/06/2024
03 de junio del 2024
PGR-C-108-2024
Señor
Carlos Ávila Jarquín
Viceministro Transportes
y Seguridad Vial
Estimado señor:
Con aprobación del Procurador General
de la República, me refiero a su oficio DVTSV-2024-0243 del 8 de
marzo de 2024, en el cual, con el aval del señor Ministro de Obras Públicas y
Transportes, nos consulta lo siguiente:
“1. ¿La disposición contenida en el Artículo 26 de la
Ley 7969 es absoluta y hace inaplicables los principios constitucionales de
eficacia, Eficiencia, simplicidad y celeridad en la organización y función
administrativa?
2. ¿La disposición contenida en el Artículo 26 de la
Ley 7969 hace inaplicable para el caso del Consejo de Transporte Público el
principio de coordinación y colaboración que debe articular Inactividad
administrativa?
3. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior
sea negativa, ¿Cuál sería la figura o las condiciones o restricciones que se
deben observar para hacer posible la aplicación del principio de coordinación y
colaboración que debe articular la actividad administrativa entre el Consejo de
Transporte Público y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes?
4. Siendo la potestad
disciplinaria de los funcionarios del MOPT una de las atribuciones del
Ministro, la eventual colaboración o participación de los funcionarios del CTP
como miembros del órgano director o del órgano de la investigación preliminar,
¿implicaría alguna vulneración a las potestades dadas al Director Ejecutivo en
el Artículo 12 inciso e) de la Ley 7969?”
En cumplimiento de lo
dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por
la Asesoría Legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Asimismo, debemos señalar que mediante el oficio DPB-OFI-3417-2024 de fecha 16 de mayo de 2024, se otorgó audiencia sobre la presente consulta al Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público (CTP), el cual mediante el oficio CTP-DE-OF-0861-2024 del 21 de mayo de 2024, remitió el criterio suscrito por la Asesoría Legal de dicho órgano.
I.
SOBRE LOS ALCANCES DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO Y EL CRITERIO PREVIO
EMITIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
De previo a referirnos al
fondo de lo consultado, consideramos importante realizar una aclaración previa,
en virtud de que, en el criterio jurídico trasladado por parte del Consejo de
Transporte Público, se hace alusión a que el tema objeto de la presente
consulta ya fue analizado por la Contraloría General de la República de manera
previa.
Sobre el particular,
efectivamente observa este órgano asesor que, en el año 2006, el Auditor
Interno del Consejo de Transporte Público había consultado al órgano contralor
lo siguiente:
“1. ¿Puede el Presidente o Director Ejecutivo del Consejo de Transporte
Público firmar convenios, contratos u otros mecanismos previstos por la ley
para ceder, trasladar o prestar su patrimonio, activos, materiales, suministros
o personal?.
2. ¿Cuál sería la normativa legal
que facultaría a la Administración del Consejo de Transporte Público para
firmar algunos de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico para
ceder o prestar su patrimonio, mobiliario o personal bajo su dirección?.”
Dicha consulta
fue atendida mediante el oficio FOE-OP-288 del 24 de mayo de 2006, por el Área
de Servicios de Obra Pública y Transporte de la División de Fiscalización
Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, el cual, sin
realizar un análisis exhaustivo del tema y sin atender cada una de las
interrogantes planteadas por el Auditor consultante señaló únicamente lo
siguiente:
“El artículo 26 de la Ley N° 7969 establece que el patrimonio del Consejo de
Transporte Público de ningún modo podrá ser traspasado al Gobierno central ni a
sus instituciones y que tampoco podrá ser usado por ellos, de lo cual se deduce
con claridad que no es factible que dicho Consejo ni su Director Ejecutivo
puedan suscribir convenios con el fin de trasladar los bienes de ese Consejo ni
al Gobierno central ni al sector descentralizado.”
Como se observa, partiendo de
lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N.° 7969 de
22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte
Remunerados de Personas en Vehículos en la modalidad Taxi, la Contraloría
concluyó que no pueden trasladarse bienes del Consejo de Transporte Público al
gobierno central ni al sector descentralizado. Sin embargo, no existió un
pronunciamiento expreso en cuanto a la posibilidad de trasladar personal del
Consejo de Transporte Público al Ministerio de Obras Públicas y Transportes con
fundamento en dicho artículo y si, el concepto de patrimonio incluido en la
norma legal, abarca o no lo relativo al personal.
Al respecto, no puede
desconocer esta Procuraduría que lo relativo al manejo de fondos públicos es una
competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República.
En efecto, de conformidad
con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República, es a ese órgano al que le corresponde pronunciarse sobre
aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos
públicos. En este sentido, este órgano asesor en numerosos dictámenes, ha
indicado que, en esa materia, los criterios que emite son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública (ver dictámenes C-071-2009 de 13 de
marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de
2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020,
entre muchos otros).
No obstante ello, a pesar de
que en la presente consulta se plantean una serie de interrogantes, lo que se
pide específicamente es la interpretación de lo dispuesto en el numeral 26 de
la Ley 7969, en cuanto a la posibilidad de trasladar personal del Consejo de
Transporte Público al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para integrar
órganos directores.
Dado que la interpretación de
las normas jurídicas sí es una competencia reconocida a favor de este órgano
asesor en nuestra Ley Orgánica, Ley N.° 6815 del 27
de setiembre de 1982 y tomando en consideración que la Contraloría General de
la República no emitió un criterio específico sobre lo aquí consultado,
estimamos procedente entrar al análisis de fondo de las interrogantes
planteadas, advirtiendo que, en materia relacionada al correcto manejo de los
fondos públicos y ante un criterio más concreto de la Contraloría en la materia
consultada, debe prevalecer lo dispuesto por el órgano contralor.
Sin embargo, con la intención de colaborar con la
institución consultante al tratarse de una duda de carácter jurídico, procedemos
a continuación a emitir el criterio solicitado.
II.
SOBRE LOS ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA DEL CONSEJO DE
TRANSPORTE PÚBLICO
La
Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en
Vehículos en la modalidad de Taxi, reconoce al Consejo de Transporte Público
como el órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes encargado del
control y la regulación, en todo el territorio nacional, del servicio público
de transporte remunerado de personas, modalidad taxi. Al respecto señala:
“ARTÍCULO 3.- Ámbito de
aplicación
a) El Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, regula y controla en todo el
territorio nacional el transporte remunerado de personas en la modalidad de
taxi.
b) Para la prestación del
servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una
concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento
especial abreviado dispuesto en la presente ley.
No obstante lo anterior, se
respetarán, en todos los casos, los principios generales que informan la
contratación administrativa.”
“ARTÍCULO 5.- Creación
Créase el Consejo de
Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería
jurídica instrumental.
Tal y como se desprende de la anterior cita, el
legislador dispuso crear al Consejo de Transporte Público como un órgano
desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental.
A partir de esa naturaleza
jurídica y de lo dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley
General de la Administración Pública, es claro que el Consejo de Transporte
Público se encuentra sustraído, en la
materia desconcentrada, a órdenes, instrucciones o
circulares de parte del Ministro de Obras Públicas y Transportes. Además, el Ministro tampoco puede avocarse la
competencia desconcentrada del Consejo de Transporte Público, ni revisar o
sustituir su conducta, sea de oficio o a instancia de parte. Ante la duda, las
normas de competencia se interpretan siempre a favor del órgano desconcentrado
por disposición legal.
Ahora bien, es preciso tener
en cuenta que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones
expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito
donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito,
el Ministro conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del
órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102
de la LGAP), por ser este último una dependencia más del ministerio o institución
de que se trate.
Lo anterior es
importante porque, normalmente, lo que se desconcentra son competencias de
carácter técnico, en busca de lograr la especialización de ciertos órganos en
la atención de fines y objetivos concretos.
Es por ello que resulta relevante determinar cuáles
son las competencias desconcentradas en grado máximo a favor del Consejo de
Transporte Público, para lo cual debemos remitirnos a lo dispuesto en el artículo 7 de
la misma Ley N.° 7969, que señala:
ARTÍCULO 7.-
Atribuciones del Consejo
El Consejo, en
el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:
a) Coordinar
la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento,
la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones,
así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.
b) Estudiar y
emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier
dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público,
planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y
permisos.
c) Servir como
órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación
interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector
empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte
público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas
que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.
d) Establecer
y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas
y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica,
administración y otorgamiento de concesiones y permisos.
e) Velar
porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión
técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas
operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas
tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos
por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.
f) Conocer,
tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes
a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación
del transporte público o amenacen con violarlas.
g) Preparar un
plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y
administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en
materia de transporte público.
h) Promover el
desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en
concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte
público.
i) Fijar las
paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público
remunerado de personas.
j) Otorgar
permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y
debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior
se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los
concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de
transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios.
Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de
operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.
k) Solicitar
los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de
personas.
l) Aprobar sus
planes operativos anuales.
m) Proponer al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales.”
(La negrita no es del original)
Adicionalmente
a dichas funciones, la Ley establece como estructura interna del Consejo de
Transporte Público, una Junta Directiva y un Director Ejecutivo, el cual tiene
las siguientes atribuciones:
“ARTÍCULO 12.- Director Ejecutivo
El Consejo contará con un Director Ejecutivo que permanecerá en su cargo por
el mismo período del Consejo y tendrá las siguientes funciones:
a) Ejercer, en forma conjunta con el Presidente o separada de él, la
representación judicial y extrajudicial del órgano. Ambos ostentarán
facultades de apoderados generalísimos sin límite de suma. Previo acuerdo del
Consejo, podrán otorgar poderes judiciales o extrajudiciales, cuando sea de
interés comprobado por la Dirección Ejecutiva.
b) Firmar, por delegación del Consejo, todo tipo de contratos que
este órgano deba suscribir.
c) Ejecutar los acuerdos y las demás resoluciones del Consejo y asistir a
sus sesiones con voz pero sin voto.
d) Organizar lo administrativo y fungir como superior
jerárquico en materia laboral, de los funcionarios del órgano, conforme
a esta ley, sus reglamentos y las normas conexas.
e) Elaborar los planes operativos anuales de la Institución y
presentarlos al Consejo para su aprobación.
f) Someter a la aprobación del Consejo los programas de trabajo internos.
g) Presentar
ante el Consejo informes trimestrales como mínimo, sobre el desarrollo de los
programas y presupuestos.
h) Ejecutar cualquier otra gestión expresamente encomendada por el
Consejo o su Presidente.” (Lo destacado no es
del original)
De la
lectura de las normas transcritas se desprende que al Director Ejecutivo del
CTP es a quien corresponde, entre otras cosas, organizar lo relativo a la
administración del Consejo y fungir como superior jerárquico en material
laboral para cumplir con las funciones que han sido encomendadas a dicho
órgano.
Lo anterior implica que el Consejo de Transporte
Público, a través de su Director Ejecutivo, está facultado para actuar en la
citada materia de manera independiente del Ministro de Obras Públicas y
Transportes.
Por otro lado, debe
considerarse que la personalidad jurídica instrumental reconocida al CTP, está limitada a la gestión de los recursos que se le asignan, lo que
implica un presupuesto propio y la posibilidad de contratar con los recursos
presupuestados. Al respecto, la Sala Constitución en la sentencia N.° 15716-2005 de 14:55 hrs.
del 16 de noviembre de 2005 señaló lo siguiente:
“Es claro que la personería que ostenta el Consejo
de Transporte Público según el artículo 5º de la Ley No. 7969 no sólo le
autoriza para administrar sus propios recursos de manera independiente al
órgano al que pertenece, sino también para suscribir los contratos - de
servicios y personal- que sean necesarios para el ejercicio de sus
funciones y competencias, lo cual no implica, en modo alguno, una delegación
inconstitucional de competencias como lo interpreta el accionante. Es menester
tomar en consideración que la figura de la personificación presupuestaria,
también llamada personalidad instrumental, interórganica,
incompleta o legitimación separada, responde a claros y evidentes principios de
orden constitucional que informan la organización y función administrativa
tales como los de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad, frente a la usual
rigidez y entrabamiento de la organización
del Estado. Nótese, adicionalmente, que la personalidad instrumental
resulta, per se, limitada para un sector de actividad determinado -contratación
de recursos y servicios de orden material y humano- con el propósito de
obtener una gestión presupuestaria independiente a la del Gobierno central
-respecto de partidas incluidas, obviamente, en el presupuesto ordinario- que
le permita al órgano respectivo actuar de formal ágil,
flexible y expedita. Consecuentemente, la personalidad instrumental no se
proyecta, indiscriminadamente, para todo tipo de contratación administrativa,
por su ámbito limitado. Consecuentemente, se debe denegar la acción en lo que a
este punto corresponde”. (La negrita no es del
original)
Como se observa, en razón de su naturaleza, al Consejo de Transporte
Público se le ha concedido un ámbito de actuación propio, operando una
transferencia inter-orgánica del ejercicio de
competencias, que incluye todo lo relativo a la contratación y manejo de su
personal.
Así las cosas, es claro que el Ministro de
Obras Públicas y Transporte carece de la potestad de girar órdenes,
instrucciones o circulares dirigidas al Consejo de
Transporte Público, que pretendan ordenar la forma en que dicho
órgano ha de ejercer las competencias que la
ley ha desconcentrado a su favor, así como la disposición del
personal de dicho órgano cuya competencia ha sido atribuida por ley a su
Director Ejecutivo.
A lo sumo, el ministro puede participar con su voto
en el seno del CTP, pues la ley le reconoce una silla en dicho órgano
colegiado, pero como un integrante más y no en calidad de superior jerárquico
en las materias desconcentradas y, específicamente, en materia laboral. De
hecho, en ejercicio de su función de representación del Consejo de Transporte
Público, el Ministro de Obras Públicas y Transportes actúa estrictamente como
órgano ejecutivo de dicho órgano colegiado (ver dictamen C-031-2019 del 11
de febrero de 2019).
Partiendo de los alcances de la desconcentración
máxima de funciones reconocida al CTP, procederemos a analizar los alcances del
artículo 26 sobre el cual se consulta.
III.
SOBRE LO CONSULTADO CON
RELACIÓN A LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 26 DE LA LEY 7969
El consultante nos plantea una serie de
interrogantes relacionadas con lo dispuesto en el numeral 26 de la Ley 7969,
específicamente sobre si se trata o no de una disposición absoluta que anule
los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad, celeridad y de
coordinación y colaboración que deben regir el actuar administrativo. Aunque,
en realidad, el tema medular de la consulta, es determinar si, a partir de
dicha norma legal, el Ministro de Obras Públicas y Transportes puede o no
requerir la colaboración de los funcionarios del Consejo de Transporte Público
como miembros de los órganos directores que se tramiten contra los funcionarios
del Ministerio.
Al respecto, señala la norma sobre la cual se
consulta:
“ARTÍCULO 26.- Inembargabilidad de
recursos
El patrimonio general del Consejo y del Tribunal
será inembargable y de ningún modo podrá ser traspasado al Gobierno
central ni a sus instituciones; tampoco podrá ser usado por ellos.”
Como se observa, la norma en comentario se
refiere a la inembargabilidad del patrimonio del CTP y a la imposibilidad de
trasladarlo al gobierno central y a sus instituciones o ser usados por
ellos. Esa fue la conclusión a la que llegó la Contraloría General de la
República, en el oficio FOE-OP-288 comentado, pero sin analizar si el concepto de
“patrimonio” incluye o no lo relativo al recurso humano.
Al respecto, el diccionario de la Real Academia establece cuatro
acepciones de la palabra “patrimonio”, indicando lo siguiente:
“1. m. Hacienda que alguien ha heredado de sus ascendientes.2. mConjuntode los bienes y derechos propios adquiridos por cualquier título.3. m. patrimonialidad.4. m. Der. Conjunto de bienes
pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin, susceptibles de estimación económica.”
Como se observa, el patrimonio en cualquiera
de sus significados tiene relación con los bienes y derechos, no así con las
personas.
En esa misma línea, nuestro Código Civil se
refiere al “patrimonio” como el conjunto de los bienes y derechos de una
persona (artículos 294 y 981).
Es por ello, que no podríamos concluir que la
prohibición establecida en el numeral 26 de la Ley 7969 puede aplicarse al
personal del Consejo de Transporte Público, pues reiteramos, dicha norma está
referida a sus bienes y sus derechos.
Ahora bien, tal como quedó consignado en el
apartado anterior, es la Ley General de la Administración Pública la normativa
supletoria que debe aplicarse para atender la interrogante que plantea el señor
Viceministro y, específicamente, las normas relativas a la desconcentración y a
la delegación de funciones.
Ya indicamos que, en virtud de la desconcentración
máxima operada a favor del CTP y las atribuciones en materia laboral que tiene
el Director Ejecutivo, existe una imposibilidad para el Ministro de requerir de
manera forzosa el personal del Consejo de Transporte Público para que realice
funciones relacionadas al Ministerio, entre ellas, integrar órganos directores
contra funcionarios ajenos al CTP. Esto, por cuanto el Ministro de Obras
Públicas y Transporte carece de la potestad de girar órdenes, instrucciones o
circulares dirigidas al CTP en las materias que la ley le ha reconocido de
manera exclusiva y desconcentrada, entre ellas la laboral.
De igual forma, debemos señalar que, conforme el
artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, tampoco cabría un
acto de delegación de funciones por parte del Ministro a un funcionario del
CTP, por cuanto uno de los presupuestos materiales para que un acto de
delegación sea válido es que el órgano inferior tenga funciones de igual
naturaleza que el superior. Dicho de otra forma, para que un acto de delegación
sea válido, el órgano inferior debe tener funciones análogas al superior y ser
competente, por tanto, para poder ejecutar la función delegada.
En este caso, es claro que el señor Ministro de Obras Públicas y
Transportes y los funcionarios del CTP no comparten las mismas funciones, pues
en virtud de la desconcentración operada, el señor Ministro no puede avocarse
las funciones desconcentradas por ley.
Partiendo de lo anterior, las normas de la Ley General de la
Administración Pública, impiden al Ministro de Obras Públicas y Transportes
realizar la designación de funcionarios del CTP para integrar órganos
directores de procedimientos llevados a cabo por el Ministerio.
Debemos señalar que esta Procuraduría ha reconocido
que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no
deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían
originalmente las funciones desconcentradas y que, como consecuencia de ello,
los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados
como servidores de ese Ministerio (ver dictámenes C-174-2018 de 23 de julio de
2018 y C-280-2019 del 01 de octubre de 2019). Sin embargo, en la materia que se
consulta en esta oportunidad, existe una norma legal expresa que impide al
señor Ministro actuar como superior jerárquico de los funcionarios del CTP,
pues el legislador le ha otorgado esa competencia al Director Ejecutivo del
órgano desconcentrado.
Lo anterior, se ve reforzado con el hecho de que es
al propio Consejo de Transporte Público, al que le corresponde determinar la
forma en que organizará sus recursos y el personal que le ha sido asignado para
el cumplimiento del fin público que por ley le corresponde ejercer de manera
exclusiva, en virtud del grado de desconcentración que le fue otorgado y el
otorgamiento de la personalidad jurídica instrumental que ya hemos comentado.
Así
las cosas, debemos concluir que el Ministro no puede girar órdenes directas a
los funcionarios del CTP para integrar órganos directores de procedimientos
llevados a cabo en dicho Ministerio. No obstante lo anterior, procederemos a
analizar en el siguiente apartado la vía jurídica para realizar una eventual
colaboración interinstitucional para esos fines.
IV.
SOBRE LA POSIBILIDAD DE COLABORACIÓN INSTITUCIONAL DEL CTP Y LA
SUSCRIPCIÓN DE CONVENIOS INSTITUCIONALES
Esta Procuraduría ha reconocido
reiteradamente que la Administración tiene potestades de auto organización para el
cumplimiento del fin público, dentro de las cuales se encuentra la posibilidad
de organizar sus dependencias de la forma que estime más conveniente.
También hemos reconocido que dentro de ese
poder de auto organización pueden darse movimientos de personal que pueden
materializarse a través de actos concretos y singulares o mediante convenios
institucionales, en ejercicio de las potestades de ius variandi con que cuenta
la Administración.
Sobre
el particular, indicamos en el dictamen C-413-2007 del 19 de noviembre de 2007 lo siguiente:
“Los servidores públicos tienen el deber de
prestar personalmente sus servicios en forma regular y continua, y en el lugar
que el Ministro o jefe autorizado les indiquen; lo que a fines de garantizar la
continuidad y eficiencia de la Administración o en aras de satisfacer algún
interés público debidamente justificado, puede implicar el traslado o la
reubicación –definitiva[6] o transitoria (temporal)- del servidor dentro de un mismo
programa presupuestario, de un programa a otro o de un misterio a otro, siempre
que no se cause grave perjuicio al servidor.
Dicho criterio ha sido incluso admitido por la
CGR, la que ha establecido que con base en lo dispuesto por los ordinales 3,
inciso u) y 112 del RESC, la administración se encuentra facultada para
transferir temporalmente a sus funcionarios a otras dependencias
administrativas, con el objeto de satisfacer cabalmente el interés público que
persigue, por cuanto es deber y atribución del Estado verificar la eficiencia
del servicio que presta, siempre y cuando ello no vaya en detrimento de los
derechos y beneficios laborales que les asiste a los empleados públicos, de
conformidad con el Estatuto de Servicio Civil (DI-AA-1091 –oficio
03993- de 10 de abril de 2002).
Estos movimientos de personal pueden
materializarse en actos concretos y singulares [7] o mediante convenios interinstitucionales, en los que comúnmente
se prevé que los servidores continúan disfrutando de los beneficios y deberes
que les confiere su relación estatutaria originaria, incluido su salario; el
cual puede ser cubierto tanto por la institución a que pertenece el servidor,
como por la que se beneficie de sus servicios, según se convenga formalmente.
Efectivamente, entre los varios supuestos en que procede el traslado de funcionarios
públicos, la CGR alude la asignación de servidores como contraparte de convenios
institucionales de cooperación; técnica de colaboración por excelencia en un
sistema descentralizado de organización del poder publico como
el nuestro. Y conceptúa dichos convenios interadministrativos como aquellos
acuerdos de voluntades suscritos entre dos o mas entes –y
organismos, agregaríamos nosotros- públicos, con miras a lograr
una interrelación que se traduce en última instancia en el mejoramiento en la
calidad y eficiencia de la prestación del servicio publico, concretizados a través de relaciones de
colaboración y cooperación, en la que las partes intervienen en una
situación de igualdad y en el ejercicio legitimo de
sus respectivas competencias (DI-AA-2117 –oficio 07992- de 16 de junio
de 2002).
Al analizar la posibilidad de trasladar recursos
humanos de una institución a otra dentro del Sector Público, de forma temporal
y sin que se produzca un movimiento presupuestario de la plaza, denominada
comúnmente como préstamo de funcionarios, la jurisprudencia administrativa de la CGR ha señalado una serie de
criterios que deben ser tomados en consideración para determinar la validez de
una medida de ese tipo.
En el aspecto sustantivo se destaca que el
traslado debe vincularse con un programa o proyecto conjunto para el desarrollo
de actividades compatibles con el cometido –competencias y fines- de ambas
entidades (DAJ-0812 -oficio 003991-) y a nivel formal se
pide al menos la existencia de un convenio previo que enmarque la
cooperación interinstitucional, incluida la definición de los términos del
traslado temporal de funcionarios (DFOE-GU-97/2002), como por ejemplo: el
tipo de participación, los compromisos –derechos y obligaciones- que asumen las
partes, los beneficios que pretenden obtener al suscribir el convenio, el plazo
de vigencia del traslado, entre otras (DI-AA-2117 op.
Cit., así como el DAJ-0745 de 14 de abril de 1998). Y se ha insistido en que
no es factible dar en préstamo funcionarios para cubrir las necesidades propias
de la otra entidad (oficio 03153 de 23 de marzo de 2001).
En un intento por demarcar el contenido
jurídicamente factible de este tipo de convenios interinstitucionales,
especialmente en materia de calificación anual de servicios de los servidores
trasladados transitoriamente a otras instituciones públicas, ante formal
consulta de la administración activa interesada, establecimos lo siguiente:
“4.-Préstamo de funcionarios o el traslado de
estos a otras Instituciones del Estado o Corporaciones Autónomas o
Municipalidades por convenios específicos, con una duración de seis meses o
más.”
Según la teoría del “Estado Patrono Único”,
reconocida en abundante jurisprudencia judicial y administrativa, no hay duda
de que en el supuesto enunciado en su pregunta no media disolución de la
continuidad de la relación de servicio con el Estado, y por ende, no afecta el
reconocimiento del aumento anual, en tanto que el funcionario se mantiene
laborando para una institución dentro del Sector Público. Desde esa
perspectiva, el numeral 12 inciso c) de la tan citada Ley de Salarios,
es suficientemente claro en indicar que: “ …el desempeño
temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido
del Régimen de Servicio Civil … no interrumpen el período de un año requerido
para el aumento de sueldo”.
Ahora bien, en cuanto al procedimiento a seguir
para calificar los servicios del funcionario durante el período en el cual se
encuentra destacado en otra Institución o Corporación Autónoma o Municipal, el
Manual de Evaluación del Desempeño que nos sirve de referencia, indica:
“8.3. Si el servidor es trasladado en forma
temporal a otra dependencia del Estado cubierta por el Régimen de Servicio
Civil, su evaluación del desempeño debe efectuarla el funcionario que actúe
como su jefe inmediato durante el período de su traslado …”.
También el inciso a) del artículo 44 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, ayuda a aclarar el punto, cuando
dispone:
“Artículo 44.-
Cuando el servidor no hubiere completado un año
de prestación de servicios al momento de hacerse la evaluación; si hubiere
trabajado a las órdenes de diferentes jefes en el año anterior, o tuviere un
jefe para los aspectos administrativos y otro para los asuntos técnicos en el
caso de que su sistema institucional no se indique otro tratamiento, se
observarán las siguientes reglas:
a) Si el servidor hubiere estado a las órdenes
de varios jefes, el resultado de la evaluación la presentará al funcionario el
último jefe o grupo de evaluadores con los que hubiere trabajado más tiempo,
debiendo tomar en cuenta los informes que al respecto deberán rendir los otros
jefes y evaluadores.”
De todo lo expuesto se colige que en el caso en
estudio, corresponderá al jefe inmediato del servidor, en la Institución que
estuviere en calidad de préstamo, realizar la evaluación del desempeño
que servirá como base para el otorgamiento del rubro por méritos.
En todo caso, si por razones atendibles no
es posible proceder a la evaluación en mención, lo procedente es, para efectos
del aumento anual, considerar la del ciclo anterior, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 44 bis del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y
numeral 8.5 inciso b) del referido Manual” (Dictamen C-071-2004).
Y más recientemente, en tratándose de
traslados horizontales o préstamos temporales de funcionarios, sustentados en
convenios interinstitucionales, hemos destacado la importancia del contenido de
aquel convenio que faculta transferir temporalmente a servidores a otras
dependencias administrativas, especialmente en cuanto a las obligaciones
propias del régimen retributivo-salarial del servidor trasladado
transitoriamente o dado en préstamo temporal (dictamen C-281-2006).
(…)” (La negrita no es del original)
Como
se observa, las diferentes instituciones del Estado se encuentran facultadas
para suscribir convenios institucionales para el traslado de funcionarios en
forma temporal o permanente que faciliten
la prestación del servicio público. Incluso, a través de actos concretos
conjuntos adoptados de manera motivada en aras del interés público, podrían
materializarse traslados temporales o definitivos de servidores públicos de un
órgano a otro cumpliendo con los requerimientos que la Contraloría General de
la República emita en esta materia.
No obstante lo anterior, es claro que en el
caso de los funcionarios del Consejo de Transporte Público, cualquier traslado
que se disponga de su personal al órgano central (Ministerio de Obras Públicas
y Transportes), debe provenir de una decisión consensuada desde lo interno,
ponderando la adecuada gestión de sus recursos y en ejercicio de la potestad
jerárquica en materia laboral que le ha sido asignada con relación a sus funcionarios.
Es precisamente a través de esa ponderación y
teniendo como norte siempre el interés público, que el acuerdo que pueda surgir
entre el CTP y el Ministro de Obras Públicas y Transportes puede cumplir con
los principios de eficacia,
eficiencia, simplicidad y celeridad, colaboración y coordinación en la
organización y función administrativa, a los cuales se hace alusión en la
presente consulta.
V.
CONCLUSIONES
A partir de lo
expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a)
La Ley N.° 7969 establece que el Consejo de Transporte Público
(CTP) es un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental. Además, a su Director Ejecutivo le corresponde organizar lo relativo a la
administración del Consejo y fungir como superior jerárquico en material
laboral;
b)
El numeral 26 de la Ley N.° 7969 se refiere a la inembargabilidad del patrimonio
del CTP y a la imposibilidad de trasladarlo al gobierno central y a sus
instituciones o ser usados por ellos, lo cual incluye sus bienes y sus
derechos. Sin embargo, no se refiere al personal de
dicho órgano que no queda comprendido dentro del concepto de “patrimonio”;
c)
No obstante lo anterior, en
virtud de lo dispuesto en el numeral 83.3 de la Ley General de la
Administración Pública, el Consejo de Transporte Público se encuentra
sustraído, en la materia desconcentrada, de las órdenes,
instrucciones o circulares del Ministro de Obras Públicas y Transportes.
Además, el Ministro tampoco puede avocarse la competencia desconcentrada del
Consejo de Transporte Público, ni revisar o sustituir su conducta, sea de
oficio o a instancia de parte;
d)
Asimismo, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública,
tampoco cabría un acto de delegación de funciones por parte del Ministro en un
funcionario del CTP, por cuanto no comparten las mismas funciones en virtud de
la desconcentración operada por ley;
e)
Consecuentemente, el
Ministro de Obras Públicas y Transportes no puede girar órdenes directas a los
funcionarios del CTP para integrar órganos directores de procedimientos
llevados a cabo en dicho Ministerio, por cuanto no es su superior jerárquico en
materia laboral;
f)
A pesar de lo anterior, dentro del poder de auto organización de la
Administración Pública, pueden darse movimientos de personal
que pueden materializarse a través de actos concretos y singulares o mediante
convenios institucionales, en ejercicio del ius variandi;
g)
Por lo anterior, el Consejo de
Transporte Público puede acordar traslados temporales o permanentes y suscribir
convenios con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para el traslado
de su personal al órgano central, analizando la adecuada gestión de sus
recursos y en ejercicio de la potestad jerárquica en materia laboral que le ha
sido asignada con relación a sus funcionarios;
h)
Lo anterior, teniendo como
norte el interés público y los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad,
colaboración y coordinación en la organización y función administrativa,
además, de cumplir la normativa dispuesta por la Contraloría General de la
República en esta materia, como órgano constitucional encargado del adecuado
manejo de los fondos públicos.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
C. Director Ejecutivo del
Consejo de Transporte Público
PGR-C-108-2024
ALCANCES DE
LA DESCONCENTRACIÓN DEL CTP. POTESTAD JERÁRQUICA DEL DIRECTOR EJECUTIVO SOBRE
LOS FUNCIONARIOS DEL CTP. IMPOSIBILIDAD DEL MINISTRO DE NOMBRAR UNILATERALMENTE
A FUNCIONARIOS DEL CTP COMO MIEMBROS DE ÓRGANOS DISCIPLINARIOS. CONVENIO
INTERINSTITUCIONAL. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA. DELEGACIÓN.
TRASLADOS TEMPORALES Y PERMANENTES DE FUNCIONARIOS. IUS VARIANDI.
El señor Carlos
Ávila Jarquín, Viceministro de Transportes y Seguridad Vial, con el aval del
señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, nos consulta lo siguiente:
“1. ¿La disposición contenida en
el Artículo 26 de la Ley 7969 es absoluta y hace inaplicables los principios
constitucionales de eficacia, Eficiencia, simplicidad y celeridad en la
organización y función administrativa?
2. ¿La disposición contenida en
el Artículo 26 de la Ley 7969 hace inaplicable para el caso del Consejo de
Transporte Público el principio de coordinación y colaboración que debe
articular Inactividad administrativa?
3. En caso de que la respuesta a
la pregunta anterior sea negativa, ¿Cuál sería la figura o las condiciones o
restricciones que se deben observar para hacer posible la aplicación del
principio de coordinación y colaboración que debe articular la actividad
administrativa entre el Consejo de Transporte Público y el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes?
4.
Siendo la potestad disciplinaria de los funcionarios del MOPT una de las
atribuciones del Ministro, la eventual colaboración o participación de los
funcionarios del CTP como miembros del órgano director o del órgano de la
investigación preliminar, ¿implicaría alguna vulneración a las potestades dadas
al Director Ejecutivo en el Artículo 12 inciso e) de la Ley 7969?”
Mediante dictamen PGR-C-108-2024
del 03 de junio del 2024, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz,
se concluyó lo siguiente:
a)
La Ley N.° 7969
establece que el Consejo de Transporte Público (CTP) es un órgano
desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
con personalidad jurídica instrumental. Además, a su Director Ejecutivo le corresponde organizar lo relativo a la
administración del Consejo y fungir como superior jerárquico en material
laboral;
b)
El numeral 26 de la Ley N.°
7969 se refiere a la inembargabilidad del patrimonio del CTP y a la
imposibilidad de trasladarlo al gobierno central y a sus instituciones o ser
usados por ellos, lo cual incluye sus bienes y sus derechos.
Sin embargo, no se refiere al personal de dicho
órgano que no queda comprendido dentro del concepto de “patrimonio”;
c)
No obstante lo anterior, en
virtud de lo dispuesto en el numeral 83.3 de la Ley General de la
Administración Pública, el Consejo de Transporte Público se encuentra
sustraído, en la materia desconcentrada, de las órdenes,
instrucciones o circulares del Ministro de Obras Públicas y Transportes. Además,
el Ministro tampoco puede avocarse la competencia desconcentrada del Consejo de
Transporte Público, ni revisar o sustituir su conducta, sea de oficio o a
instancia de parte;
d)
Asimismo, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública,
tampoco cabría un acto de delegación de funciones por parte del Ministro en un
funcionario del CTP, por cuanto no comparten las mismas funciones en virtud de
la desconcentración operada por ley;
e) Consecuentemente, el Ministro de Obras Públicas y Transportes no puede
girar órdenes directas a los funcionarios del CTP para integrar órganos
directores de procedimientos llevados a cabo en dicho Ministerio, por cuanto no
es su superior jerárquico en materia laboral;
f) A pesar de lo anterior, dentro
del poder de auto organización de la Administración Pública, pueden
darse movimientos de personal que pueden materializarse a través de actos
concretos y singulares o mediante convenios institucionales, en ejercicio del
ius variandi;
g) Por
lo anterior, el Consejo de Transporte Público puede acordar traslados
temporales o permanentes y suscribir convenios con el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, para el traslado de su personal al órgano central,
analizando la adecuada gestión de sus recursos y en ejercicio de la potestad
jerárquica en materia laboral que le ha sido asignada con relación a sus
funcionarios;
h) Lo anterior, teniendo como norte el interés público y los principios de eficacia, eficiencia,
simplicidad y celeridad, colaboración y coordinación en la organización y
función administrativa, además, de cumplir la normativa dispuesta por la
Contraloría General de la República en esta materia, como órgano constitucional
encargado del adecuado manejo de los fondos públicos.