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Dictamen : 092 - del 27/05/2024
27 de mayo de 2024
PGR-C-092-2024
Señora
Marielos
Hernández Mora
Presidenta
Concejo
Municipal de Moravia
Señora
Marisol
Calvo Sánchez
Secretaria
Municipal
Municipalidad
de Moravia
Estimadas
señoras:
Con la aprobación del
Sr. Procurador General de la República, me refiero al oficio número SCMM
170-04-2024 de 02 de abril del 2024, recibido electrónicamente en esta
Procuraduría en la misma fecha.
I.
OBJETO DE
LA CONSULTA
Mediante el oficio
indicado, se nos informa del acuerdo número 2646-2024 adoptado por el Concejo
Municipal de Moravia, en sesión ordinaria número doscientos cinco, celebrada el
día primero de abril del año dos mil veinticuatro, mediante la cual dispuso
solicitar criterio a este Órgano Asesor sobre la siguiente interrogante:
¿Existe viabilidad
jurídica para que el Gobierno Local de Moravia pueda acordar la aplicación, en
su jurisdicción, de la condonación tributaria creada por ley número 10359,
“Apoyo municipal para adultos mayores en pobreza”, esto, ¿en fecha posterior al
13 de setiembre de 2023?
Se adjunta a la
presente gestión el acuerdo número 2354-2023 adoptado por ese mismo Concejo
Municipal, en la sesión extraordinaria número 097 del 12 de octubre de 2023 y
el criterio legal institucional vertido mediante oficio ILMM 29-03-2024 de
fecha 05 de marzo de 2024, en el cual se concluyó lo siguiente:
“Conclusiones:
a) La ley 10.359 creó la posibilidad jurídica
de que las Municipalidades, previo estudio técnico financiero, pudieran otorgar
a las personas mayores de 65 años, en condición de pobreza o pobreza extrema,
la condonación total de impuestos municipales, tasas, servicios municipales y
la condonación total del pago de recargos, intereses y multas por concepto del
impuesto sobre bienes inmuebles; asimismo, estableció la posibilidad de
conceder a este grupo poblacional, exención en el pago de las tasas y servicios
municipales, por el plazo máximo de un año.
b)
La citada ley 10.359, dispuso de forma imperativa, que el plazo para que los
ayuntamientos pudieran acogerse a los beneficios fiscales establecidos en esta
y reglamentaran lo pertinente, era de dos meses posteriores a su entrada en
vigencia, es decir, del 13 de julio de 2023 al 13 de setiembre de 2023, no obstante,
al momento que se requirió el presente criterio, sea 16 de octubre del 2023, ya
había transcurrido el plazo bimensual al que hicimos referencia, por ello,
siendo que en materia tributaria aplica el principio de reserva de ley y
legalidad estricta, no podría la Municipalidad otorgar los beneficios fiscales
creados por la ley 10.359.”
A
continuación, procedemos a referirnos a la consulta planteada.
II.
SOBRE LO
CONSULTADO
La Ley No. 10359, denominada “Apoyo municipal para adultos mayores en
pobreza”, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 127 del 13 de julio
de 2023, tiene como objeto otorgar a las municipalidades autorización para que
concedan a las personas contribuyentes adultas mayores, en pobreza o pobreza
extrema, los beneficios tributarios municipales de condonación (artículo 2) y
exención (artículo 3).
Son beneficiarios, conforme al artículo 5, “las personas mayores de
sesenta y cinco años, en situación de amparo económico inmediato que, para
estos efectos, se configura cuando una persona tiene ingresos que los clasifica
en condición de pobreza o pobreza extrema, según los estándares de medición
vigentes definidos por las instituciones rectoras en la materia”
La determinación de la condición de pobreza y pobreza extrema se realizará
de conformidad con el sistema y los estudios del Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS), como institución rectora en la materia (artículo 6).
Para otorgar los beneficios tributarios de esta ley deberá cumplirse los
requisitos dispuestos al efecto y seguir el procedimiento previsto en los
numerales 9 y 10.
Interesa a la Municipalidad consultante, determinar
si es viable que ese Concejo Municipal pueda acordar la aplicación de la
condonación tributaria establecida en el numeral 2 de la Ley 10359 referida, en
fecha posterior al 13 de setiembre de 2023.
Al efecto, el texto del
numeral 2 señalado, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 2- Condonación. Se autoriza a las
municipalidades del país para que, previo a estudio técnico financiero,
otorguen a sus contribuyentes personas mayores de sesenta y cinco años, en
condición de pobreza o pobreza extrema la condonación total del
principal, los intereses y las multas que adeudan a la municipalidad por concepto
de impuestos municipales, tasas, servicios municipales y la condonación total
del pago de recargos, intereses y multas que adeude la persona contribuyente
adulta mayor por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, contemplado en
la Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de 9 de mayo de 1995, hasta el
cierre del trimestre inmediato anterior a la entrada en vigencia de la presente
ley. Las municipalidades del país podrán disponer, mediante
acuerdo del concejo municipal y únicamente dentro de dos meses posteriores a la
entrada en vigencia de este cuerpo normativo, de un plan de condonación, de
conformidad con los parámetros dispuestos por esta ley. Cada concejo
municipal, de conformidad con sus condiciones particulares, decidirá si se
acoge a lo preceptuado en esta ley y, en caso de así decidirlo, definirá el
plazo por el cual regirá la condonación, sin que dicho plazo exceda de un año,
contado a partir de la firmeza del acuerdo municipal mediante el cual se
apruebe el respectivo plan de condonación.
Los servicios municipales a los que se refiere este
artículo corresponden a: servicios de alumbrado público, limpieza de vías
públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y
disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques
y zonas verdes, servicio de policía municipal, mantenimiento, rehabilitación y
construcción de aceras y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano
que se establezca por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren
interés en tales servicios.” (Lo resaltado no
es del original)
Como se desprende de la norma
esta autoriza a las municipalidades -previo estudio técnico-financiero-
a la condonación de deudas bajo las siguientes condiciones:
Ø
A los
contribuyentes, personas mayores de sesenta y cinco años, en condición de
pobreza o pobreza extrema
Ø
Condonación de
deudas por los siguientes conceptos:
·
Total del principal,
los intereses y las multas por concepto de impuestos municipales, tasas,
servicios municipales.
El párrafo final de articulo 2 define los servicios que cubre la norma y
que corresponden a: servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas,
recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final
adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes,
servicio de policía municipal, mantenimiento, rehabilitación y construcción de
aceras y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezca
por ley, en tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales
servicios
·
Total del pago de
recargos, intereses y multas por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, contemplado en la Ley Impuesto sobre Bienes Inmuebles, No. 7509 de 9
de mayo de 1995.
Ø
El Concejo
Municipal definirá si se acoge a las disposiciones de esta ley y, en tal caso,
definirá el plazo por el cual regirá la condonación, sin que dicho plazo exceda
de un año, contado a partir de la firmeza del acuerdo municipal mediante el
cual se apruebe el respectivo plan de condonación.
De lo indicado, se desprende que el artículo 2 de comentario establece
la posibilidad de que las municipalidades condonen deudas a adultos mayores en
condición de pobreza y pobreza extrema. Adviértase, que el numeral 2 de cita
refiere, únicamente, a la condonación y no a la exención, la cual es regulada
en el numeral 3 de esa misma ley.
Ahora bien, en lo que
interesa a la consultante, el legislador estableció un plazo de dos meses,
contados a partir de la entrada en vigencia de la norma, a efecto de que las
municipalidades dispusieran, mediante acuerdo del concejo municipal, de un plan
de condonación siguiendo los parámetros dispuestos por la ley No. 10359.
La redacción de la norma es clara. De forma expresa
y concreta indica que el acuerdo municipal debía adoptarse “únicamente” dentro
de dos meses posteriores a la entrada en vigencia de este cuerpo normativo.
Como se indicó supra, esta ley fue publicada en el
Diario Oficial La Gaceta No. 127 del 13 de julio de 2023, siendo que la misma
rige desde su publicación, según el texto de la Ley, por ello, el plazo de dos
meses al que se hemos aludido corrió del 13 de julio de 2023 al 13 de setiembre
de 2023.
Valga indicar que,
mediante Fe de Erratas, publicada en el Alcance Digital N° 248 a La
Gaceta N° 230 del 12 de diciembre de 2023, se incorporó a la publicación de la
frase: "Rige a partir de su publicación", omitida en la publicación
original. Sin embargo, revisado el
expediente legislativo se advierte que el texto de la ley de comentario
contenía la frase señalada, por lo que el yerro se da al momento en que se
realiza la publicación en el Diario Oficial y no a una omisión en el texto
aprobado (ver folio 920 del expediente legislativo No. 22445).
Por otro lado, siempre respecto de la revisión del
expediente legislativo No. 22445, que dio origen a la presente ley, se observa
que el texto original del proyecto poseía una redacción sencilla, que luego fue
modificada mediante un texto sustitutivo.
En efecto, a folio 390 a 408 del expediente
legislativo se observa el informe de subcomisión, dentro de la Comisión
Permanente Especial de Asuntos Municipales, que recoge un resumen del proyecto
de ley y de las consultas realizadas a distintas entidades, entre ellas las
municipalidades, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal, entre otras, y en el que se recomienda aprobar el texto
sustitutivo propuesto, tal y como se lee a folio 404 del expediente
legislativo:
El texto sustitutivo del entonces proyecto de ley, contiene un texto
similar al finalmente aprobado. Es, en ese texto sustitutivo, en el que se incorpora
el plazo de dos meses al cual se ha hecho referencia:
Posterior a ello, el
texto indicado se mantuvo, en lo que interesa, sin mayor variación. Además, de la
verificación realizada, no se encuentra en las actas legislativas, referencia o
discusión alguna respecto a la inclusión del plazo de dos meses mencionado ni
sobre su alcance.
Bajo esas
circunstancias y atendiendo a que lo relativo a materia tributaria se encuentra
cubierto por el principio de reserva de ley, debe realizarse una interpretación
restrictiva y apegada al texto legal.
Al
respecto, debe recordarse que, de conformidad con el principio de reserva
de ley establecido en los artículos 121, inciso 13), de nuestra Constitución
Política y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios y sus reformas (Ley No. 4755 del 3 de mayo de 1971) – en
lo sucesivo CNPT – la potestad de crear, modificar o suprimir tributos,
definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de
los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo, otorgar
exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y las
respectivas sanciones, es exclusiva de la Asamblea Legislativa, como expresión
de la potestad tributaria del Estado.
En
lo referente a la condonación, esta se concibe como una forma de extinción de
las deudas tributarias, según lo estipulado en el artículo 35 del CNPT, y
consiste en la renuncia gratuita que hace el acreedor, en favor del obligado,
de todo o parte de su crédito, el cual se refiere a obligaciones ya nacidas, en
especial a las obligaciones accesorias: intereses, recargos y multas.
Al
efecto, en numeral 50 del Código indicado señala lo siguiente:
“Artículo
50.- Procedimientos. La obligación de pagar los tributos solamente
puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las
obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser
condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones
que se establezcan en la Ley”.
Como se puede apreciar, el numeral 50 del CNPT dispone, que para
proceder con la condonación de la obligación tributaria principal es necesario
que se dicte una ley que autorice expresamente la condonación de la
obligación tributaria (principio de reserva de ley). Con respecto a las
obligaciones tributarias accesorias como lo son los intereses, recargos y
multas, únicamente pueden ser condonadas por parte de la Administración
mediante una resolución administrativa pero siempre dictada con estricto apego
a la ley.
En lo que es objeto de consulta, el artículo 2 de
la Ley No.10359 establece la posibilidad de las municipalidades de condonar
deudas a adultos mayores de sesenta y cinco años que cumplan con los requisitos
establecidos y sobre las obligaciones tributarias definidas en ese numeral 2.
Para tal efecto, el legislador dispuso que, la municipalidad debía establecer,
previo estudio técnico financiero, y mediante acuerdo municipal de un plan de
condonación, esto, únicamente dentro del plazo de dos meses posteriores a la
entrada en vigencia de la ley.
Como se advierte, el legislador dispuso de un plazo expreso que, si bien
podría resultar corto con relación a lo pretendido, lo cierto es que se
consignó, en la norma legal que habilita a la municipalidad a conceder la
condonación en los términos dispuestos en la norma de repetida cita. En
consecuencia, atendiendo al principio de legalidad y de reserva de ley
tributaria, debe interpretarse que la Municipalidad podía adoptar, previo
estudio técnico financiero, el acuerdo municipal en el que dispusiera un plan
de condonación conforme a los parámetros de la Ley No. 10359, únicamente,
dentro del plazo de dos meses dispuesto en la norma, por ende, la aplicación de
la condonación autorizada se ve afectada -carente de eficacia- en caso de no
haberse adoptado el acuerdo indicado dentro del plazo dicho.
Sin perjuicio de lo antes indicado, resulta pertinente realizar algunas
precisiones en torno a la condonación de deudas tributarias.
Como se indicó supra, el numeral 50 del CNPT dispone el procedimiento
para condonar adeudos tributarios, distinguiendo, por un lado, la condonación
de la obligación tributaria principal, para lo cual es necesario que se dicte
una ley que autorice expresamente su condonación y, por otro lado,
las obligaciones tributarias accesorias, como lo son los intereses, recargos y
multas, que pueden ser condonadas por parte de la Administración mediante una
resolución administrativa dictada con estricto apego a la ley.
En el dictamen número C-049-2016 de 04 de marzo del 2016 se abordó el tema de la
condonación de adeudos tributarios, reconociendo la atribución -excepcional- de
la Administración de condonar obligaciones accesorias mediante resolución
administrativa debidamente motivada:
“ SOBRE EL FONDO.
De acuerdo con los términos en que se plantea la presente consulta por
parte del Ministerio de Hacienda, la misma tiene como objeto determinar si,
además del supuesto de “Error de la Administración”, existe otra
figura dentro del ordenamiento jurídico que permita a la Administración
Tributaria condenar intereses provenientes de un adeudo tributario.
Es necesario comenzar el análisis del tema consultado indicando que la
obligación tributaria es el vínculo que se establece por ley, entre el acreedor (el Estado) y el deudor tributario
(contribuyente), y cuyo objetivo es el cumplimiento de la prestación
tributaria. Como principio general tenemos que todos los contribuyentes tienen
el deber de cumplir con todas y cada una de las obligaciones (formales y
sustanciales) que se produzcan en ocasión a la deuda tributaria principal y las
accesorias.
El artículo 5 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, establece el principio de reserva de ley en cuanto
a los modos de extinción de los créditos tributarios por medios distintos del
pago. Dispone el citado numeral:
“Artículo 5º.- Materia privativa de la ley. En cuestiones
tributarias solo la ley puede:
a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de
la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de
cálculo; e indicar el sujeto pasivo;
b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios;
c) Tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones;
d) Establecer privilegios, preferencias y garantías para los créditos
tributarios; y
e) Regular los modos de extinción de los créditos tributarios por medios
distintos del pago.
En relación a tasas, cuando la ley no la prohíba, el Reglamento de la
misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea,
previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las
tarifas de los servicios públicos.” (Lo resaltado no es original).
Así las cosas, a partir del Capítulo V del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, se regulan los medios de extinción de la obligación
tributaria (pago, compensación, confusión, condonación o remisión y
prescripción), señalando en el artículo 50, la posibilidad de la aplicación de
los distintos procedimientos de condonación o remisión de las deudas
tributarias según corresponda de acuerdo con su naturaleza. Indica el artículo
50:
Artículo 50.- Procedimientos. La obligación de pagar los tributos
solamente puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general.
Las obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser
condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones
que se establezcan en la Ley.
Ante lo dispuesto por esta norma, tenemos la existencia de dos procedimientos previstos por el legislador, a fin
de que la Administración Tributaria tenga la potestad (no el deber) de condonar
obligaciones tributarias.
El primer procedimiento establecido en el artículo 50 de cita, es el
dispuesto para la obligación de pagar tributos (obligación principal), la cual
se encuentra reservado únicamente para que se realice por medio de una ley
dictada con alcance general, o sea, que para proceder con la condonación de la
obligación tributaria principal es necesario que se dicte una ley general que
disponga expresamente la condonación de la obligación tributaria (principio de
reserva de ley).
El segundo de los procedimientos previstos en la norma legal, es el
dispuesto para obligaciones accesorias como lo son los intereses, recargos y
multa, los cuales pueden ser condonados por parte de la Administración
Tributaria mediante una resolución administrativa, dictada en la forma y las
condiciones establecidas por la ley, de suerte tal que para este tipo de
obligaciones accesorias no es necesario que exista norma legal específica que
habilite su condonación, ya que es suficiente conforme a la norma antes citada
que se cuente con una resolución administrativa debidamente
motivada.
En el dictamen C-129-2008 del 22 de abril del 2008, mediante el cual,
ante una consulta del entonces Ministro de Hacienda, se indicó por parte de la
Procuraduría que en los casos en donde medie una error de la administración,
procede la emisión de una resolución administrativa debidamente motivada a fin
de que se le condone a los contribuyentes los intereses, recargos y multa que
se produjeron por el error administrativo, de conformidad con lo establecido en
los artículos 57 y 71 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, no
excluyéndose la posibilidad de aplicarse en otros casos .
Ahora bien, es importante indicar que la decisión de la
Administración Tributaria de condonar los intereses, recargos y multa, debe ser
vista como una medida excepcional, y ésta debe valorar y fundamentar
técnicamente (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) la
condonación de adeudos, de acuerdo con parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad. Así mismo, es necesario indicar que la condonación de deudas
accesorias debe estar sustentada en motivos de oportunidad y conveniencia
favorables para el erario público, de suerte tal que bajo ninguna circunstancia
debemos considerar que existe una obligación de la Administración a realizar
condonaciones de adeudos, y por el contrario, debe
entenderse que la regla general es el pago de los intereses, recargos y multa
que se generen en ocasión a las deudas tributarias.
Así las cosas, debemos entender que existe una norma legal –artículo 50-
que autoriza a la Administración Tributaria para que pueda condonar las deudas
accesorias mediante una resolución debidamente fundamentada y motivada, o sea
que el único requisito que pone el artículo 50 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios es que se haga mediante resolución fundada, sin que
se indique cuáles pueden ser las razones a considerar por parte de la Administración
Tributaria para la emisión de la resolución condenatoria.
Debemos mencionar que si bien el artículo 20 del
Reglamento de Procedimiento Tributario, decreto ejecutivo N°38277 del 7 de
marzo del 2014 (normativa que derogó el Reglamento General de Gestión,
Fiscalización y Recaudación Tributaria, decreto ejecutivo N° 29264-H), regula
la condonación de intereses mediante resolución administrativa únicamente a los
caso en donde se tuviere como causa un error de la Administración Tributaria,
lo cierto del caso es que la Ley –Código de Normas y Procedimientos
Tributarios- no contiene esta limitación, por lo que debemos entender que la
Administración Tributaria tiene la facultad de condonar intereses mediante una
resolución fundamentada, siendo una de las razón con las cuales se fundamente
dicha resolución, el error de la Administración, más no podemos considerar que
dicha razón sea la única admisible para proceder a la condonación de intereses
provenientes de una obligación tributaria.
Sin perjuicio de lo anteriormente señalado,
considera esta Procuraduría que le corresponde a la Administración Tributaria,
en su condición de sujeto activo de las obligaciones tributarias, regular las
situaciones o los supuestos en los cuales la Administración pueda proceder a
realizar las condonaciones de las deudas accesorias de los tributos a su cargo.
CONCLUSIONES.
De conformidad con lo expuesto, es criterio de
la Procuraduría General de la República que:
1-
La condonación es una de las formas de extinción de las obligaciones
tributarias.
2-
La Administración Tributaria tiene la potestad de condonar las deudas accesorias (intereses) mediante una resolución
debidamente fundamentada en los términos que establece la ley.
3-
El error de la
Administración, es uno de los motivos por los cuales la Administración
Tributaria puede condonar obligaciones accesorias, más no es el único.”
El criterio antes transcrito, fue confirmado en el dictamen número
C-101-2016, que en lo que interesa señaló:
“(…) El argumento principal del señor Ministro es que el dictamen
C-049-2016 emitido por la Procuraduría no se ajusta a derecho, por cuanto se le
está concediendo a la Administración Tributaria una facultad que el legislador
no contempla, y que por ende contraría el principio de legalidad tributaria.
Sobre el particular, tal y como se indica en el dictamen cuya
reconsideración se solicita, la decisión de la Administración Tributaria
de condonar los extremos accesorios de la obligación tributaria mediante
resolución administrativa es una medida excepcional, por lo que corresponde a
ésta no solo valorar, sino fundamentar técnicamente la condonación de los
adeudos, conforme a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y sustentada
en motivos de oportunidad y conveniencia favorables al erario público.
Ello implica, que no es una obligación de la Administración Tributaria el
conceder la condonación de extremos accesorios de manera indiscriminada como
parece entenderlo la Administración Tributaria, por cuanto el pago de tales
extremos es la regla.
En todo caso, la Procuraduría General de la República resalto lo
indicado en el artículo 50 de la ley, y por ende, indicó que debe revisarse el
reglamento vigente y su conformidad con la
ley; de suerte que según lo resuelto, en modo alguno se insinúa ni la
desaplicación ni violación al principio de legalidad tributaria, como lo afirma
el señor Ministro.
No lleva razón entonces el señor Ministro al afirmar, que el dictamen
C-049-2016 es contrario a derecho, y por ende contraviene el principio de
legalidad tributaria, por cuanto es el mismo artículo 50 el que marca la pauta
para la condonación como medio de extinción de la obligación tributaria y los
extremos accesorios.
Consecuentemente se confirma en un todo lo expuesto en el dictamen
C-049-2016.” (Lo resaltado no es del original)
Más recientemente, en el dictamen número C- PGR-C-044-2022 de 28 de
febrero de 2022 se precisó:
“(…) Como se puede apreciar, la norma dispone en lo que aquí
interesa, que para proceder con la condonación de la obligación tributaria
principal es necesario que se dicte una ley que autorice expresamente
la condonación de la obligación tributaria (principio de reserva de ley). Con
respecto a las obligaciones tributarias accesorias como lo son los intereses,
recargos y multas, únicamente pueden ser condonadas por parte de la
Administración Tributaria mediante una resolución administrativa pero siempre
dictada con estricto apego a la ley.
Desde esa perspectiva, es importante destacar que la decisión de la Administración
Tributaria de condonar los intereses, recargos y multas, debe ser vista como
una medida excepcional, basada en parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de la Ley
General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978).
Asimismo, la condonación de deudas accesorias debe estar sustentada en
motivos de oportunidad y conveniencia favorables para el erario público, razón
por la cual, bajo ninguna circunstancia debemos considerar que existe una
obligación de la Administración a realizar condonaciones de adeudos, y, por el
contrario, debe entenderse que la regla general es el pago de los intereses,
recargos y multas que se generen con ocasión del impago puntual de las
obligaciones tributarias. (…)” (Lo resaltado no es del original).
Conforme al criterio referido, la
condonación de accesorios como lo son los intereses, recargos y multas, puede
realizarse mediante una resolución administrativa, dictada en la forma y las
condiciones establecidas por la ley, de suerte tal que para este tipo de
obligaciones accesorias no es necesario que exista norma legal específica que
habilite su condonación.
Se trata de una decisión excepcional que debe estar debidamente motivada
técnicamente (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) y de
acuerdo con parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, así como sustentada
en motivos de oportunidad y conveniencia favorables para el erario público.
Bajo ese entendido, se recalca que,
la condonación de adeudos principales debe estar autorizado por ley, tal y como
se dispuso en la Ley No. 10359, respecto al adeudo principal por concepto de
impuestos municipales, tasas, servicios municipales. Sin embargo, en atención
al principio de legalidad, el acuerdo municipal que dispusiera un plan de
condonación para la municipalidad debió adoptarse dentro del plazo de dos meses
indicado en el artículo 2 de repetida cita.
Sin embargo, a pesar de haber
transcurrido el plazo de dos meses señalado y, con base en el numeral 50 CNPT,
las obligaciones tributarias accesorias pueden ser condonadas mediante
resolución administrativa, por ende, corresponde a la Corporación Municipal
realizar la valoración respectiva y adoptar la decisión que estime pertinente,
la cual deberá estar debidamente motivada bajo las reglas de la ciencia y la
técnica.
Por otro lado, corresponde precisar
que la Ley No.10359 regula también la exención del pago de tasas
y servicios municipales, según lo dispuesto en el numeral 3, que al efecto
indica:
“ARTÍCULO 3- Exención. Se autoriza a las municipalidades del país,
previo a estudio técnico financiero, para que concedan a sus contribuyentes
personas mayores de sesenta y cinco años, en condición de pobreza o pobreza
extrema, la exención del pago de tasas y servicios municipales a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley. Para que las personas
contribuyentes gocen de dicha exención deberán cumplir con lo dispuesto en los
artículos 9 y 10 de la presente ley.
Los servicios municipales son los indicados en el artículo 2 de la
presente ley.” (Lo resaltado no es del original).
De
la norma transcrita, se desprende que la Ley autoriza a las Municipalidades,
previo estudio técnico financiero, para que concedan la exención del pago de
tasas y servicios municipales a partir de la entrada en vigencia de la Ley N.
10359, a las personas mayores de sesenta y cinco años en condición de pobreza o
pobreza extrema.
Como se advierte, la redacción de
esta norma no establece a cargo de la Municipalidad requisitos adicionales, más
que la existencia de un estudio técnico financiero previo a la decisión de
otorgar la exención de comentario, lo que es una diferencia sustancial respecto
de lo dispuesto en el artículo 2 sobre la condonación.
La anterior referencia, resulta de
importancia como aclaración, toda vez que, el criterio legal aportado afirma en
la conclusión b) que, “el plazo para que los ayuntamientos pudieran acogerse a
los beneficios fiscales establecidos en esta y reglamentaran lo
pertinente, era de dos meses posteriores a su entrada en vigencia, es decir,
del 13 de julio de 2023 al 13 de setiembre de 2023, no obstante, al momento que
se requirió el presente criterio, sea 16 de octubre del 2023, ya había transcurrido
el plazo bimensual al que hicimos referencia, por ello, siendo que en materia
tributaria aplica el principio de reserva de ley y legalidad estricta, no
podría la Municipalidad otorgar los beneficios fiscales creados por la ley
10.359.” (Lo subrayado no es del original).
La conclusión señalada resulta
errada e imprecisa. En efecto, la Ley No. 10359 regula por separado la
condonación (artículo 2) y la exención (artículo 3), siendo que sobre la
primera es que legislador dispuso que la Municipalidad, previo estudio técnico
financiero, podía adoptar un acuerdo municipal que dispusiera un plan de
condonación, esto, dentro del plazo de dos meses posterior a la vigencia de la
norma.
De este modo, adviértase que el
acuerdo que menciona el artículo 2 es únicamente respecto a la condonación de
adeudos, no así respecto de la exención. Luego, la norma no señala que en el
plazo de dos meses sea para que la municipalidad se acogiera a “los
beneficios fiscales establecidos en ésta y reglamentaran lo pertinente”,
sino, como indicamos, dicho plazo se dispuso para la adopción del acuerdo
municipal que dispusiera un plan de condonación, lo que es diametralmente
distinto a reglamentar la aplicación de los beneficios fiscales dispuestos en
la norma.
En consecuencia, la
conclusión del criterio legal respecto de que la municipalidad no puede aplicar
los beneficios fiscales establecidos en la Ley No. 10359, si no lo acordó en el
plazo de dos meses señalado en el artículo 2, resulta impreciso, toda vez que,
dicho plazo refiere a la adopción del acuerdo que dispusiera el plan de
condonación, es decir, el único beneficio, eventualmente afectado por el
trascurso del plazo de repetida cita, es el de condonación, no así la exención del pago de tasas y servicios municipales, prevista en el
numeral 3 del mismo cuerpo normativa, respecto
de la cual, la Municipalidad puede adoptar la decisión que mejor
convenga a sus intereses respecto a si concede o no la exención referida,
previo estudio técnico financiero.
Finalmente,
reiteramos que, la exigencia de norma que habilite la condonación lo es para
adeudos tributarios principales, de suerte que, conforme al numeral 50 CNPT la
Municipalidad puede condonar, excepcionalmente, los adeudos tributarios
accesorios (intereses, recargos y multas) mediante resolución
debidamente motivada.
III.
CONCLUSIONES
Con base en las
consideraciones expuestas, esta Procuraduría concluye lo siguiente:
1.
La Ley No. 10359,
denominada “Apoyo municipal para adultos mayores en pobreza”, publicada
en el Diario Oficial La Gaceta No. 127 del 13 de julio de 2023, otorga a las
municipalidades autorización para que concedan a las personas contribuyentes
adultas mayores, en situación de pobreza o pobreza extrema, la condonación de
adeudos tributarios (artículo 2) y la exención del pago de tasas y servicios
municipales (artículo 3).
2.
La autorización de
condonación establecida en el numeral 2 de la Ley No. 10359 se establece de
forma total respecto del principal, los intereses y las multas que adeuden a la
municipalidad por concepto de impuestos municipales, tasas, servicios
municipales, así como sobre recargos, intereses y multas que adeude la persona
contribuyente adulta mayor por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, contemplado
en la Ley 7509.
3.
Con relación a la
condonación, el numeral 2 de la ley referida estableció que, las
Municipalidades debían, previo estudio técnico financiero, adoptar un acuerdo
municipal que dispusiera un plan de condonación conforme a las disposiciones de
la ley indicada, ello, únicamente, dentro del plazo de dos meses contados a
partir de la entrada en vigencia de la ley.
4.
En consecuencia,
atendiendo al principio de legalidad y de reserva de ley tributaria, debe
interpretarse que el acuerdo al que hace referencia la norma, solo podía
adoptarse dentro del plazo dispuesto en el numeral 2. Fuera del plazo de dos
meses que determina el referido artículo, no podría la Municipalidad acoger un
plan de condonación con base en el numeral 2 de repetida cita.
5.
No obstante, debe
indicarse que el artículo 50 del CNPT dispone el procedimiento para condonar
adeudos tributarios, distinguiendo, por un lado, la condonación de la
obligación tributaria principal, para lo cual es necesario que se dicte una ley
que autorice expresamente su condonación y, por otro lado, las
obligaciones tributarias accesorias, como lo son los intereses, recargos y
multas, que pueden ser condonadas por parte de la Administración mediante una
resolución administrativa debidamente motivada técnicamente (artículo 16 de la
Ley General de la Administración Pública) y de acuerdo con parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad, así como sustentada en motivos de oportunidad
y conveniencia favorables para el erario público.
6.
Así las cosas, al amparo
del numeral 50 CNPT, la municipalidad puede condonar, de forma excepcional,
adeudos tributarios de obligaciones accesorias, mediante resolución
administrativa debidamente fundamentada, sin necesidad de una ley especifica
que lo habilite, dado que el numeral 50 señalado establece tal posibilidad.
7.
Finalmente, debe
indicarse que la Ley No. 10359 de repetida cita, también establece la figura de
la exención en los términos dispuestos en el numeral 3 de ese cuerpo normativo.
Dicha norma no establece más requisito, para que sea implementado por la
Municipalidad, que el acuerdo respectivo previo estudio técnico financiero.
Atentamente,
Sandra Sánchez Hernández.
Procuradora
SSH/hsc
PGR-C-092-2024
LEY N°10359, “APOYO MUNICIPAL PARA ADULTOS MAYORES EN
POBREZA”. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA.
CONDONACIÓN DE ADEUDOS TRIBUTARIOS. EXENCIÓN DE PAGO.
Mediante oficio número SCMM
170-04-2024 de 02 de abril del 2024, recibido electrónicamente en la misma
fecha, se remitió a esta Procuraduría el acuerdo número 2646-2024 adoptado por
el Concejo Municipal de Moravia, en sesión ordinaria número doscientos cinco,
celebrada el día primero de abril del año dos mil veinticuatro, mediante la
cual dispuso solicitar criterio a este Órgano Asesor sobre la siguiente
interrogante:
¿Existe viabilidad
jurídica para que el Gobierno Local de Moravia pueda acordar la aplicación, en
su jurisdicción, de la condonación tributaria creada por ley número 10359,
“Apoyo municipal para adultos mayores en pobreza”, esto, ¿en fecha posterior al
13 de setiembre de 2023?
Se adjuntó a la
gestión el acuerdo número 2354-2023 adoptado por ese mismo Concejo Municipal,
en la sesión extraordinaria número 097 del 12 de octubre de 2023 y el criterio
legal institucional vertido mediante oficio ILMM 29-03-2024 de fecha 05 de
marzo de 2024, en el cual se concluyó lo siguiente:
Esta Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-092-2024 de 27 de mayo de 2024, suscrito por la Procuradora Sandra Sánchez
Hernández, luego de realizar el análisis respectivo, señaló lo siguiente:
“Con base en las consideraciones
expuestas, esta Procuraduría concluye lo siguiente:
1.
La Ley No. 10359,
denominada “Apoyo municipal para adultos mayores en pobreza”, publicada en el
Diario Oficial La Gaceta No. 127 del 13 de julio de 2023, otorga a las
municipalidades autorización para que concedan a las personas contribuyentes
adultas mayores, en situación de pobreza o pobreza extrema, la condonación de
adeudos tributarios (artículo 2) y la exención del pago de tasas y servicios
municipales (artículo 3).
2.
La autorización de
condonación establecida en el numeral 2 de la Ley No. 10359 se establece de
forma total respecto del principal, los intereses y las multas que adeuden a la
municipalidad por concepto de impuestos municipales, tasas, servicios
municipales, así como sobre recargos, intereses y multas que adeude la persona
contribuyente adulta mayor por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles,
contemplado en la Ley 7509.
3.
Con relación a la
condonación, el numeral 2 de la ley referida estableció que, las
Municipalidades debían, previo estudio técnico financiero, adoptar un acuerdo
municipal que dispusiera un plan de condonación conforme a las disposiciones de
la ley indicada, ello, únicamente, dentro del plazo de dos meses contados a partir
de la entrada en vigencia de la ley.
4.
En consecuencia,
atendiendo al principio de legalidad y de reserva de ley tributaria, debe
interpretarse que el acuerdo al que hace referencia la norma, solo podía
adoptarse dentro del plazo dispuesto en el numeral 2. Fuera del plazo de dos
meses que determina el referido artículo, no podría la Municipalidad acoger un
plan de condonación con base en el numeral 2 de repetida cita.
5.
No obstante, debe
indicarse que el artículo 50 del CNPT dispone el procedimiento para condonar
adeudos tributarios, distinguiendo, por un lado, la condonación de la
obligación tributaria principal, para lo cual es necesario que se dicte una ley
que autorice expresamente su condonación y, por otro lado, las
obligaciones tributarias accesorias, como lo son los intereses, recargos y
multas, que pueden ser condonadas por parte de la Administración mediante una
resolución administrativa debidamente motivada técnicamente (artículo 16 de la
Ley General de la Administración Pública) y de acuerdo con parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad, así como sustentada en motivos de oportunidad
y conveniencia favorables para el erario público.
6.
Así las cosas, al
amparo del numeral 50 CNPT, la municipalidad puede condonar, de forma
excepcional, adeudos tributarios de obligaciones accesorias, mediante
resolución administrativa debidamente fundamentada, sin necesidad de una ley
especifica que lo habilite, dado que el numeral 50 señalado establece tal
posibilidad.
7.
Finalmente, debe
indicarse que la Ley No. 10359 de repetida cita, también establece la figura de
la exención en los términos dispuestos en el numeral 3 de ese cuerpo normativo.
Dicha norma no establece más requisito, para que sea implementado por la
Municipalidad, que el acuerdo respectivo previo estudio técnico financiero.”
SSH/hsc