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Dictamen : 073 - del 29/04/2024
29 de abril del 2024
PGR-C-073-2024
Señor
Jorge Murillo
González
Juez Presidente
Tribunal
Administrativo Migratorio (TAM)
Estimado
señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero
a su oficio N° 02-TAM-2024 del 8 de enero de 2024, mediante
el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:
a) ¿En la resolución de un
recurso de apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio puede reconocer la
condición de persona refugiada?
b) ¿En la resolución de un recurso de
apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio puede conceder una condición
migratoria?
c) ¿En la resolución de un
recurso de apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio puede dejar sin
efecto y ordenar el archivo de un procedimiento de cancelación de alguna
condición migratoria?
d) ¿En la resolución de un
recurso de apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio puede dejar sin
efecto y ordenar el archivo de un procedimiento tendiente a la expulsión de una
persona extranjera?
En cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se
acompaña la presente consulta del criterio avalado por la Jefatura Jurídica del
Tribunal Administrativo Migratorio.
I.
SOBRE
LAS AUDIENCIAS OTORGADAS POR ESTA PROCURADURÍA
Dado que el tema que se consulta por parte del señor Presidente del
Tribunal Administrativo Migratorio, tiene relación con el ejercicio de la
competencia que ejerce la Dirección General de
Migración y Extranjería y la Comisión de Visas Restringidas y Refugio, esta Procuraduría otorgó
audiencia a los encargados de dichas dependencias, mediante los oficios
DPB-OFI-1705-2024 y DPB-OFI-1709-2024, ambos del 11 de marzo de 2024.
La Directora General de Migración y Extranjería
contestó la audiencia mediante el oficio sin fecha AJ0511-03-2024-JM, recibido
en la Procuraduría mediante correo electrónico el día 13 de marzo de 2024. En
su escrito, realiza una serie de apreciaciones sobre la potestad migratoria del
Estado y concluye que la Ley no faculta al Tribunal Administrativo Migratorio
para autorizar, denegar y fiscalizar el ingreso, la permanencia y el egreso
legal de las personas extranjeras al país, pues ello es una competencia de la
Dirección General de Migración y Extranjería, por lo que considera que debe
responderse de manera negativa las interrogantes que plantea el Presidente del
Tribunal Administrativo Migratorio.
Por su parte, la Comisión de Visas Restringidas y
Refugio no emitió su criterio en el plazo otorgado por esta Procuraduría.
II.
SOBRE
LA NATURALEZA JURÍDICA Y LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO MIGRAGORIO
AL CONOCER LOS RECURSOS DE APELACIÓN
La Ley N.° 8764 del 19 de agosto de 2009, Ley General de Migración y
Extranjería, vigente desde el 1° de marzo de 2010, creó el Tribunal
Administrativo Migratorio (en
adelante TAM), como órgano de desconcentración máxima
adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, con competencia exclusiva e
independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones (artículo 25).
El Tribunal tiene su sede en San José y
competencia en todo el territorio nacional y, además, está integrado por tres
miembros propietarios y tres suplentes que actúan por un periodo de
nombramiento de seis años con posibilidad de reelección (artículo 26).
Lo que resuelva el TAM agota vía administrativa y sus funciones son
exclusivamente dos: a) conocer y resolver los recursos de apelación planteados
contra las resoluciones finales dictadas por la Dirección General de Migración
y Extranjería en materia migratoria y; b) conocer y resolver los recursos de
apelación contra las resoluciones finales dictadas por la Comisión de Visas
Restringidas y Refugio en materia de refugio (artículo 29)
En
el caso de la Comisión de Visas Restringidas y Refugio, a esta le corresponde
aprobar o denegar la condición de refugio, por lo que la resolución que la
deniegue tendrá recurso de revocatoria ante la misma Comisión y recurso de
apelación ante el TAM (artículo 118).
Por su parte las resoluciones
emitidas por la Dirección General de Migración y Extranjería en materia
migratoria, son apelables tanto las que acojan medidas cautelares, como las que
dispongan la expulsión de una persona extranjera (artículos 194 y 216).
Al
respecto, el Decreto Ejecutivo N.° 41834 del 18 de marzo de 2019, que es el
Reglamento de Organización y Servicio del Tribunal Administrativo Migratorio,
desglosa específicamente la materia apelable ante el TAM, indicando:
“Artículo 26. Actos apelables. En apego al principio de reserva de ley, la interposición del recurso
de apelación solo procede contra los siguientes actos:
1. La resolución que deniega
el reconocimiento de la condición de persona refugiada, emitida por la
Comisión.
2. La resolución que resuelve
sobre las medidas cautelares ordenadas por la Dirección General.
3. Las decisiones finales
adoptadas por la Dirección General, en materia migratoria cuando:
a) Puedan lesionarse intereses
de las personas extranjeras, en relación con su condición migratoria legal
autorizada.
b) Se deniegue la solicitud de
permanencia legal de una persona extranjera.
c) Se ordene la conminación a
una persona extranjera para que haga abandono del país.
d) Se deniegue la solicitud de
condición migratoria a la persona interesada.
e) Contra la resolución que
ordene la expulsión de la persona extranjera.”
Adicionalmente, debemos señalar que
la Ley de Migración y Extranjería, establece los principios bajo los cuales
debe actuar el TAM en ejercicio de las funciones desconcentradas que le han
sido encomendadas. Específicamente, se encuentra sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación
de la prueba, sin perjuicio de la implementación de medios supletorios para
la evacuación de la prueba, cuando las circunstancias así lo ameriten.
Asimismo, el Tribunal deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas
de funcionamiento establecidos en dicha Ley y su Reglamento, y supletoriamente,
en la Ley General de la Administración Pública, N.º 6227, de 2 de mayo
de 1978; el Código Procesal Contencioso-Administrativo, N.º 8508, de 28 de
abril de 2006, y la Ley N.º 8220, Protección al ciudadano del exceso de
requisitos y trámites administrativos, de 4 de marzo de 2002 (artículo
28 de la Ley).
En esa misma línea, el Decreto
Ejecutivo N.° 41834 establece los principios jurídicos que deben regir la
actuación del TAM, específicamente los principios de legalidad, oficiosidad,
celeridad, oralidad, gratuidad, economía procesal, informalismo, prioridad,
especialidad, legitimación, oponibilidad, inmediatez de la prueba, sin
perjuicio de la implementación de medios supletorios para la evacuación de la
prueba, cuando las circunstancias así lo ameriten, y acorde a los postulados de
respeto a la vida humana, a la diversidad cultural de las personas, a la
solidaridad, la equidad de género y a los derechos humanos (artículo 4).
Asimismo, la norma reglamentaria
siguiendo lo establecido en la Ley de Migración y Extranjería, establece la
aplicación supletoria de lo dispuesto en la Ley
General de la Administración Pública, Código Procesal Contencioso
Administrativo, Código Procesal Civil, Ley de Protección al Ciudadano
del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley de Notificaciones
Judiciales y de la normativa internacional aplicable en materia de
reconocimiento de la condición de persona refugiada, derecho migratorio y de
derechos humanos (artículo 5).
Si se analiza tanto la
Ley General de Migración y Extranjería como su Reglamento, no existe ninguna
norma que establezca el reenvío de los asuntos desde el TAM, a la Comisión de Visas Restringidas y Refugio o a la
Dirección General de Migración y Extranjería, una vez que sea acogido un
recurso de apelación en alzada, para que éstas vuelvan a resolver el fondo del
asunto.
Las
únicas normas que establecen ese reenvío, son los artículos 47 y 50 del
Reglamento que se refieren, el primero, a la devolución del expediente para su custodia
definitiva en la Administración de origen una vez que sea resuelto el recurso
y, el segundo, cuando existe una terminación anormal del recurso de
apelación ante casos de desistimiento, satisfacción de la pretensión,
falta de interés actual y caducidad por haber transcurrido más de seis meses,
en cuyo caso el TAM, también debe devolver el asunto a la Administración de
origen.
No obstante las
excepciones apuntadas, para los casos en que el Tribunal acoge un recurso de
apelación por el fondo, ni la Ley de Migración y Extranjería ni el Decreto
Ejecutivo N.° 41834 establecen que el asunto deba ser
devuelto para que la Comisión o la Dirección General conozcan nuevamente el
asunto para su resolución, sino que por el contrario, la normativa vigente
establece potestades amplias al TAM al momento de conocer los recursos de
apelación para darle fin a la discusión que le es sometida.
Ejemplo
de lo anterior es lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley General de Migración
y Extranjería que establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 30.-
El Tribunal
Administrativo Migratorio estará obligado a procurar el asesoramiento que
considere idóneo y necesario cuando por la tecnicidad lo amerite, a fin de resolver
cada extremo planteado, pues sus resoluciones deberán ser siempre
razonadas. El asesoramiento podrá provenir de cualquier organismo,
nacional e internacional o de personas, jurídicas o físicas, no relacionadas
con el asunto por resolver o interesadas en él.” (La negrita no forma parte del original)
Como se observa, el TAM está obligado a resolver los
reclamos que le sean planteados en el recurso de apelación, para lo cual puede
utilizar asesores técnicos nacionales e internacionales que le permitan
resolver los diferentes temas (en la misma línea el artículo 33 del Decreto N.°
41834).
Asimismo, el Reglamento
reconoce potestades amplias al TAM para ejercer su competencia, para lo cual
puede incluso diligenciar pruebas nuevas de oficio o a solicitud de parte, aun
cuando no hayan sido presentadas en la fase previa (artículos 32 y 42), esto,
acorde con la independencia funcional que le ha sido reconocida por ley.
Además, el artículo 48 del Reglamento reconoce los efectos de las resoluciones
del TAM, indicando:
“Artículo 48. Efectos de la
resolución. Las resoluciones del Tribunal que resuelvan sobre
el fondo del asunto, darán por agotada la vía administrativa.”
Nótese que este artículo reconoce
que el TAM debe resolver por el fondo el asunto para agotar vía administrativa,
sin que se contemple el reenvío a la Administración de origen para la
resolución de los casos que sean acogidos mediante el recurso de apelación.
En igual sentido, el artículo 49 del
Reglamento, establece que los autos, ordenanzas, disposiciones y resoluciones
del Tribunal serán comunicadas de inmediato para su ejecución y conocimiento, a
las partes, a la Dirección General de Migración y Extranjería, a la Comisión de
Visas Restringidas y Refugio y a la Policía Profesional de Migración y
Extranjería, según corresponda, lo cual nos lleva a concluir que son resoluciones
autoaplicativas, que no dependen de pronunciamiento ulterior por el fondo
por parte de la Administración de origen.
Lo anterior, queda respaldado con
los principios que rigen la actuación del TAM de oficialidad, celeridad, inmediación de la
prueba, informalismo y prioridad, además, de lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, que impedirían el reenvío por
el fondo a la Administración de origen, de un asunto acogido por el TAM
mediante el recurso de apelación y que puede ser resuelto por ese Tribunal en
alzada, siempre que se ajuste a la petitoria del recurso que le fue
planteado. Al respecto, el artículo 181 de la Ley General de la
Administración Pública, de aplicación supletoria por así disponerlo la Ley
General de Migración, establece:
“Artículo 181.-El contralor no jerárquico podrá
revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y
decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas
por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso.”
(La negrita no forma parte del original)
Como se observa, el contralor no jerárquico,
tal como lo es el TAM, al resolver un recurso administrativo, únicamente tiene
como límite las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por la parte
afectada. Sin embargo, para conocer esas pretensiones, el TAM cuenta con
amplias facultades probatorias por disposición de la Ley General de Migración y
su Reglamento.
Debe
recordarse que cuando estamos frente a un acto administrativo, el ordenamiento
jurídico reconoce la posibilidad de impugnación a quienes ostenten un derecho
subjetivo o un interés legítimo, lo cual puede realizarse ante la propia
Administración o ante la jurisdicción especializada de lo contencioso
administrativo.
Los recursos
administrativos son mecanismos de gestión de parte, para que la Administración
pueda revocar, reformar o anular un acto suyo o una disposición de carácter
general de rango inferior a la ley que le ocasiona un perjuicio, sobre lo cual
dispone la Ley General de la Administración Pública lo siguiente:
“Artículo
180.-Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la
nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo,
actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no
jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley.
Asimismo, con respecto
a las clases de recursos administrativos, la Ley General de la Administración
Pública establece en los artículos 342 a 352 lo relativo a los recursos
ordinarios, estableciendo dos tipos: el de revocatoria o reposición y el de
apelación. Asimismo, el artículo 353 se refiere al recurso extraordinario de
revisión.
En el caso del
recurso de apelación, este tiene su fundamento en la jerarquía administrativa,
de manera que el superior del órgano que dictó el acto puede revisar la
actuación de este. Es así como el superior, jerárquico o no jerárquico, podrá
desestimar el recurso y confirmar el acto impugnado, o bien, modificar o
anular el acto. Al respecto, señala el artículo 351 de la Ley General de la
Administración Pública:
“Artículo 351.-
1. Al decidirse el recurso de apelación, se resolverá sobre su
admisibilidad y, de ser admisible, se confirmará, modificará o revocará
el acto impugnado.
2. El recurso podrá ser resuelto aun en perjuicio del recurrente cuando
se trate de nulidad absoluta.
3. Si existiere algún vicio de forma de los que originan nulidad, se
ordenará que se retrotraiga el expediente al momento en que el vicio fue
cometido, salvo posibilidad de saneamiento o ratificación.” (La negrita no es del original)
Como se
observa, sólo en los casos de algún vicio de forma que pudiese causar nulidad,
se ordenará retrotraer el expediente al momento de la comisión del vicio, a
menos que pueda ser saneado o ratificado (artículos 351 y 352 LGAP), pero en
los demás casos, debe partirse de la competencia amplia del superior, siempre y
cuando se limite a las pretensiones del recurso, tal como indicamos.
Partiendo de
ello, debemos señalar que sí es posible que el TAM reconozca, por la vía del
recurso de apelación, la condición de persona refugiada o una condición
migratoria; puede, además, dejar sin efecto y ordenar el archivo de un
procedimiento de cancelación de una condición migratoria y puede dejar sin
efecto y ordenar el archivo de un procedimiento tendiente a la expulsión de una
persona extranjera, siempre y cuando esas actuaciones tengan conexidad con la
petitoria del recurso de apelación que le fue planteado. Lo anterior, sin necesidad
de devolver el expediente a la Administración de origen para que vuelva a
pronunciarse por el fondo.
Con esta conclusión, no estamos desconociendo la
potestad del Estado en materia migratoria, ni tampoco las competencias de la
Dirección General de Migración y Extranjería para autorizar, denegar y
fiscalizar el ingreso, la permanencia y el egreso legal de las personas
extranjeras al país, tal como lo establece la Ley de Migración (artículo 13
inciso 1), pero es claro que las decisiones que dicha dirección adopte son
revisables por el superior, en este caso el Tribunal Administrativo Migratorio,
el cual, en ejercicio de sus potestades revisoras, puede no sólo confirmar o
revocar la decisión, sino también modificarla, en la medida que tenga conexidad
con el recurso de apelación que le fue planteado. Lo mismo aplicaría para las
decisiones que adopta la Comisión de Visas
Restringidas y Refugio en materia de refugio.
No debe olvidarse que la resolución del Tribunal
Administrativo Migratorio agota vía administrativa, por lo que sus decisiones
también son impugnables en la sede judicial, sin que ello signifique desconocer
las competencias sustantivas de la Dirección General de Migración y Extranjería
y de la Comisión de Visas Restringidas y Refugio, en
el ámbito de sus respectivas competencias.
III.
CONCLUSIONES
De lo expuesto
debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a)
El Tribunal Administrativo
Migratorio (TAM) es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Gobernación
y Policía, con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño
de sus atribuciones;
b)
La función del Tribunal
Administrativo Migratorio es conocer y resolver los recursos de apelación
planteados contra las resoluciones finales dictadas por la Dirección General de
Migración y Extranjería en materia migratoria y conocer y resolver los recursos
de apelación contra las resoluciones finales dictadas por la Comisión de Visas
Restringidas y Refugio en materia de refugio, competencia que ejerce con un
amplio margen de libertad probatoria y funcional, además con fundamento en
principios como oficialidad, celeridad,
inmediación de la prueba, informalismo y prioridad por así disponerlo la Ley de Migración y Extranjería y su
reglamento;
c)
A partir de lo dispuesto en
el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, de aplicación
supletoria en esta materia, el TAM como contralor no jerárquico que resuelve un
recurso administrativo, tiene como límite las pretensiones y cuestiones de
hecho planteadas por la parte afectada;
d)
Asimismo, con fundamento en
lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley General de la Administración Pública, el Tribunal
Administrativo Migratorio puede confirmar,
modificar o anular el acto al momento resolver los recursos de apelación, sin necesidad de reenvío, salvo que se trate de vicios procedimentales
que deban retrotraerse al momento de su emisión. Ergo, sus resoluciones de
fondo son autoaplicativas, pues no dependen de pronunciamiento ulterior por
parte de la Administración de origen;
e) Consecuentemente, sí es posible que el Tribunal Administrativo
Migratorio reconozca, por la vía del recurso de apelación, la condición de
persona refugiada o una condición migratoria, puede, además, dejar sin efecto y
ordenar el archivo de un procedimiento de cancelación de una condición
migratoria y puede dejar sin efecto y ordenar el archivo de un procedimiento
tendiente a la expulsión de una persona extranjera, siempre y cuando esas actuaciones tengan
conexidad con la petitoria del recurso de apelación que le fue planteado. Lo anterior, sin necesidad
de devolver el expediente a la Administración de origen para que vuelva a
pronunciarse por el fondo.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-073-2024
COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO MIGRATORIO.
RECURSO DE APELACIÓN. PRINCIPIO DE CONEXIDAD. RECONOCIMIENTO DE ESTATUS DE
REFUGIADO Y CONDICIÓN MIGRATORIA. SUPERIOR NO JERÁRQUICO.
El señor Jorge Murillo González, Juez
Presidente del Tribunal Administrativo Migratorio (TAM) solicita que nos
refiramos a las siguientes interrogantes:
a) ¿En la
resolución de un recurso de apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio
puede reconocer la condición de persona refugiada?
b) ¿En la resolución de un recurso de
apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio puede conceder una condición
migratoria?
c) ¿En la
resolución de un recurso de apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio
puede dejar sin efecto y ordenar el archivo de un procedimiento de cancelación
de alguna condición migratoria?
d) ¿En la
resolución de un recurso de apelación, el Tribunal Administrativo Migratorio
puede dejar sin efecto y ordenar el archivo de un procedimiento tendiente a la
expulsión de una persona extranjera?
Mediante
dictamen PGR-C-073-2024
del 29 de abril del 2024, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo
siguiente:
a)
El Tribunal Administrativo
Migratorio (TAM) es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Gobernación
y Policía, con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño
de sus atribuciones;
b)
La función del Tribunal
Administrativo Migratorio es conocer y resolver los recursos de apelación
planteados contra las resoluciones finales dictadas por la Dirección General de
Migración y Extranjería en materia migratoria y conocer y resolver los recursos
de apelación contra las resoluciones finales dictadas por la Comisión de Visas
Restringidas y Refugio en materia de refugio, competencia que ejerce con un
amplio margen de libertad probatoria y funcional, además con fundamento en
principios como oficialidad, celeridad,
inmediación de la prueba, informalismo y prioridad por así disponerlo la Ley de Migración y Extranjería y su
reglamento;
c)
A partir de lo dispuesto en
el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, de aplicación
supletoria en esta materia, el TAM como contralor no jerárquico que resuelve un
recurso administrativo, tiene como límite las pretensiones y cuestiones de
hecho planteadas por la parte afectada;
d)
Asimismo, con fundamento en
lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley General de la Administración Pública, el Tribunal
Administrativo Migratorio puede confirmar,
modificar o anular el acto al momento resolver los recursos de apelación, sin necesidad de reenvío, salvo que se trate de vicios procedimentales
que deban retrotraerse al momento de su emisión. Ergo, sus resoluciones de
fondo son autoaplicativas, pues no dependen de pronunciamiento ulterior por
parte de la Administración de origen;
e) Consecuentemente, sí es posible que el Tribunal Administrativo
Migratorio reconozca, por la vía del recurso de apelación, la condición de
persona refugiada o una condición migratoria, puede, además, dejar sin efecto y
ordenar el archivo de un procedimiento de cancelación de una condición
migratoria y puede dejar sin efecto y ordenar el archivo de un procedimiento
tendiente a la expulsión de una persona extranjera, siempre y cuando esas actuaciones tengan
conexidad con la petitoria del recurso de apelación que le fue planteado. Lo anterior, sin necesidad
de devolver el expediente a la Administración de origen para que vuelva a
pronunciarse por el fondo.