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Dictamen : 091 - del 27/05/2024
27 de mayo de 2024
PGR-C-91-2024
Señora
Ana Isabel Víquez Oreamuno
Decana
Colegio Universitario de Cartago
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta
a su oficio CUC-DEC-645-2023 del 8 de setiembre de 2023, por medio del cual nos
planteó varias consultas relacionadas con la aplicación de la Ley Marco de
Empleo Público (LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo de 2022, al Colegio
Universitario de Cartago (CUC).
I.- ALCANCES DE
LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Concretamente, nos formuló las siguientes interrogantes:
2. ¿La libertad de Cátedra,
principio fundamental de la enseñanza en la Educación Superior, la cual se
aplica en las instituciones estatales a ese nivel de formación académica, está
considerada como una competencia constitucionalmente asignada?
3. ¿Las instituciones
públicas de Educación Superior cuya Ley Orgánica les faculte para gozar de
independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y
gobierno propios, pueden aplicar la excepción establecida en la Ley Marco de
Empleo Público 10159 y declarar a su personal excluido de la rectoría del
Sistema General de empleo público?
4. ¿El Colegio
Universitario de Cartago de conformidad con el artículo primero párrafo segundo
de la Ley 9625 (Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago), se
encuentra incluida en la excepción establecida en el artículo sexto de la Ley
10159, facultada para declarar a su personal excluido de la rectoría del Sistema
General de empleo público?”
A la consulta se adjuntó el criterio
de la Asesoría Legal del CUC, emitido mediante el oficio CUC-CD-AL-24-2023 del
1° de setiembre del 2023. Ese estudio indica, entre otras cosas, que según el
artículo 1° de la Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago, n.° 9625
del 8 de noviembre de 2018, el CUC es una institución de educación superior
parauniversitaria que tiene “…independencia en el desempeño de sus funciones
para darse su organización y gobierno propios…”, con los alcances del artículo
84 de la Constitución Política. Agrega que el CUC se encuentra dentro de las
instituciones estatales de educación superior, las cuales tienen competencias
constitucionalmente asignadas, debido a que brindan el servicio público de educación
superior. Afirma que la libertad de
cátedra también es una atribución constitucionalmente otorgada a ese tipo de
instituciones. Sostiene que, en virtud
de lo anterior, el CUC sí está incluido “…en la excepción
establecida en el artículo 6 de la Ley 10159 y por ende facultado para declarar
a su personal excluido de la rectoría del Sistema General de empleo público;
así como aplicar en ese mismo sentido lo indicado en los artículos 7 incisos
a), c), f), l); artículo 9 inciso a); artículos 13, 18, 21 y los artículos 30,
31, 32 y 34 de la Ley 10159 y declarar a sus funcionarios exclusivos y
excluyentes en el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”.
II. RESPECTO A LAS REGULACIONES PARTICULARES PREVISTAS
EN LA LMEP PARA INSTITUCIONES AUTÓNOMAS DE SEGUNDO O TERCER GRADO, CON
COMPETENCIAS CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS
A
efecto de abordar el tema en consulta, interesa señalar que el ámbito de
aplicación de la LMEP está regulado en el artículo 2 de esa Ley, ámbito dentro
del cual se encuentran los Poderes de la República y sus órganos auxiliares y
adscritos y el sector público descentralizado, lo que incluye a las
instituciones autónomas. Luego, por
disposición expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están excluidos de su
aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones
públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el
Benemérito Cuerpo de Bomberos.
Por otra parte, como
indicamos en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, al cual remitimos
para profundizar sobre este tema, la LMEP estableció, en varios de
sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas
que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas,
que sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa.
Esas disposiciones especiales fueron integradas a la
LMEP como
producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021
de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta
facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto
al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP. En ese voto, la Sala Constitucional sostuvo que
la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo
el sector público (incluidos los tres Poderes de la República, los entes
descentralizados y las instituciones autónomas); sin embargo, aclaró también
que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de
suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y
excluyentes de esos órganos y entes públicos. Las disposiciones especiales aludidas se encuentran, básicamente, en los
artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32;
33 y 34 de la LMEP.
A pesar de lo anterior, no
todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas
particulares mencionadas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes
públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser
catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o
de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.
Lo anterior implica que las
instituciones que no se mencionan siquiera en la Constitución Política, no
pueden aplicar las reglas particulares citadas, pues solo los entes de
relevancia constitucional podrían tener servidores que desempeñen“…
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas,
que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas”.
Esta
Procuraduría, en su dictamen PGR-C-135-2023
citado, sostuvo que las instituciones autónomas creadas con base en
el artículo 188 y siguientes de la Constitución Política, solo pueden gozar de
autonomía de primer grado, pues la autonomía de segundo grado (política o de
gobierno) y de tercer grado (organizativa), solo puede ser otorgada por la
Constitución:
“Si
el constituyente derivado sujetó la autonomía de gobierno a la ley mediante la
reforma al artículo 188 Constitucional, reforma que se produjo por medio de la
ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968, no podría el legislador crear una
institución con autonomía de gobierno (de segundo grado), ni organizativa (de
tercer grado), pues ello implicaría contradecir el numeral 188 mencionado. Ya esta Procuraduría, en el informe rendido
con motivo de la acción de inconstitucionalidad n.° 22-009671-0007-CO, en la
que se cuestiona la constitucionalidad de varios artículos de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sostuvo que “… los grados de
autonomía de las administraciones públicas descentralizadas únicamente pueden
ser otorgados por la propia Constitución Política y no por el legislador
ordinario, quien de esa forma estaría redefiniendo la relación jurídica del
Estado con los entes públicos orquestada por el Constituyente, con la
consiguiente afectación al poder de dirección y potestad de gobierno del Poder
Ejecutivo.”
Seguidamente nos referiremos a la naturaleza jurídica del CUC, a efecto
de determinar si se encuentra sujeto a la rectoría del MIDEPLAN en materia de
empleo público.
III.- SOBRE LA SUJECIÓN DEL CUC A LA RECTORÍA
DEL SISTEMA GENERAL DE EMPLEO PÚBLICO
Como indicamos en el
apartado anterior, los requisitos para que un ente público pueda separarse de
la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público y aplicar las
disposiciones especiales a las que se refieren los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l);
9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son: que se trate de
una institución autónoma, que esa autonomía sea de segundo o tercer grado y que
tenga competencias constitucionalmente asignadas.
En el caso del CUC,
esta Procuraduría ha analizado su naturaleza jurídica y ha arribado a la
conclusión de que se trata de una institución autónoma de primer grado, lo que
implica que su autonomía es administrativa, no de gobierno ni
organizativa.
Nos referimos al
dictamen C-104-2020 del 31 de marzo del 2020, emitido a raíz de una consulta planteada por
el Consejo Superior de Educación sobre los alcances de la Ley Orgánica del CUC
y sobre la obligación de ese Colegio de aportar la información que se exige a las instituciones
parauniversitarias.
A continuación, transcribiremos una buena parte del
dictamen mencionado, en el que se realizó un análisis detallado del expediente
legislativo n.° 19609, el cual culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del
Colegio Universitario de Cartago:
“En el texto base del proyecto de ley, se pretendía
dotar al CUC del mismo grado de autonomía propio de las Universidades Públicas,
en los mismos términos dispuestos en el artículo 84 de la Constitución
Política:
“Artículo 2. El Colegio Universitario de
Cartago será una institución estatal de educación superior técnica; gozará de
independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y
gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política.
Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente, adoptar programas y planes
de estudio, nombrar personal docente y administrativo, otorgar grados
académicos y títulos profesionales, tendrá plena personalidad jurídica,
autonomía financiera y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para
adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de sus fines,
contará con libertad de cátedra como un principio fundamental de la enseñanza.
Será supervisado por el Consejo Nacional de Rectores en el tema de aprobación
de las carreras. (Folio 7 del expediente legislativo).
Ante tal circunstancia, el Departamento de Servicios
Técnicos de la Asamblea, en el informe no. ALT-DEST-IJU-337-2015, señaló:
“Si bien es cierto la actual
propuesta de ley no plantea directamente la transformación del CUC en una
Universidad Pública, la propuesta de que le sean aplicados el alcance y
espíritu del artículo 84 de la Constitución Política, supone que ese órgano
adquiera los niveles de autonomía de gobierno, organizativa, administrativa y
financiera de que gozan estas últimas, lo que representa un eventual quebranto
constitucional en virtud de que no se le puede conferir a un órgano de
naturaleza parauniversitaria un rango que el constituyente únicamente destinó a
las instituciones de educación superior universitaria estatal para garantizar
las condiciones jurídicas necesarias para que lleven a cabo con total
independencia su misión, dotándolas de capacidad plena para darse su propio
gobierno y administrar en forma independiente la Hacienda universitaria.”
(Folio 44).
Posteriormente, se presentó un texto sustitutivo con el
fin de enmendar los posibles roces de constitucionalidad señalados (folios
322-329). Así, importa destacar que en las sesiones de la Comisión en la que se
discutió el proyecto, se indicó:
“Señor Marcelo Prieto Jiménez [rector de
la Universidad Técnica Nacional]:
Si
bien es cierto la actual propuesta de ley no plantea directamente la
transformación del CUC en una Universidad Pública, la propuesta de que le sean
aplicados el alcance y espíritu del artículo 84 de la Constitución Política,
supone que ese órgano adquiera los niveles de autonomía de gobierno,
organizativa, administrativa y financiera de que gozan estas últimas, lo que
representa un eventual quebranto constitucional en virtud de que no se le puede
conferir a un órgano de naturaleza parauniversitaria un rango que el
constituyente únicamente destinó a las instituciones de educación superior
universitaria estatal para garantizar las condiciones jurídicas necesarias para
que lleven a cabo con total independencia su misión, dotándolas de capacidad
plena para darse su propio Gobierno y administrar en forma independiente la
Hacienda universitaria.
(…)
Si
una institución de educación superior puede dar títulos universitarios, a nivel
de grado, si una institución de educación superior está sujeta a las normas que
la Constitución reserva para las universidades en el artículo 84, no es un
colegio universitario, es una universidad.
En ese sentido,
plantear una evolución, que me parece que hay que hacer evolucionar al Colegio
Universitario de Cartago, convirtiéndolo
en una Universidad sin decir que es universidad, creemos que puede tener
un serio sesgo de constitucionalidad, porque el constituyente reservó las
facultades y condiciones establecidas en el artículo 84 de la Constitución
Política y desde luego la facultad de dar títulos universitarios exclusivamente
a las instituciones de educación superior estatal, lo dice el artículo 84 de la
Constitución Política.
Tendría yo serias
dudas de que el legislador ordinario pueda extender lo que el constituyente
estableció como una definición de números clausos, es decir como una definición
cerrada. El constituyente dijo que solo pueden extender títulos universitarios
sin [sic] tener las condiciones del artículo 84, nada más y técnicamente, las
instituciones que son universitarias, las universidades y no nos parece que sea
factible, a pesar de la buena fe que encierra el proyecto de don Jorge, que una
institución que no es universidad pueda dar títulos universitarios y pueda
además, acogerse al artículo 84 de la Constitución Política.” (Folios
234-235).
“Diputado Rodríguez Araya:
Señora presidenta, señores
diputados y compañeros todos, cuando se presenta un proyecto Marcelo y usted lo
sabe porque usted fue diputado, no todo lo que se presenta aquí es perfecto,
obviamente, se presenta un anteproyecto para que este se pueda ir mejorando de
camino. Y efectivamente, en lo que usted dice tiene toda la razón, si nosotros
aprobásemos el proyecto tal cual estaba escrito estaríamos creando otra
universidad que no es lo que se pretende. Bajo ninguna circunstancia y es que
nosotros no obedecemos a la corriente de algunos intereses del Colegio
Universitario, ¡de algunos intereses, don Mario! que quieren convertir al
Colegio Universitario en una universidad para quitarles las posibilidades a
muchos jóvenes cartagineses.” (Folios
236-237).
“Presidenta:
(…)
Hay dos dictámenes que tenemos acá y
tendríamos que ver la manera en cómo solventar estos problemas. Tenemos el de
Servicios Técnicos y tenemos el informe del Ministerio de Hacienda. ¿Estará el
país dispuesto a soportar una universidad más, estará en capacidad? Bueno aquí
entonces nos responden, precisamente con el tema fiscal y el tema hacendario
que tanto preocupa al país, pareciera que Hacienda también tiene la misma
preocupación, ya lo dijo en su dictamen.
Por
otro lado, también el tema de la autonomía, entonces habrá que ver de qué manera
se busca alguna alternativa para solucionar esos dos informes, ojalá los tomen
y se los lleven para que puedan analizarlos, yo me imagino que don Jorge los
tiene y buscarán la forma y las medidas.” (Folio 258)
“Doctor Celín Arce Gómez [miembro de Conesup]:
(…)
Entonces
este proyecto ya propiamente dicho, con esto termino para no utilizar el tiempo
de ustedes, se llama: Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago,
obviamente, por su contenido lo que pretende este proyecto es transformar el
CUC en una universidad, de eso no hay la menor duda, aunque don Jorge me está
diciendo que no, es transformarla en la sexta universidad pública. Porque el
artículo 1, claramente lo dice: "Créase, con el nombre de Colegio
Universitario de Cartago, una institución docente y de cultura
superior(...)" Artículo 2.- "El Colegio Universitario de Cartago será
una institución estatal de educación superior técnica; gozará de independencia
para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno
propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política
(...)". Con solo remitirlo al artículo 84 de la Constitución Política, es
una universidad estatal. El artículo 84 constitucional es el que regula la
autonomía y el régimen jurídico de las universidades estatales en nuestro país,
dice que será supervisado por el Conare, tendrá un estatuto orgánico también.
Tal y como está si se aprueba el
proyecto de ley, deja de ser colegio universitario, deja de impartir educación
parauniversitaria y pasa a ser universidad automáticamente, perdió su razón de
ser de colegio universitario y no sé si esa es la intención.” (Folios 288-292)
“Diputado Rodríguez Araya:
Como
usted lo dice Celín, es cierto, al presentarse el proyecto tiene ese gran
problema. Al presentarlo ya a la corriente parlamentaria está rozando
obviamente el artículo 84, no es eso lo que se pretende.
(…)
Entonces,
en el texto sustitutivo del proyecto lo que se está haciendo es tratando de
modificar, obviamente, el roce constitucional con el artículo 84, para que se
entienda que no se está creando una universidad, sino lo que se quiere es fortalecer al
Colegio Universitario y dándole un poco más de independencia y no tenerlo ahí
tan cerrado, porque lo están asfixiando: y no lo asfixian solo las autoridades
de gobierno, lo están asfixiando también los políticos, porque ese colegio
representa un gran botín político.
Los siete diputados que estamos
aquí, más los que no salieron, cuando éramos candidatos a diputado, nos
comprometimos con el estudiantado, nos comprometimos con los profesores a hacer un proyecto para
fortalecer al Colegio Universitario,
pero nunca para
crear una universidad,
y es de
lo que se está
valiendo un grupo de profesores para que
su estatus pueda subir un poco más y
nosotros no vamos a servir de
escalera para ellos; porque el interés
de los más, está por encima del interés de los menos y quienes quieren eso son
los menos en contra de los más.
(…)
Entonces, lo que se quiere, yo les
pido miles disculpas por no darles un texto sustitutivo, donde se diga qué es
lo que se quiere y qué es lo que se está mejorando, porque usted tiene toda la
razón, se está refiriendo al texto que se presentó aquí, que si uno lee el
texto -soy honesto-y no me percaté de que estaba violentando la Constitución
Política y lo que pretendía era crear una universidad.” (Folios 293-297).
El texto sustitutivo presentado varió la naturaleza del
CUC en términos muy similares al texto finalmente aprobado:
“ARTÍCULO 1.- Crease el Colegio Universitario de
Cartago, cuyo acrónimo será CUC, una institución semiautónoma de educación
parauniversitaria que gozará de personalidad jurídica propia e independencia
administrativa.
Gozará de independencia en el desempeño de sus funciones
para darse su organización y gobiernos propios. Será de su incumbencia
exclusiva, por consiguiente, nombrar personal docente y administrativo, otorgar
grados académicos y títulos profesionales, según su competencia y naturaleza
jurídica.
Será supervisada por el Consejo Superior de Educación en
el tema de aprobación de carreras.
Además contará con libertad de cátedra como principio
fundan-en tal de su enseñanza.”
Luego, en el dictamen unánime afirmativo de la Comisión,
se indicó que el objeto del proyecto era:
“…el fortalecimiento del
Colegio Universitario de Cartago, con la finalidad de dotarlo de instrumentos y procedimientos
coordinados, para la adopción de las políticas
comunes en lo
académico y administrativo de las instituciones de
educación parauniversitaria, y al mismo
tiempo que posea el
asesoramiento del Consejo Superior de Educación en cuanto a la
evaluación y creación de carreras conforme a estudios de factibilidad
realizados por dicho ente, el cual ha sido un medio efectivo para
el logro de una acción sistemática concertada con la educación superior
de nuestro país.” (Folio 476).
Después de efectuarse ciertos cambios al proyecto, éste
fue votado en segundo debate, disponiéndose en su artículo 1°:
“ARTÍCULO 1- Creación
Se crea el Colegio Universitario de Cartago, cuyo
acrónimo será CUC, una institución semiautónoma de educación parauniversitaria
que gozará de personalidad jurídica propia y capacidad jurídica plena para adquirir
derechos y contraer obligaciones.
El CUC gozará de independencia en el desempeño de sus
funciones para darse su organización y gobierno propios. Será de su incumbencia
exclusiva, por consiguiente, nombrar personal docente y administrativo, otorgar
grados académicos técnicos y de pregrados, según su competencia y naturaleza
jurídica. Será supervisado por el Consejo Superior de Educación en los temas de
aprobación, creación y supresión de las carreras parauniversitarias.
Además, contará con libertad de cátedra como principio
fundamental de su enseñanza.”
Puede observarse que, aunque se hicieron modificaciones
al texto base del proyecto para evitar su roce con el artículo 84 de la
Constitución Política, lo cierto es que se mantuvieron frases o disposiciones
relacionadas con la naturaleza propia de las universidades públicas, pese a
que, como quedó evidenciado, ésa no fue la intención del legislador.
Lo anterior generó que en el propio de texto de la Ley
9625 existan ciertas contradicciones. Así, en el artículo 1° se indica que el
CUC es una institución semiautónoma, pero, al mismo tiempo, en el segundo
párrafo se dispone que gozará de independencia para darse su organización y
gobierno propios.
La Sala Constitucional, con respecto a los distintos
grados de autonomía, ha dispuesto:
“Existen en nuestro
ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía: a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente
realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en
doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la
capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el
ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad
de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos
primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero,
también frente al Poder Legislativo. La
autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del
artículo 84 de la Constitución Política. Los otros dos grados de autonomía
se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto
fundacional) que crea al ente. El grado
de autonomía administrativa -mínima y de primer grado, es propia de las
instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado, propia de las
municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a
la administración de los seguros sociales; y de organización- plena o de tercer
grado, propia de las universidades del Estado.” (Voto no. 18484-2007 de las
15 horas 1 minuto de 19 de diciembre de 2007. Se añade la negrita).
Y, sobre la especialidad de la autonomía de las
universidades públicas frente a la que corresponde a las instituciones
autónomas, ha señalado:
"Esa autonomía,
que ha sido clasificada como especial, es completa y por eso, distinta de la
del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico
(regulados principalmente en otra parte de la Carta Magna: artículo 188 y 190),
y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que
aquellas están fuera de la dirección del
Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y
poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente
se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están
posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización
interna y estructurara su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo
y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias
dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible
y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su
personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución N° 495-92). Son
éstas las modalidades administrativas, políticas, organizativas y financiera de
la autonomía que corresponde a las universidades públicas." (Se añade la
negrita).
Al respecto, la Procuraduría ha afirmado
que:
“La autonomía garantiza a la Universidad independencia
para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir
derechos y contraer obligaciones, como es lo normal en tratándose de entes
autónomos. Pero, además y a diferencia de esos otros entes autónomos, la
autonomía permite a la Universidad “darse su organización y gobierno propios”.
Dado su alcance, la autonomía de la Universidad es especial, por lo que no se
subsume en lo dispuesto en el Título XIV de la Constitución relativo a las
instituciones autónomas. La particularidad de la autonomía universitaria se
origina, precisamente, en el reconocimiento de una autonomía en materia
organizativa y de gobierno. De manera que la Universidad reúne tres clases de
autonomía: de gobierno, organización y administración. Además, por el hecho
mismo de que no se está en presencia de una de las entidades a que se refieren
los artículos 188 y 189 de la Constitución, se sigue que la autonomía política
es plena: no puede ser sometida a la ley. Es por ello que se ha convertido en
un lugar común afirmar que la autonomía de las universidades es más amplia que
la garantía que cubre a las instituciones autónomas. Lo que permite a las
universidades establecer sus propios planes, programas, sus objetivos y metas,
dictar las políticas dirigidas a la persecución de éstas, así como dotarse de
la organización que permita concretizarlas; es decir, darse su propio gobierno.
Pero, además, y esto es fundamental en tratándose de la Universidad, la
autonomía implica la facultad de regular la materia puesta bajo su competencia,
en orden a lo académico, la cultura, la investigación, la actividad de
extensión social.” (Dictamen no. C-226-2008 de 1° de julio de 2008).
En consecuencia, debe apuntarse que el resto de
instituciones autónomas, conforme al artículo 188 de la Constitución Política
están sujetas a la ley en materia de gobierno y que, la autonomía
administrativa que poseen “no es
incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así
entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador.” (Sala
Constitucional, voto no. 18484-2007 ya citado). La autonomía administrativa
permite al ente una autoadministración dentro del marco fijado por el
legislador, es decir, debe ejercerse conforme a lo dispuesto en la Ley.
(Dictamen no. C- 002-2011 del 11 de enero de 2011).
Asimismo, si bien la
autonomía administrativa otorga a las instituciones autónomas “la
potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer de sus recursos humanos,
materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el
cumplimiento de los cometidos y fines que tiene asignados”, una consecuencia de la descentralización administrativa,
que también les resulta aplicable, es la existencia de una relación de tutela
administrativa, según la cual, la Administración Pública Central “los controla
o tutela mediante el ejercicio de las potestades de dirección, programación o
planificación y control.”(Sala Constitucional, voto no. 17600-2006 de las 15
horas 7 minutos de 6 de diciembre de 2006).
Por su parte, sobre
las instituciones semiautónomas, hemos dispuesto que no puede hablarse de un
régimen constitucional de dichos entes. Sin embargo, se ha determinado que
instituciones semiautónomas son aquellas creadas por la Asamblea Legislativa
sin la mayoría calificada que exige el artículo 189 Constitucional para la
creación de instituciones autónomas. (Dictamen no. C-323-2014 de 8 de octubre
de 2014).
Ahora bien, volviendo a la Ley 9625, al momento de
aprobarse en segundo debate en el Plenario Legislativo, se indicó que “debido a
que el artículo número 2 del proyecto otorga al CUC una independencia en los
términos del artículo 84 de la Constitución Política, el proyecto de ley
requiere para su aprobación de una mayoría calificada, dos tercios del total de
sus miembros, por lo cual está aprobado.”
(Folio 1050). La anterior afirmación obedece a que eso fue lo dispuesto
en el informe del Departamento de Servicios Técnicos sobre el texto inicial del
proyecto de ley, el cual, efectivamente, en su artículo 2° indicaba
expresamente que el CUC gozaría de independencia para el desempeño de sus
funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del
artículo 84 de la Constitución Política.
La recomendación sobre la mayoría calificada para la
votación del proyecto se reiteró en el segundo informe del Departamento de
Servicios Técnicos, aunque el texto del proyecto de ley fue modificado y
aunque, ni el artículo 2°, ni alguna otra de sus disposiciones, hiciera
referencia al artículo 84 de la Constitución Política.
Pese a que al aprobarse el proyecto en segundo debate se
mencionara esa recomendación del Departamento de Servicios Técnicos, debe
tenerse en cuenta que no existe ninguna disposición Constitucional que exija la
mayoría calificada de los votos de la Asamblea Legislativa para la aprobación
de proyectos de ley que otorguen la independencia y grado de autonomía
dispuesto en el artículo 84 de la Constitución Política, pues, lo que exige el
artículo 88 para la discusión y aprobación
de proyectos de ley relativos a las materias puestas bajo la competencia de las
instituciones de educación superior universitaria, o relacionadas directamente
con ellas, es que la Asamblea Legislativa deba oír previamente al Consejo
Universitario o a los órganos directores correspondientes de cada una de ellas.
(Al respecto véanse nuestro dictamen no. C-216-1999 de 1° de noviembre de
1999).
La votación por mayoría calificada sí se exige
expresamente para la creación de las instituciones autónomas, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 189 inciso 3) Constitucional.
Con base en ello, aunque en la Ley 9625 se indique que
el CUC es una institución semiautónoma, lo cierto es que, al haberse aprobado
por mayoría calificada de votos, cumple con el requisito formal que distingue a
las instituciones autónomas de las semiautónomas.
Sin embargo, el hecho de que la Ley haya sido aprobada
por mayoría calificada, por sí solo, no es determinante para afirmar que el CUC
goza de la misma autonomía que las universidades públicas, pues, aunque en el
artículo 1° se disponga que esa institución parauniversitaria goza de
independencia para darse su organización y gobierno propios, en el resto de la
Ley se incluyen disposiciones sobre su organización, fines y funcionamiento
interno no acordes a esa autonomía.
En ese mismo sentido, la misma ley establece que el CUC
será supervisado por
el Consejo Superior
de Educación en los temas de aprobación, creación y supresión de
las carreras parauniversitarias (artículo 1°); se sujeta el reconocimiento de
los títulos que otorgue a los demás requisitos que establezca la ley (artículo
4 inciso d); se indica que la creación, modificación, ajustes y la supresión de
carreras debe proponerse al Consejo Superior de Educación (artículo 13 inciso
e); y se establece que dichos títulos deben estar plenamente reconocidos por el
Consejo Superior de Educación y que éstos se regirán por las normas de ese
Consejo (artículo 23).
Entonces, atendiendo a la voluntad del legislador, a lo
indicado expresamente por la Ley al catalogar al CUC como una institución
semiautónoma y a la mayoría de votos con la que fue aprobada la norma, la
Procuraduría entiende que ése fue el objetivo de la ley, es decir, otorgarle al
CUC la autonomía administrativa propia de las instituciones autónomas. En ese
carácter, goza únicamente del primer grado de autonomía antes expuesto, y,
conforme al artículo 188 de la Constitución Política, si bien posee independencia administrativa, está sujeto a la ley en materia de gobierno,
sus objetivos, fines y metas están fijados por el legislador y se encuentra
sujeto a la relación de tutela administrativa frente al Poder Ejecutivo.
Tómese en cuenta que el diputado proponente del proyecto
manifestó que la intención no era otorgarle al CUC naturaleza universitaria y
que, la iniciativa, en los términos en que fue planteada, tenía roces con el
artículo 84 Constitucional, lo cual se pretendió solventar con el texto
sustitutivo presentado.
Salvo pronunciamiento al respecto de la Sala
Constitucional, una interpretación contraria a la expuesta implicaría afirmar
que la Ley 9625 creó una institución autónoma con un grado de autonomía
distinto al dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política para ese
tipo de instituciones, otorgándole el mismo grado de autonomía que poseen las
universidades públicas conforme al artículo 84 Constitucional, sin que el ente
creado tenga tal carácter, es decir, sin que sea una universidad, pues,
realmente se trata de una institución de educación parauniversitaria.
Al respecto, hemos considerado que:
“…nuestra Carta Magna señala en su artículo 189 cuáles son las
instituciones autónomas del Estado, y en el numeral precedente (188) establece
las particularidades jurídicas que las caracterizan, cuales son, que gozan de
independencia administrativa y que están sujetas a la ley en materia de
gobierno. Pues bien, si ello es así –como en efecto lo es- le está
absolutamente vedado a la ley común venir a crear una
institución autónoma con mayores prerrogativas legales que éstas que la
Constitución Política autoriza y pone como límite de la autonomía. Nótese que
cuando el legislador patrio quiso establecer una “superautonomía” (como puede
válidamente denominarse la que ostenta la Universidad de Costa Rica y las demás
instituciones de educación superior universitaria del Estado) lo hizo mediante
norma constitucional (artículo 84).
De lo argumentado
hasta aquí, cabe hacer la afirmación de que aunque la ley diga que “Se reconoce
de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga
de Cartago…”, tal autonomía no puede –jurídicamente hablando- ir más allá de
los límites fijados por el artículo 188 de la Carta Fundamental a las
instituciones autónomas del Estado.
(…)
Como consecuencia de todo lo anterior, es ineludible
llegar a las siguientes conclusiones finales:
a): El Colegio San Luis Gonzaga es una institución
autónoma del Estado, con independencia administrativa pero sujeta a la ley en
materia de gobierno (numeral 188 de la Constitución Poítica); y
b): Por ser una institución autónoma de enseñanza
oficial, se halla sujeta a la supervisión estatal establecida en la Carta
Fundamental.” (C-014-1986 de 14 de enero
de 1986. Reiterado en el dictamen C-288-2011 de 25 de noviembre de 2011).
Resulta, entonces, acorde con las normas
constitucionales considerar que el CUC es una institución autónoma. En virtud
del artículo 188 de la Constitución Política, estos entes están sujetos a la
ley en materia de gobierno, y, aunque poseen independencia administrativa, sus objetivos, fines y metas están fijados
por el legislador y se encuentran sujetos a la relación de tutela
administrativa frente al Poder Ejecutivo.”
Del dictamen recién transcrito se
deduce con claridad que el CUC es una institución
autónoma de primer grado, por lo que no cuenta con las características
requeridas para desligarse de la rectoría del
MIDEPLAN en materia de empleo público, ni para aplicar las disposiciones
especiales contempladas básicamente en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31;
32; 33 y 34 de la LMEP.
Partiendo de lo anterior, resulta innecesario determinar
si el servicio público de educación superior y la libertad de cátedra pueden considerarse
“competencias constitucionalmente asignadas”, como se plantea en la
consulta, pues ese análisis carece de utilidad.
Nótese que aún cuando la respuesta a esa pregunta fuese afirmativa, el
CUC, por su naturaleza jurídica, seguiría bajo la rectoría del MIDEPLAN en
materia de empleo público.
Es de advertir, en todo caso,
que la Sala Constitucional, en la opinión consultiva
n.° 17098-2021 citada, aclaró expresamente (CONSIDERANDO XIV) que no se
pronunciaría sobre la eventual violación que podría generar la LMEP a la
autonomía de las instituciones creadas con base en el artículo 188
constitucional, por lo que, en ese tema, habrá que estarse a lo que en
definitiva resuelva la Sala Constitucional.
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- El ámbito de aplicación de la LMEP está regulado en el artículo 2 de esa
Ley, ámbito dentro del cual se encuentran los Poderes de la República y sus
órganos auxiliares y adscritos y el sector público descentralizado, lo que
incluye a las instituciones autónomas.
Luego, por disposición expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están
excluidos de su aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones
públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el
Benemérito Cuerpo de Bomberos.
2.- La LMEP estableció, en varios de sus artículos,
reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa.
3.- No todos los entes descentralizados están facultados para
aplicar las reglas particulares aludidas, sino que esas normas van dirigidas
solo a los entes públicos que reunan simultáneamente tres características: 1)
que puedan ser catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía
sea de segundo o de tercer grado; y, 3) que tengan competencias
constitucionalmente asignadas.
4.- En el caso del CUC,
esta Procuraduría ha analizado su naturaleza jurídica y ha arribado a la conclusión
de que se trata de una institución autónoma de primer grado, lo que implica que
su autonomía es administrativa, no de gobierno ni organizativa.
5.- Al ser el CUC una institución
autónoma de primer grado, no cuenta con las características requeridas para desligarse de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, ni
para aplicar las disposiciones especiales contempladas básicamente en los
artículos 6; 7 incisos a), c), f) y
l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/gab
C: Sra. Laura Fernández Delgado,
Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
PGR-C-91-2024
COLEGIO
UNIVERSITARIO DE CARTAGO. CUC. INSTITUCIÓN AUTÓNOMA DE PRIMER GRADO.
RECTORÍA DEL SISTEMA GENERAL DE EMPLEO PÚBLICO MINISTERIO DE
PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA. MIDEPLAN.
LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. ÓRGANO RECTOR EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO. ÁMBITO
DE COBERTURA. DECLARACIÓN DE PUESTOS
EXCLUSIVOS Y EXCLUYENTES. CARACTERÍSTICAS DE EXCLUSIÓN. INSTITUCIONES AUTÓNOMAS. AUTONOMÍA DE SEGUNDO O DE TERCER
GRADO. COMPETENCIAS
CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS.
La decana del Colegio Universitario de Cartago (CUC) nos
planteó varias consultas relacionadas con la aplicación de la Ley Marco de
Empleo Público (LMEP) a esa institución.
Concretamente, nos formuló las siguientes
interrogantes:
“1. ¿Para efectos de la aplicación de la
Ley 10159 (Ley Marco de Empleo Público), el servicio público de Educación
Superior que brindan las instituciones del Estado está considerada como una
competencia constitucionalmente asignada?
2. ¿La libertad de Cátedra, principio
fundamental de la enseñanza en la Educación Superior, la cual se aplica en las
instituciones estatales a ese nivel de formación académica, está considerada
como una competencia constitucionalmente asignada?
3. ¿Las instituciones públicas de
Educación Superior cuya Ley Orgánica les faculte para gozar de independencia en
el desempeño de sus funciones para darse su organización y gobierno propios,
pueden aplicar la excepción establecida en la Ley Marco de Empleo Público 10159
y declarar a su personal excluido de la rectoría del Sistema General de empleo
público?
4. ¿El Colegio Universitario de Cartago
de conformidad con el artículo primero párrafo segundo de la Ley 9625 (Ley
Orgánica del Colegio Universitario de Cartago), se encuentra incluida en la
excepción establecida en el artículo sexto de la Ley 10159, facultada para
declarar a su personal excluido de la rectoría del Sistema General de empleo
público?”
Esta Procuraduría, en su dictamen
PGR-C-91-2024, del 27 de mayo del 2024, suscrito por Julio César Mesén Montoya,
Procurador, arribó a las siguientes conclusiones:
1.- El ámbito
de aplicación de la LMEP está regulado en el artículo 2 de esa Ley, ámbito
dentro del cual se encuentran los Poderes de la República y sus órganos
auxiliares y adscritos y el sector público descentralizado, lo que incluye a
las instituciones autónomas. Luego, por
disposición expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están excluidos de su
aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones
públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el
Benemérito Cuerpo de Bomberos.
2.- La LMEP estableció,
en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean “exclusivas y excluyentes” para el
ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo,
al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
3.- No
todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas
particulares aludidas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes
públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser
catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o
de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.
4.- En el
caso del CUC, esta Procuraduría ha analizado su naturaleza jurídica y ha
arribado a la conclusión de que se trata de una institución autónoma de primer
grado, lo que implica que su autonomía es administrativa, no de gobierno ni
organizativa.
5.- Al
ser el CUC una institución autónoma de primer grado, no cuenta con las
características requeridas para desligarse de la rectoría del MIDEPLAN
en materia de empleo público, ni para aplicar las disposiciones especiales
contempladas básicamente en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso
a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.