Dictamen : 081 - del 30/04/2024

30 de abril de 2024

PGR-C-081-2024

Señora

Marta Eugenia Esquivel Rodríguez

Presidenta Ejecutiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

Doy respuesta a su oficio no. PE-1357-2024 de 9 de abril de 2024, mediante el cual requiere el criterio vinculante de la Procuraduría en relación con los alcances del artículo 43 de la Ley Marco de Empleo Público.

Para plantear su consulta, se exponen una serie de antecedentes sobre el desarrollo de mesas de diálogo entre la Gerencia de la Institución y el Sindicato de Médicos Especialistas, las peticiones de ese Sindicato, las decisiones tomadas y la existencia de una propuesta de revaloración por ajuste técnico al salario base de los médicos.

Como se indica en su nota, esa propuesta no ha sido aprobada, sino que está siendo objeto de análisis, y, para ello, se ha contado con el criterio legal GA-DJ-2697-2024 de 3 de abril de 2024 y otros oficios que se han emitido a lo interno de la Institución.

Después de exponer esos antecedentes sobre la situación concreta que motiva la consulta, plantea las siguientes interrogantes:

“1. Según lo establecido en el artículo 43 de la Ley Marco de Empleo Público, ¿es factible para la Administración Pública acordar aumentos salariales estando en presencia de un conflicto colectivo, con actos de presión evidentes y manifiestos, los cuales obligan a la administración a tomar decisiones salariales para no afectar el servicio público?

2. ¿Es posible para la administración otorgar un ajuste a las bases salariales de los funcionarios públicos, a partir de los incrementos que no fueron aplicados debido a la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la Ley Marco de Empleo Público?”

Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

Sobre el primer requisito expuesto, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a un asunto pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, PGR-C-174-2023 de 11 de setiembre de 2023, entre muchos otros).

Al respecto, hemos señalado:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

En esta ocasión, resulta evidente que la consulta involucra un caso concreto, porque en los antecedentes expuestos se detalla el conflicto que se ha presentado, las decisiones que se han tomado y la propuesta que está siendo valorada por la administración y sobre la cual existe una decisión pendiente.

También, las preguntas planteadas, aunque tratan de formularse en términos generales hacen referencia a un conflicto concreto, y, además, dirigen -en cierta medida- su respuesta.

Entrar a resolver una consulta como ésta, implicaría que la Procuraduría se refiera a la situación concreta planteada y que valore una propuesta de solución que esté siendo objeto de análisis por la administración y los criterios e informes que se han emitido al respecto. Y, como ya se dijo, ese tipo de valoraciones escapan a nuestro ámbito de competencias en materia consultiva.

Nótese que, sobre la valoración y revisión de informes internos, hemos dispuesto:

“…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).

Entonces, si para resolver el asunto concreto expuesto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que regulan el tema, la forma de aplicarlos y los efectos de las normas en el tiempo, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo para resolver el caso correspondiente, pero sin exponer la situación concreta, ni pretender que la Procuraduría la resuelva directamente.

Por último, en vista de que el criterio legal que debe acompañar la consulta debe responder todos los puntos que se someten a nuestra consideración (Dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, entre muchos otros), es claro que éste no debe estar referido, tampoco, a un caso concreto.

Por todo lo anterior, se declara inadmisible la consulta planteada.

De usted, atentamente,

Iván Vincenti Rojas

Procurador General de la República

IVR/gtg

Cód. 3000-2024