Dictamen : 099 - del 29/05/2024

29 de mayo de 2024

PGR-C-099-2024

Señora

Sucy Wing Ching

Presidente Ejecutiva

Junta Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. PEL-0636-2024, de 30 de abril de 2024, asignado a este despacho el 07 de mayo último, por medio del cual, ante el presunto reconocimiento indefinido de un plus salarial, consulta:

1. ¿Considerando los acuerdos y modificaciones realizadas por el Consejo de Administración desde 1982, se puede afirmar que los pilotos y prácticos tienen un derecho adquirido a la bonificación por maniobras?

2. ¿Con base en la normativa legal vigente y a los términos establecidos en los convenios y acuerdos mencionados, el pago de la bonificación por maniobras a los funcionarios estaría plenamente respaldado por el marco de legalidad?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta y se trascribe el criterio de la Unidad de Asesoría Jurídica institucional, materializado en el oficio No. CL-040-2024, de fecha 29 de abril del 2024, el cual fue requerido por la Presidencia Ejecutiva mediante oficio No. PEL-0604, de 24 de abril de 2024, y según el cual, pese a que consta que la denominada bonificación por maniobras (atraque-desatraque) nace en el año 1982, con la aprobación en la Sesión Ordinaria numero 11-82 de 14 de abril de 1982, de un acuerdo denominado “convenio”, suscrito entre el entonces Presidente Ejecutivo y los Prácticos -actuales y futuros-, con un rige a partir del 01 enero de 1982, se reconoce que, a pesar de tener a la vista distintos acuerdos del Consejo de Administración que incrementan su monto (SG-1998-94, SG-984-95, SG-2134-96, SG-570-96 y SG-638-96), historiográficamente, no se tiene certeza de que esa bonificación no haya sido suprimida o derogada [1]. Y siendo que, a nivel judicial, pese a la férrea oposición de la representación patronal [2], la exigibilidad de esa bonificación económica fue reconocida a favor de 9 trabajadores (Ordinario laboral No. 10-000405-0679-LA, sentencia estimatoria de primera instancia No. 000109-2018 de las 09:20 hrs. del 15 de marzo de 2018, del Juzgado de Trabajo del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica; confirmada por sentencia No. 2019-000145 de las 14:34 hrs. del 16 de mayo de 2019, del Tribunal de Apelación Civil y de Trabajo Zona Atlántica (Sede Limón), y sentencia No. 2019-001888 de las 09:00 hrs. del 10 de octubre de 2019, por la que la Sala Segunda rechazó de la plano el recurso de casación interpuesto por JAPDEVA), esa asesoría estima que dicha bonificación por maniobra se constituiría como parte del salario total de los prácticos, por lo que podríamos estar en presencia de un derecho adquirido, que en los términos del Transitorio XXV, introducido por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no podría ser disminuido. A lo que habrá que sumarle las nuevas reglas contempladas en la Ley Marco de Empleo Público, en materia retributiva. Por lo que recomienda realizar formal consulta a la Procuraduría General de la República, a fin de que se nos indique si la bonificación de los prácticos es un derecho adquirido.

Luego de un exhaustivo análisis, lamentablemente concluimos que, por la forma en que fue planteada su gestión, un triple orden de situaciones converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión.

La consulta no puede estar referida a asuntos concretos pendientes de resolver y a los que se pretende oponer el criterio vinculante que se nos requiere. Ni puede invitarnos, de algún modo, enjuiciar la legalidad de conductas administrativas emitidas en esos asuntos en trámite, y mucho menos, puede pretender que revisemos sentencias jurisdiccionales recaídas en procesos específicos.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, como requisito de admisibilidad se exige que las interrogantes consultadas versen sobre temas jurídicos en abstracto o en genérico, lo cual implica que con ellas no se aluda un caso concreto o específico, que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019 y C-076-2020 de 03 de marzo de 2020). Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo competencias que no nos corresponden (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022 y PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023, entre muchos otros).

Y en el caso que nos ocupa, si bien las interrogantes han sido formuladas, aparentemente, en términos generales y abstractos, lo cierto es que lo consignado en el No. CL-040-2024, op. cit. de la Unidad de Asesoría Jurídica institucional, y que acompaña la presente consulta, hace referencia expresa a la situación específica que rodea a un grupo de los empleados, a quienes se les ha venido reconociendo la bonificación por maniobras. Y según se puede inferir sin mayor dificultad de su contenido, ante la incertidumbre que se tiene, de si el acuerdo por el que se reconoció esa bonificación se encuentra o no vigente, el objetivo incuestionable de la primer interrogante planteada es definir, con nuestro criterio vinculante, la existencia o no de derechos subjetivos a favor de aquellos trabajadores.

No cabe duda entonces, que en realidad la consulta está orientada a resolver una controversia jurídica concreta, y para ello se busca contar con nuestro criterio vinculante; lo cual es del todo improcedente.

De modo que esta gestión consultiva, en concreto, la primer interrogante, por la forma en que fue planteada y el contexto dado por el criterio técnico jurídico de la Unidad de Asesoría Jurídica institucional, escapa de nuestra competencia consultiva, pues este órgano superior consultivo, salvo los casos legalmente exceptuados por los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no puede-no debe emitir pronunciamiento particular y vinculante en relación con situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, aún pendientes de resolución en sede administrativa (Entre otros muchos, los dictámenes PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022, PGR-C-217-2022 de 06 de octubre de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-07-2023 y PGR-C-033-2023, op. cit.). Admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía” legalmente reconocida a JAPDEVA (Dictamen PGR-C-034-2024 de 04 de marzo de 2024).

En segundo término, del contenido y literalidad misma de la segunda interrogante formulada, inequívocamente se infiere que, con la presente consulta se pretende obtener un criterio vinculante de esta Procuraduría General que enjuicie y avale la legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico, del pago de la bonificación efectuado por JAPDEVA a favor de ciertos empleados; circunstancia esta última que nos lleva a un segundo aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.

Y en ese contexto, por esa finalidad con que ha sido planteada esta consulta, debemos reiterar que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 op. cit.).

Entonces, a través del ejercicio de nuestra función consultiva no podemos ejercer una función de contralor de legalidad u oportunidad de conductas administrativas ya adoptadas, cuya validez, de algún modo, se pida sea examinada; lo cual tampoco nos compete. En ese sentido, véanse nuestros dictámenes y pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, PGR-C-072-2023 de 14 de abril de 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 de 7 de febrero de 2024 y PGR-C-081-2024 de 30 de abril de 2024, entre muchos otros.

Y sin lugar a dudas, el asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción, pues, aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta y que resolvamos el conflicto y la situación específica expuesta; lo cual, como ya fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva y es del todo improcedente.

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

Tampoco podríamos entrar a revisar sentencias jurisdiccionales recaídas en procesos específicos, nuevamente por desbordar el ámbito de nuestras competencias. Sobre este extremo, recordamos lo establecido por nuestra jurisprudencia administrativa:

“Una vez analizada la consulta que se nos plantea, así como el expediente judicial al cual se hizo referencia (…) considera esta Procuraduría que no nos es posible emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto, toda vez que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo, que no nos es posible emitir pronunciamiento con respecto a aquellas materias que estén siendo objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia. Ello con la finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa, pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión administrativa”. (Dictamen C-029-2019 de 7 de febrero del 2019. Sobre el tema pueden consultarse los dictámenes y pronunciamientos OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-078-2017 del 28 de junio del 2017 y PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024, entre otros).

Efectivamente, por esa especial naturaleza como fuente de derechos y obligaciones, las sentencias judiciales firmes o inimpugnables deben ser acatadas en todos sus términos por los que resultaren obligados a cumplirlas sin existir la posibilidad de modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar cobijadas - en el argot del derecho procesal civil- por la loza sepulcral de la cosa juzgada; garantía de seguridad jurídica que impide que por un proceso posterior se altere el contenido de lo resuelto (Dictámenes C-081-2010 de 22 de abril de 2010, C-008-2011 de 11 de enero de 2011 y C-022-2012 de 23 de enero de 2012).

Por las razones expuestas, al no estarse cumpliendo con los criterios de admisibilidad examinados, la presente gestión consultiva deviene irremediablemente inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

En todo caso, con el único fin de colaborar de algún modo con la consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, sobre los siguientes temas de interés, relacionados con lo consultado:

· Las disposiciones normativas homogeneizadoras contenidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y su alcance derogatorio limitado respecto de los regímenes retributivos preexistentes en el Sector Público, y en concreto, respecto de pluses, incentivos o componentes salariales existentes y anteriores a la entrada en vigencia de las reformas introducidas por el Título III de la Ley No. 9635, y que no son ninguno de los contemplados por la derogación expresa del artículo 40 (Pronunciamiento OJ-120-2019 de 1 de octubre de 2019 y Dictámenes C-153-2019 de 6 de junio de 2019; C-281-2019 de 1 de octubre de 2019, C-110-2020 de 31 de marzo de 2020, C-361-2020 de 09 de setiembre de 2020 y PGR-C-276-2022 de 14 de diciembre de 2022).

· Previsiones normativas de la Ley Marco de Empleo Público en materia de la gestión de la compensación y la conservación provisioria de pluses devengados anteriormente por los servidores públicos bajo el sistema retributivo de salario compuesto, mientras no han migrado al sistema remunerativo de salario global, según las reglas previstas en su Transitorio XI (Dictamen PGR-C-028-2024 de 19 de febrero de 2024).

· El precedente judicial y sus efectos “inter partes” (Pronunciamiento OJ-047-2005 de 12 de 12 de abril de 2005, Dictámenes C-073-2000 y C-074-2000, ambos de 10 de abril de 2000, C-008-2012 de 11 de enero de 2012, C-207-2015 de 06 de agosto de 2015 y C-382-2007 de 31 de octubre de 2007).

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] “No se encuentra evidencia de que el pago de bonificación haya sido suprimido por acuerdo de partes, con el fin de incorporarlo como beneficio convencional en la última Convención Colectiva vigente en el año 2018, por lo que estimamos que salvo que se localice un acuerdo que pusiera fin al acuerdo de partes con el fin de incorporarlo como acuerdo convencional, se debe considerar vigente el acuerdo del año 1982, siendo que no se tienen prueba de que se haya producido tal derogatoria (…) En los Acuerdos del Consejo de Administración SG-1998-94, SG-984-95, SG-2134-96, SG-570-96, SG-638-96, se denotan incrementos aprobados a la suma cancelada como bonificación, pero no se denota un acuerdo entre ambas partes (Patrono y Prácticos) tendiente a modificar el acuerdo original en aspectos distintos al del monto a pagar por maniobra (atraque / desatraque) (…) No se encuentra evidencia de que el pago de bonificación haya sido suprimido por acuerdo de partes, con el fin de incorporarlo como beneficio convencional en la última Convención Colectiva (…), por lo que estimamos que salvo que se localice un acuerdo que pusiera fin al acuerdo de partes con el fin de incorporarlo como acuerdo convencional, se mantendría lo acordado en el acuerdo del año 1982, siendo que no se tiene prueba de que se haya producido tal derogatoria.” (oficio No CL-040-2024, op. cit.).

[2] Según consta, opuso la excepción de falta de Derecho basada en la inexistencia del acuerdo y su no exigibilidad. E incluso, en el recurso de casación alegó que, si eventualmente la Administración reconoció esa bonificación, ello debe ser considerado como un error que no crea Derecho.