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Opinión Jurídica : 054 - del 29/04/2024
29 de abril de 2024
PGR-OJ-054-2024
Señora
Nancy Vílchez Obando
Jefa de Área
Comisiones Legislativas V
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la
aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CE23120-0365-2024 de 19 de abril de 2024, por medio del cual requiere la
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el texto sustitutivo
del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23879,
denominado “AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO
MUNICIPAL DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO
TERRESTRE DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA
CABALLO”.”
I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.
De
conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica
(no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República
es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración
Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales
que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa
podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema
en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro
criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función
legislativa.
Pese a lo anterior, y a que no existe previsión
legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que
formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con
el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión
Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de
este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o
de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos
referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por
esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no
vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de
la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los
supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días
en él establecido.
II. CONSIDERACIONES SOBRE EL
PROYECTO DE LEY CONSULTADO.
La Procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley mediante
la opinión jurídica no. PGR-OJ-025-2024 de 26 de febrero de 2024. En esa
ocasión, se señaló lo siguiente:
“En primer lugar, es necesario señalar que,
tal y como lo hemos expuesto en nuestros dictámenes nos. C-046-2012 de 22 de
febrero de 2012, C-282-2013 de 4 de diciembre de 2013, C-110-2014 de 28 de
marzo de 2014 y C-024-2016 de 3 de febrero de 2016, las Municipalidades que
administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno de ese
bien demanial a una institución pública, para el desarrollo de infraestructura
de interés general, con base en las autorizaciones que prevén los artículos 18
y 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión.
(…)
También,
hemos señalado que el desarrollo de ese tipo de infraestructura no se autoriza
por medio de un permiso de uso, pues, tratándose de obras destinadas a un fin
general o para brindar un servicio público, éstas, generalmente, son de
carácter permanente. El permiso de uso previsto en el artículo 154 de la Ley
General de la Administración Pública, además de que está ideado para otorgarse
a sujetos de derecho privado, es de condición precaria y es revocable por la
administración por razones de interés público, por lo que no permite autorizar
el desarrollo de obras permanentes en la zona marítimo terrestre, no debe
afectar las condiciones del lugar, entorpecer el libre uso de la zona pública,
ni limitar la futura implementación del plan regulador.
En
otras palabras, mediante la figura del permiso de uso, las
Municipalidades pueden autorizar actividades temporales cuya realización no
requiera de ningún tipo de construcción permanente más allá de obras sencillas
de fácil remoción (Véase al respecto el dictamen no. C-100-1995
de 10 de mayo de 1995). Ese carácter temporal es contrario a la naturaleza de
las obras que se pretenden autorizar, pues el acueducto que se proyecta
construir pretende brindar el servicio público de agua potable a la comunidad
de la isla Caballo.
De tal forma,
el desarrollo de esas obras en la zona marítimo terrestre puede darse bajo las
autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, y no mediante
el otorgamiento de un permiso de uso.
Ciertamente el artículo 42 de la Ley 6043
dispone que si una concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte
de éstas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa, lo cual
resultaría aplicable a las autorizaciones que disponen los artículos 18 y 22 de
la Ley 6043. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional
señaló que esa aprobación legislativa se requiere cuando se trate de
concesiones para fines turísticos o explotación comercial de las islas, no para
concesiones de uso habitacional.
(…)
Entonces,
aun entendiendo que el requisito de la aprobación legislativa alcanza a las
obras que contemplan los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, el criterio anterior
resulta aplicable a la autorización para construir un acueducto que ocupe la
zona marítimo terrestre pero tenga como fin dotar de agua potable a los
pobladores de la isla Caballo. Es decir, en razón de que la obra a construir
tiene como fin brindar un servicio público esencial a quienes ocupan la isla
con fines habitacionales y de subsistencia y no se trata de un proyecto que
pretende dotar de agua potable a explotaciones comerciales o turísticas, su
autorización por las entidades competentes, no requeriría la aprobación
legislativa.
En todo caso,
según se especifica en la exposición de motivos, el acueducto requeriría la
instalación de una tubería submarina, la cual sí requiere la autorización de la
Asamblea Legislativa que contempla el artículo 5° de la Ley 6043 (en relación
también con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución
Política) para las obras que se realicen en las zonas cubiertas permanentemente
por el mar. Y, esa autorización no está siendo contemplada en la redacción del
artículo propuesto.
Sobre el
artículo 5° de la Ley 6043 hemos señalado que:
«La concesión de uso, por su lado, es la idónea
para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa
envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el
legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea
Legislativa para el respectivo otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos
en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de
marzo de 1977…
(…)
Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No.
6043 al hacer referencia a «las zonas cubiertas permanentemente por el mar,
adyacentes a los litorales» hace alusión no sólo a la zona del mar territorial,
sino también a las denominadas «aguas interiores del Estado». (Dictamen no.
C-053-1999 de 16 de marzo de 1999).
«Se trata, así, de una construcción permanente
dentro de un bien demanial. Más concretamente, una construcción que se fija de
modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico.
No se discute que el bien sobre el cual se fijará
la faja tiene carácter de bien demanial y que, por consiguiente, está sujeto a
un régimen jurídico particular. La utilización de los litorales está protegida
por las condiciones especiales que se aplican a los bienes demaniales.
(…)
Aplicando el artículo antes transcrito a la
construcción que se pretende, habría que concluir que si la faja transportadora
requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar, esa
construcción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea Legislativa.»
(Dictamen no. C-228-2000 de 22 de setiembre de 2000).
Además,
tómese en cuenta que, sobre lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la
Constitución Política, la Sala Constitucional ha señalado:
«En efecto, el artículo 121, inciso 14) contiene
tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a) La primera,
es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar "la
enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la
Nación". Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a
todos los bienes propios de la Nación, y, por otra, reserva a la ley la
materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a
usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué
bienes no "podrán salir definitivamente del dominio del Estado". Para
esas categorías, que están enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricción
es total y absoluta en cuanto a "salir del dominio del Estado", pero,
de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de
bienes pueden ser "explotados por la administración pública o por
particulares" de acuerdo con las ley o mediante concesión especial; c) La
tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes
(ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en
las tres categorías de la norma precedente.» (Voto no. 3789-1992 de las 12
horas de 27 de noviembre de 1992).
Con base en
lo anterior, dado que el proyecto no solo implica el uso de la zona marítimo
terrestre como tal, sino que incluye la construcción de una tubería en el mar,
es necesario que el uso del espacio marino sea autorizado por la Asamblea
Legislativa.”
En resumen, en la opinión jurídica citada, nuestros
comentarios giraron en torno a que el desarrollo de las obras que requieran
realizarse en la zona marítimo puede darse bajo las autorizaciones que prevén
los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, y no mediante el otorgamiento de un
permiso de uso. Además, se señaló que, con base en el criterio de la Sala
Constitucional, al tratarse de la instalación de un acueducto para uso poblacional,
las obras que se realicen en la zona marítimo terrestre no requieren
autorización legislativa. Y, el último comentario expuesto se dirigió a señalar
que, en virtud de que el proyecto de acueducto incluye la construcción de una
tubería en el mar, es necesario que el uso del espacio marino sea autorizado
por la Asamblea Legislativa.
Ahora bien, en el texto sustitutivo el artículo único
propuesto mantiene una redacción muy similar a la que contenía el texto base,
salvo que se incluyó la mención a la Ley Constitutiva del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y que se indica que el sistema de
acueducto será para el abastecimiento de agua potable a los habitantes de Isla
Caballo.
Si bien es cierto, las dos modificaciones propuestas en
el texto sustitutivo constituyen mejoras al texto y no alteran la finalidad del
proyecto, siguen siendo latentes las recomendaciones expuestas en la opinión
jurídica no. PGR-OJ-025-2024 que fueron resumidas
anteriormente. Por ello, remitimos nuevamente a lo señalado en ese criterio,
poniendo especial énfasis en la necesidad de que la Asamblea Legislativa
autorice el uso del espacio marino para la instalación de tuberías, sin que
ello signifique, que no deban atenderse las otras recomendaciones expuestas.
Aparte de lo anterior, debe
señalarse que corresponde a la Asamblea Legislativa valorar la razonabilidad,
necesidad, conveniencia y oportunidad del proyecto de acueducto planteado.
III. CONCLUSIÓN.
Si
bien la aprobación del proyecto de ley no. 23879, denominado “AUTORIZACIÓN AL
CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO MUNICIPAL DE PUNTARENAS
PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DEL SISTEMA DE
ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”, es una decisión
estrictamente legislativa,
se recomienda ajustar el texto de la iniciativa
conforme con las observaciones expuestas.
De usted,
atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/lcm
Cód. 3400-2024
PGR-OJ-054-2024.
CONSTRUCCIONES
DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA
POTABLE. USO DEL ESPACIO MARINO REQUIERE AUTORIZACIÓN DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA. ACUEDUCTOS PARA USO POBLACIONAL.
La señora Nancy Vílchez Obando,
Jefa del área de Comisiones Legislativas V de la Asamblea Legislativa, requirió
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23879, denominado
“AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO MUNICIPAL
DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DEL
SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”.”
Esta
Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-054-2024 de 29 de abril de 2024, sobre lo consultado refirió:
En
opinión jurídica no. PGR-OJ-025-2024 de 26 de febrero de 2024, esta
procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley y se señaló en
resumen que el desarrollo de las obras que requieran realizarse en la zona
marítimo puede darse bajo las autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22
de la Ley 6043, y no mediante el otorgamiento de un permiso de uso. Además, se
señaló que, con base en el criterio de la Sala Constitucional, al tratarse de
la instalación de un acueducto para uso poblacional, las obras que se realicen
en la zona marítimo terrestre no requieren autorización legislativa. Y, el
último comentario expuesto se dirigió a señalar que, en virtud de que el
proyecto de acueducto incluye la construcción de una tubería en el mar, es
necesario que el uso del espacio marino sea autorizado por la Asamblea
Legislativa.
Las dos
modificaciones propuestas en el texto sustitutivo constituyen mejoras al texto
y no alteran la finalidad del proyecto, siguen siendo latentes las
recomendaciones expuestas en la opinión jurídica no. PGR-OJ-025-2024.
En conclusión:
Si bien la aprobación
del proyecto de ley no. 23879, denominado “AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL
DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO MUNICIPAL DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN
DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA
ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”, es una decisión estrictamente legislativa,
se recomienda
ajustar el texto de la iniciativa conforme con las observaciones expuestas.