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Dictamen : 104 - del 03/06/2024
03 de junio del 2024
PGR-C-104-2024
Señora
Kattya Montero Arce
Secretaria del Concejo
Concejo Municipal
Distrito de Lepanto
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos referimos a su oficio SM-106-03-2024 del 11 de
marzo del 2024, código interno 2282-2024, mediante el cual transcribe el acuerdo n.° 8, tomado en la
sesión ordinaria n.° 285-2024 de 05 de marzo de 2024, por parte del Concejo
Municipal Distrito de Lepanto, en el que literalmente se dispuso: “se ACUERDA con cuatro votos, elevar a la Procuraduría General de la
República, para que nos indique las conclusiones indicadas”, sin que se pueda evidenciar de su contenido
una consulta concreta que se formule ante este órgano consultivo.
Por
el contrario, el acuerdo se limita a transcribir el criterio legal solicitado
al Lic. Mariano Núñez Quintana, con el propósito de que se revise lo allí
concluido, lo cual conforme se verá más adelante es inatendible.
Sumado
a ello, si bien el citado criterio fue transcrito en el acuerdo tomado por el Concejo Municipal del Distrito de
Lepanto, no se aportó junto con el oficio SM-106-03-2024 antes mencionado.
Puntualmente,
el acuerdo precisó -en lo de interés para esta consulta- lo siguiente:
“Inciso f.
ACUERDO No. 8 El Concejo Municipal de
Distrito Lepanto, tomando en consideración criterio solicitado al Asesor Legal
Externo el cual consta en el oficio 007-2024, elaborado por el Lic. Mariano Nuñez Quintana.
Gustoso de poder brindarle
un cordial saludo y deseándole éxitos en la institución para el próximo año
2024, especialmente en su gestión en la institución; seguidamente paso a
referirme a su solicitud de criterio legal sobre su consulta trasladada en fecha
6 de diciembre del 2023, mediante oficio No. OF-SFA-073-2023, de fecha 2
de octubre del 2023, mediante la cual, plantea la interrogante sobre el
siguiente tema: ¿Se le deben de cancelar todas las vacaciones no disfrutadas
por parte de los funcionarios públicos de elección popular en nuestro caso,
Intendencia y Vice Intendencia?
(…)
En conclusion:
·
Es procedente
para la administración municipal, cancelar los períodos de vacaciones
acumuladas por los funcionarios que ocupan los puestos de Intendente y Viceintendenta, de manera que si
éstos no han gozado vacaciones, o bien, al término de su relación laboral con
la institución, acumulan días de vacaciones pendientes de disfrutar,
corresponde trasladar esto a un valor económico a fin de cumplir con el derecho
del funcionario público que acumula vacaciones sin gozar de ese descanso anual.
·
Además, no debe
dejarse de insistirse en que las vacaciones tienen un fin profiláctico, mismas
que pretenden recuperar al trabajador de sus fuerzas y ánimo, librarlo del
estrés y cansancio provocado por la rutina laboral, por lo que incluso el
intendente(a) y/o viceintendenta(e), deben hacer
conciencia de la importancia de su disfrute.
·
Los funcionarios
municipales de elección popular, no se someten al régimen regular de la
relación laboral, tal cual, le es aplicable a los funcionarios municipales de
planta.
·
Debe la
administración activa, idear las formas idóneas para regular la forma cómo se
pueda llevar un control de los días laborados por los administradores de las
entidades municipales, para no incurrir en la pérdida de credenciales ante la
ausencia injustificada por más de ocho días.
Basado en lo anterior se ACUERDA con cuatro votos, elevar a la Procuraduría General de la República, para que nos indique
las conclusiones indicadas. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO, Visto el
acuerdo en todas sus partes este es APROBADO UNANIME, SE APLICA EL ARTÍCULO 44
DEL CÓDIGO MUNICIPAL, SE DISPENSA DEL TRÁMITE DEL DICTAMEN DE COMISIÓN
MUNICIPAL, POR VOTACIÓN CALIFICADA.
EN BASE AL ARTÍCULO 45 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, DECLARA APROBADO DE FORMA
DEFINITIVA POR VOTACIÓN DE DOS TERCERAS PARTES DEL QUÓRUM. ACUERDO APROBADO
UNANIME. Votan positivamente Neftalí Brenes Castro, asumiendo la presidencia en
ausencia de Luz Elena Chavarría Salazar, Aliyuri
Castro Villalobos, Damaris Peralta Matarrita,
Argentina del Rocío Gutiérrez Toruño, Concejales
Propietarios (as)”.
I.- Sobre la inadmisibilidad de la presente consulta:
La Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982
y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con
plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio
de nuestra competencia consultiva, a saber:
“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría
General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de
la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias
propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el
desempeño de sus funciones.
Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la
Procuraduría General de la República:
(…)
b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y
asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los
entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.
(...).
Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal
respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la
consulta directamente”.
No obstante, de
la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos),
ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo
2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar
dichos requerimientos de admisibilidad, los que deben ser verificados cuando se
nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.
Así, desde el
dictamen C-315-2004 del 1 de noviembre del 2004, se recogió la citada línea
jurisprudencial en los siguientes términos:
“En atención y cumplimiento del principio de
legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de
la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General
de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de
1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las
prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función
consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo
establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio
análisis por nuestra parte. Así, hemos
perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que,
evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible
atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de
ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del
2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea
jurisprudencial:
“(…)
* Que la consulta
la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución
pública.
* Que se acompañe el criterio legal que sobre
el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u
institución pública. Dicho dictamen debe
ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del
profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a
nuestra consideración.
* Las consultas versan sobre “cuestiones
jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto
que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración
consultante. Esto por cuanto
estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos
confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”
Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra
competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen
contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica
que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada,
y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la
misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en
tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no
sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.
Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea
posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la
asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión
de tal pericia profesional”. (El resaltado
no pertenece al original)
Bajo esta inteligencia, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica, hemos sentado una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.
En esta ocasión, importa resaltar que en reiteradas ocasiones hemos señalado que el objeto de la consulta que se dirige a la Procuraduría debe ser planteado de forma clara y precisa y versar sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).
Además, se exige que toda consulta se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano o institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (artículo 4 de la citada Ley N° 6815) y con su plan de trabajo.
Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen tres aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función asesora.
En primer lugar, conforme se adelantó, pese a que se presenta el oficio SM-106-03-2024 del 11 de marzo de 2024, que comunica el acuerdo n° 8 adoptado por el Concejo Municipal Distrito de Lepanto en su sesión n° 285-2024 de 05 de marzo de 2024, de su contenido se puede concluir fácilmente que existe una imprecisión y falta de claridad en el planteamiento de la consulta.
Inclusive, se evidencia que lo pretendido por el Concejo Municipal del Distrito de Lepanto, es la revisión de lo concluido en el criterio legal n°. 007-2024, elaborado por el Licenciado Mariano Núñez Quintana, el cual fue transcrito en el acuerdo n° 8, lo cual por esa vía no resulta procedente. En todo caso, concretamente, en esta ocasión no se formula ninguna interrogante.
Al
respecto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006,
C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018,
C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, entre otros).
En segundo
lugar, y para futuras consultas, se recomienda aportar el criterio de la
asesoría jurídica, de manera independiente, por cuanto si bien se transcribe de
forma literal en el acuerdo adoptado por el consultante, este no se adjuntó al
oficio SM-106-03-2024 del 11
de marzo del 2024, siendo también un requisito de admisibilidad al momento de presentar
la consulta ante este órgano consultivo.
En tercer lugar,
del contenido del acuerdo n° 8 adoptado por el Concejo Municipal del
Distrito de Lepanto, se observa innegablemente que el tema consultado, apunta directamente a
un asunto concreto pendiente de resolver en sede administrativa, relacionado
con el pago de los períodos de vacaciones acumuladas de los funcionarios que
ocupan los
cargos de Intendente y Viceintendenta. Ello, se
extrae propiamente del criterio legal transcrito en el acuerdo de
reiterada cita:
“(…) Es decir, para contestar la
interrogante planteada por el coordinador de Servicios Financieros y
Administrativos, según la tesis de la Procuraduría General de la República,
es procedente cancelar los periodos de vacaciones acumuladas por los
funcionarios que ocupan los puestos de Intendente y Vice Intendenta, de
manera que si éstos no han gozado vacaciones, o bien, al término de su relación
laboral con la Institución, acumulan días de vacaciones pendientes de
disfrutar, corresponde trasladar esto a un valor económico a fin de cumplir con
el derecho del funcionario público que acumula vacaciones sin gozar de ese
descanso anual.
No omito, una vez más indicar que
comparto su inquietud con relación a que el “no goce” de las vacaciones por
estos funcionarios referenciados, representa
una obligación dineraria importante para la Institución, esto ante el
inminente término de su relación con los funcionarios públicos elegidos de
forma popular. (…)”.
(Lo subrayado es
nuestro)
Inclusive,
del contenido del criterio legal 007-2024, se evidencia claramente que
la interrogante planteada, ya había sido abordada por la Asesoría Jurídica al
advertirse que: “No omito indicar que no
existen razones argumentativas ni legales, para variar el criterio emitido
mediante el oficio No. ALE-040-2021, de fecha 18 de diciembre del 2021” (El destacado es
nuestro)
Por lo tanto, salvo los casos excepcionales expresamente
previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración
Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas
singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría
sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una
función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020
del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022
del 05 de enero del 2022, entre otros).
De esta
manera, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los
cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración
activa, ya que, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes,
estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo
indebidamente a dicha Administración activa. (Sobre el tema, ver el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019)
II.
- Conclusiones:
Con fundamento en lo expuesto, este órgano
consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible, por lo
siguiente:
1.- Existe una imprecisión y falta de
claridad en el planteamiento de la consulta.
2.- Se evidencia que lo pretendido por el Concejo Municipal del Distrito de Lepanto, es la revisión de lo concluido en el criterio legal n°. 007-2024, elaborado por el Licenciado Mariano Núñez Quintana, el cual fue transcrito en el acuerdo n° 8, lo cual por esa vía no resulta procedente.
3.- En todo caso, concretamente, en esta ocasión no se formula ninguna interrogante.
4.- Para futuras consultas, se recomienda aportar el
criterio de la asesoría jurídica, de manera independiente, por cuanto si bien
se transcribe de forma literal en el acuerdo adoptado por el consultante, este
no se adjuntó al oficio SM-106-03-2024
del 11 de marzo del 2024, siendo también un requisito de admisibilidad al momento de presentar
la consulta ante este órgano consultivo.
5.- El tema consultado, apunta directamente
a un asunto concreto pendiente de resolver en sede administrativa -caso
concreto-.
6.- Por ende, se deniega el trámite de la
presente consulta y se procede con su archivo.
Cordialmente.
Yansi Arias Valverde Xitlali Espinoza Guzmán
Procuradora adjunta Abogada de Procuraduría
Dirección de la Función Pública Dirección de la
Función Pública
YAV/XEG/mmg
PGR-C-104-2024
Concejo
Municipal Distrito de Lepanto. criterios de admisibilidad de las consultas.
consulta inadmisible. imprecisión y falta de claridad en el planteamiento de la
consulta. Revisión criterio legal. asunto concreto pendiente de resolver en
sede administrativa. No se formula ninguna interrogante y no se aporta criterio
legal.
Por oficio N° SM-106-03-2024 del 11 de marzo del 2024,
código interno 2282-2024, la señora Kattya Montero
Arce, Secretaria del Concejo, Concejo Municipal Distrito de Lepanto, transcribe
el acuerdo n.° 8, tomado en la sesión ordinaria n.° 285-2024 de 05 de
marzo de 2024, por parte del Concejo Municipal Distrito de Lepanto, en el que
literalmente se dispuso: “se
ACUERDA con cuatro votos,
elevar a la Procuraduría General de la República, para que nos indique las
conclusiones indicadas”, sin que
se pueda evidenciar de su contenido una consulta concreta que se formule ante
este órgano consultivo.
Con la
aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador
General de la República, se emitió el dictamen PGR-C-104-2024 del 03 de junio del 2024, suscrito por la Licda. Yansi
Arias Valverde, Procuradora Adjunta, y la Licda. Xitlali Espinoza
Guzmán, Abogada de Procuraduría, en el que se concluyó:
“1.- Existe una imprecisión y falta de claridad en el planteamiento de
la consulta.
2.- Se evidencia que lo
pretendido por el Concejo Municipal del Distrito de Lepanto, es la revisión de
lo concluido en el criterio legal n°. 007-2024, elaborado por el Licenciado
Mariano Núñez Quintana, el cual fue transcrito en el acuerdo n° 8, lo cual por
esa vía no resulta procedente.
3.- En todo caso,
concretamente, en esta ocasión no se formula ninguna interrogante.
4.- Para futuras consultas, se recomienda aportar el criterio de la
asesoría jurídica, de manera independiente, por cuanto si bien se transcribe de
forma literal en el acuerdo adoptado por el consultante, este no se adjuntó al
oficio SM-106-03-2024 del 11 de marzo del 2024,
siendo también un requisito de admisibilidad al momento de presentar la
consulta ante este órgano consultivo.
5.- El tema consultado, apunta directamente a un asunto concreto
pendiente de resolver en sede administrativa -caso concreto-.
6.- Por ende, se deniega el trámite de la presente consulta y se procede
con su archivo.”