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Opinión Jurídica : 065 - del 29/05/2024
29 de mayo del 2024
PGR-OJ-065-2024
Licenciada
Daniella Agüero Bermúdez
Jefa Área Legislativa VII
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, me refiero a su oficio AL-CPESEG-523-2023 del 29 de febrero de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos al proyecto de ley denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 6, ADICIÓN DE UN INCISO AL ARTÍCULO 81 Y DEROGATORIA DE LOS ARTÍCULOS 13, 14, 15, 16 Y 17 DE LA LEY N.º 7410, LEY GENERAL DE POLICÍA, DE 26 DE MAYO DE 1994. ELIMINACIÓN DE LA DIRECCIÓN DE INTELIGENCIA Y SEGURIDAD DEL ESTADO (DIS).”, el cual se tramita bajo el número de expediente 24.094.
Previamente
debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple
opinión jurídica de
la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante
para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En
consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados.
Asimismo,
debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta
Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal
Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una
institución autónoma).
I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley que se consulta
pretende eliminar a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS)
como fuerza de policía de nuestro país. En sustitución de una policía política
adscrita al Ministerio de la Presidencia, se propone que las competencias de la
DIS, sean reasignadas a los distintos cuerpos policiales a cargo del Ministerio
de Seguridad Pública o al Organismo de Investigación Judicial (OIJ), según su
respectiva especialización técnica.
Para estos efectos, también se
propone trasladar al Ministerio de Seguridad Pública los presupuestos, recursos
y bienes asignados actualmente a la DIS, así como su personal para que sean
reasignados a los distintos cuerpos policiales a cargo del Ministerio de
Seguridad, según sus áreas de especialización y siempre que se cumpla con
criterios técnicos y de idoneidad.
Por último, se propone
rescatar una causal de falta grave que actualmente se encuentra contenida en el
artículo 17 de la Ley General de Policía y que únicamente es aplicable a las y
los funcionarios de la DlS. Como esta norma se
estaría derogando, se propone retomarla en el artículo 81 de la misma Ley ya
que esta causal podría aplicarse a cualquier otra persona funcionaria de los
cuerpos policiales del país.
II.
PROYECTOS DE LEY SIMILARES
De previo a analizar el articulado
propuesto, debemos señalar que en numerosas oportunidades se han planteado en
la corriente legislativa iniciativas como la que ahora se consulta,
pretendiendo el cierre de la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional.
Dado ello, esta Procuraduría ha evacuado en varias oportunidades consultas
sobre proyectos de ley similares.
Dentro de dichas iniciativas
podemos destacar las siguientes:
a) Proyecto de ley N°
17.266, “Reforma de la Ley General de Policía y Derogatoria de la Dirección de
Inteligencia y Seguridad del Estado, Ley N° 7410, de 26 de mayo de 1994, y sus
reformas”.
b)
Proyecto de ley
17.345, Derogatoria de los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley General de
Policía, Ley N° 7410, de 28 de abril de 2009.
c) Proyecto de ley 17545, “Reforma
Ley General de Policía”. Sobre dicho proyecto nos referimos mediante opinión
jurídica OJ-044-2011 del 28 de julio del
2011.
d) Proyecto de ley 17.993, ”Derogatoria de
la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y Reforma de la Ley General
de Policía N° 7410, de 26 de mayo de 1994, y sus reformas”. Sobre este proyecto
nos pronunciamos mediante opinión jurídica OJ-042-2013
del 7 de agosto de 2013.
e) Proyecto de ley 19.125, “Derogatoria de la
Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y Reforma de la Ley General de
Policía, Ley N ° 7410, de 26 de mayo de 1994
y sus reformas”. Sobre este proyecto nos pronunciamos mediante opinión jurídica
OJ-103-2014 del 05 de setiembre de 2014.
f)
Proyecto de ley 19.330, “Derogatoria
de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y Reforma de la Ley
General de Policía, N° 7410 de 26 de mayo de 1994 y sus reformas”. Sobre este
proyecto nos referimos mediante opinión jurídica OJ-30-2015 del 25 de marzo de 2015.
g)
Proyecto de ley 20.411, “Derogatoria
de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y Reforma de la Ley
General de Policía Ley 7410, de 26 de mayo de 1994 y sus reformas;
h) Proyecto de
ley 21.821, Reforma del Artículo 6, Adición de un Inciso al artículo 81 y
Derogatoria de los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la ley N.º 7410, Ley
General de Policía, de 26 de mayo de 1994.
Eliminación de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado (DIS).
III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO
El proyecto de ley que se
consulta en esta oportunidad, es prácticamente idéntico al que se tramitó en la
corriente legislativa bajo el número de expediente 21.821, salvo en cuanto a la
redacción del artículo 4 y el artículo 7. En aquella oportunidad emitimos la
opinión jurídica OJ-117-2020 del 28 de julio 2020, por lo que procede reiterar el
análisis realizado en dicha oportunidad en lo que corresponda.
Al respecto, debe indicarse que la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994,
crea a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS), en su capítulo
II Sección I. En dicho apartado (artículos 13 a 17), se establecen sus
funciones, sus prohibiciones, la naturaleza de la información que maneja y las
sanciones que pueden atribuirse a sus funcionarios en caso de recibir órdenes o
instrucciones de gobiernos o entidades extranjeras.
En general, la DIS fue creada como
un órgano informativo del Presidente de la República en materia de seguridad
nacional, que funciona bajo el mando de éste o del Ministerio de la Presidencia
en caso de delegación de aquel.
Dentro de sus
funciones están detectar, investigar, analizar y comunicar al
Presidente de la República o al Ministro de la Presidencia, la información
necesaria para prevenir hechos que impliquen riesgo para la independencia o la
integridad territorial o pongan en peligro la estabilidad del país y de sus
instituciones; coordinar con organismos internacionales los asuntos de
seguridad externa; ejecutar labores de vigilancia en materia de seguridad del
Estado y de sus bienes, con la autorización previa y expresa del ministro
respectivo; e informar a las autoridades pertinentes del Poder Judicial, de la
amenaza o la comisión de un delito y trabajar coordinadamente con esos cuerpos,
para prevenirlo o investigarlo.
La Ley General de Policía también
establece en su numeral 7 que la creación de competencias policiales constituye
reserva de ley, por lo que debemos partir de que cualquier cambio o traslado de
las funciones que actualmente desempeña la DIS debe realizarse mediante norma
legal. Por ello, entenderíamos que el presente proyecto de ley constituye una
iniciativa idónea del legislador, para cerrar y trasladar las funciones de
dicha dependencia a otros órganos del Estado como se pretende.
Sin perjuicio de ello, procederemos
a analizar el articulado específico propuesto.
Artículo 1°
El artículo 1° del proyecto de ley, pretende
reformar lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de Policía, por lo que
procedemos a realizar un análisis comparativo de la norma vigente y la
propuesta:
|
NORMA VIGENTE |
NORMA PROPUESTA |
|
Artículo 6º-Cuerpos. Las fuerzas de
policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia
Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas
no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía
de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado,
la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la
Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista
en la ley. (Así reformado por el artículo 2 de la
Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio
de 2005) |
Artículo 6- Cuerpos Las fuerzas
de policía encargadas de la seguridad pública son las siguientes: la Guardia
Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de
drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la
Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Policía
de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así
como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley. |
Como se observa de lo anterior, el proyecto de ley pretende excluir la
mención de la DIS, como parte de los cuerpos policiales de nuestro país, lo
cual resulta acorde con la exposición de motivos y la intención del proyecto de
ley, que es eliminar dicha dependencia.
Artículo 2
El artículo 2° del proyecto de ley pretende derogar la Sección 1 del Capítulo II
de la Ley General de Policía la cual, como indicamos, es la que establece la creación
y funciones de la DIS, así como la naturaleza de la información que maneja y
las sanciones aplicables a los funcionarios de dicha dependencia que reciban
órdenes extranjeras.
Al derogarse dicha sección, se
elimina de la Ley General de Policía, toda regulación referente a la DIS, lo
cual es acorde con la intención del proyecto de ley y se encuentra dentro del
ámbito de discrecionalidad del legislador.
Artículo 3
El
artículo tercero del proyecto de ley, pretende adicionar un inciso ñ) al artículo
81 de la Ley General de Policía, para que se establezca como falta grave en el
ejercicio de la función policial: “La subordinación a órdenes o instrucciones de
gobiernos o entidades extranjeras.”
Dicha
sanción está prevista en la actualidad para los funcionarios de la DIS, pero el
proyecto de ley consultado pretende introducirla como una sanción aplicable a
todos los cuerpos policiales.
Tomando
en consideración que la materia sancionatoria está reservada a la ley,
estimamos que la aprobación de esta disposición se encuentra dentro del ámbito
de discrecionalidad de las señoras y señores diputados.
Artículos 4 a 7
Los
artículos 4 a 7 del proyecto de ley establecen quien asumirá las competencias y
los recursos con los que actualmente cuenta la DIS. Esto responde a la
recomendación realizada por esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-042-2013 del 7
de agosto del 2013, en la que se indicó lo siguiente:
“Respecto a la
eliminación de la Dirección de Inteligencia y Seguridad de Estado, el proyecto de
ley bajo consulta propone que se adicione un artículo 2 que señale expresamente
lo siguiente: “Derógase la Sección 1: “De la
Dirección de Seguridad del Estado”, del capítulo II: “De las Fuerzas de Policía,
del título II: “ De la Organización y Competencia, que
comprende los artículos 13, 14, 15, 16 y
17, de la Ley General de Policía, N° 7410, de 26 de mayo de 1994”
No obstante debemos hacer
notar que dicho artículo ni el proyecto de ley en general, establecen si las
funciones que desempeña este cuerpo policial serán asumidas por otro cuerpo
policial. Ello resulta de importancia
para el caso, pues podrían existir labores que no hayan sido designadas a otro
cuerpo policial, y siendo que las competencias administrativas deben ser
establecidas por ley, este aspecto debe quedar claro dentro del texto del
proyecto de ley.
Adicionalmente, el
artículo 3 del proyecto de ley, propone una transferencia de competencia de dos órganos a otro órgano,
sin embargo no se especifica la dependencia pública
que asumirá estas competencias.
En este caso se sugiere que se especifique a
cuáles órganos u oficinas del Ministerio de Seguridad se asignará las
competencias que ejerce la Dirección Nacional de Inteligencia y Seguridad
Nacional. Ello por cuanto, como se
explicó líneas atrás, la Ley General de Policía tiene una estructura que
considera cuerpos policiales a los que sean designados como tales por ley, y además, contiene una reserva de ley en materia de
funciones policiales. Bajo esta
inteligencia, la no designación específica del órgano competente dentro del
Ministerio de Seguridad, podría traer dificultades para la determinación de ese
órgano como cuerpo policial, y también podría traer dificultades para la
inclusión de sus funcionarios como servidores cubiertos por el Estatuto
Policial.”
(…)
A partir de lo anterior, el artículo 4 del
proyecto de ley establece quien asumirá las competencias de la DIS, tal como lo
recomendó este órgano asesor, al señalar que “Todas las actividades en
trámite y las funciones a cargo de la Dirección de Inteligencia y Seguridad
Nacional(DIS) deberán ser trasladadas y tramitadas por el Organismo de
Investigación Judicial en coordinación con el Ministerio de Seguridad Pública,
según corresponda.”
Nótese que el
presente proyecto de ley le asigna al OIJ, la responsabilidad principal de
asumir las funciones de la DIS, para lo cual únicamente debe coordinar con el
Ministerio de Seguridad Pública. A pesar de ello, en el artículo 5 del proyecto
de ley se indica que las plazas y el personal que
actualmente labora en la DIS, serán trasladados al Ministerio de Seguridad
Pública para que “con base en criterios
técnicos, los asigne a los distintos cuerpos policiales, según sus respectivas
áreas de especialidad y siempre que cumplan con los requisitos de idoneidad.
Igualmente, previo convenio entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial podrá
trasladarse personal al Organismo de Investigación Judicial para fortalecer sus
capacidades de investigación del crimen organizado.” Pareciera que existe una contradicción al
asignarse los recursos a un órgano que no asumirá las funciones de la DIS,
según la nueva redacción del artículo 4 que se propone en esta oportunidad.
Dicha
disposición tampoco es clara en cuanto a quién y en qué momento se definirá
cuáles plazas pasarán al Poder Judicial y cuáles al Ministerio de Seguridad
Pública, especialmente, por cuanto las funciones serán asumidas por el OIJ, lo
cual debe aclararse en el proyecto de ley sobre todo a partir de lo dispuesto
en el transitorio I propuesto, que establece:
“TRANSITORIO I- En un plazo de seis meses contado a
partir de la entrada en vigencia de esta Ley el Poder Ejecutivo deberá
concretar el traslado de los recursos, los bienes y el personal de la Dirección
de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS) al Ministerio de Seguridad Pública,
respetando los derechos laborales adquiridos. Las y los funcionarios que no
sean trasladados de conformidad con esta Ley, serán cesados con el pago de sus
extremos laborales. Para estos efectos, el Poder Ejecutivo deberá tomar de
manera oportuna las previsiones presupuestarias correspondientes.
Nótese
que dicha norma otorga un plazo de seis meses al Poder Ejecutivo para concretar
el traslado de recursos y bienes al Ministerio de Seguridad Pública. Sin
embargo, no se señala en qué momento debe valorarse la posibilidad de convenio
con el Poder Judicial, quien a través del OIJ asumirá las funciones que ejercía
la DIS.
Asimismo,
en el numeral 6 del proyecto de ley se le traslada al Ministerio de Seguridad
Pública “El presupuesto,
los bienes, los equipos y todos los demás activos públicos asignados a la
Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS)” .
No obstante ello, reiteramos que en el artículo 4 se le
encomiendan las funciones de la DIS al Organismo de Investigación Judicial.
Finalmente, el artículo 7 del proyecto de ley establece que: “Los archivos y expedientes en poder de la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS) serán entregados al Ministerio de Seguridad Pública, que deberá remitir al Ministerio Público, aquellos que impliquen investigaciones penales. Los documentos declarados como “secreto de Estado” en poder de la DIS, pasarán al poder del Ministerio de Seguridad Pública.” Sobre este particular, debe considerarse que el artículo 16 de la Ley General de Policía establece la confidencialidad de los documentos que maneja la DIS y faculta a la Presidencia de la República a declarar informes, documentos confidenciales en secreto de Estado. Dicho artículo se derogará con la entrada en vigencia de la ley que eventualmente se apruebe, por lo que esta circunstancia hace necesario que se aclare qué pasará con dichos documentos declarados secretos de Estado al trasladarse al Organismo de Investigación Judicial.
De
igual forma, debe considerarse que al derogarse la totalidad del artículo 14 de
la Ley General de Policía, se elimina la posibilidad de declarar informaciones
como confidenciales, una vez que el OIJ asuma la competencia anteriormente
desempeñada por la DIS. Esta es una valoración que debe realizar el legislador
dentro de su ámbito de discrecionalidad.
Dejando
establecido lo anterior, nota este órgano asesor que las observaciones
realizadas por esta Procuraduría en los proyectos de ley tramitados sobre este
mismo tema, han sido atendidas en su generalidad e incorporadas en el presente
proyecto de ley.
IV.
CONCLUSIÓN
De lo expuesto se desprende que la aprobación o no del proyecto de ley se
enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se
recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones aquí realizadas.
Atentamente,
Silvia Patiño
Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-OJ-065-2024
CIERRE DE LA DIS. CUERPOS POLICIALE S.
ATRIBUCIONES DEL OIJ. ATRIBUCIONES DEL MSP. INFORMES CONFIDENCIALES. SECRETOS
DE ESTADO. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.
La licenciada Daniella Agüero
Bermúdez, Jefa del Área Legislativa VII solicita que nos refiramos al
proyecto de ley denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 6, ADICIÓN DE UN INCISO AL
ARTÍCULO 81 Y DEROGATORIA DE LOS ARTÍCULOS 13, 14, 15, 16 Y 17 DE LA LEY N.º
7410, LEY GENERAL DE POLICÍA, DE 26 DE MAYO DE 1994. ELIMINACIÓN DE LA
DIRECCIÓN DE INTELIGENCIA Y SEGURIDAD DEL ESTADO (DIS).”, el cual se tramita
bajo el número de expediente 24.094.
Mediante opinión jurídica PGR-OJ-065-2024 del 29 de mayo
del 2024, suscrita por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro
del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de
manera respetuosa valorar las observaciones realizadas, entre ellas aclarar cuál
órgano asumirá las funciones de la DIS, la forma del traslado de sus recursos y
la protección de los documentos confidenciales.