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Dictamen : 079 - del 29/04/2024
(Reconsiderado de oficio parcialmente)
29
de abril de 2024
PGR-C-079-2024
Señor
Julio César Vargas Aguirre
Auditor Interno
Municipalidad de Garabito
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. PEFS-AIMG-044-2024 de 8
de abril de 2024, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“1. ¿Es la Auditoría Interna un componente orgánico del sistema de
control interno?
2. ¿Integra la Auditoría Interna el Sistema de Fiscalización Superior de
la Hacienda Pública?
3. ¿Realiza la Auditoría Interna funciones de fiscalización?
4. ¿Tiene la Auditoría Interna competencias y atribuciones de
fiscalización?
5. ¿Se considera la Auditoría Interna como un órgano fiscalizador interno
o dependencia fiscalizadora?”
Además de lo anterior,
se expone que la Contraloría negó la aprobación de una actualización del
Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna de la
Municipalidad de Garabito, indicando que en la modificación se incluyen labores
de fiscalización que no son propias de las auditorías internas. Por lo cual, se
entiende que es ése el motivo de la consulta.
I.
SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.
Si bien es cierto el artículo 4° de
nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los
auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es
irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia
administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.
En ese sentido, hemos indicado que la materia
consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que
pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la
facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin
de que esos órganos de control interno cuenten con la
posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del
Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una
forma más eficaz sus funciones de control y validación.
Ello implica que los auditores no se encuentran
autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén
contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la
competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa
razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna,
deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté
aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos
permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De
ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes
Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009,
C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019,
C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021
de 6 de enero de 2021).
Dado que la facultad de consultar que tienen los
auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a
la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa
facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica,
y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de
cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad
de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en
tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus
competencias y con el plan de trabajo correspondiente.
Puesto que la facultad de consultar que tienen
los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que
ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el
cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando
sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.
A su vez, se reitera lo dispuesto en el
dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes
emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la
auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas
−incluida la institución en la que está inserta la auditoría−
constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen
la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la
Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto
en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.”
Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos, los auditores carecen de la potestad para
realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.
(C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).
Por otra parte, las consultas que
planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben
cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo,
claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado
y que la consulta provenga del jerarca de la institución.
II.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
En esta ocasión, aunque se indica que en
el plan de trabajo de la auditoría se contempla la facultad de consultar a la
Procuraduría, lo cierto es que la consulta debe estar ligada a un tema de fondo
que se haya previsto estudiar en ese plan, tal y como lo hemos señalado en
otras ocasiones:
“…la única forma que tiene
la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de
las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté
directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en
el plan de trabajo.
Debe tenerse en cuenta que
en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán
estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio
en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se
plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.”
(Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).
Aparte
de lo anterior, debe tenerse en
cuenta que uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que ésta
no tenga por objeto responder cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento
sea competencia de otro órgano, tal y como lo exige el artículo 5° de nuestra
Ley Orgánica.
En este caso, es claro que la
consulta está destinada a evacuar dudas relacionadas directamente con el
régimen de control interno, e incluso, con la aplicación de los criterios
emitidos sobre la materia por la Contraloría General de la República.
Indudablemente, según lo dispuesto
por los artículos 3° y 23 de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31
de julio de 2002) y 12 y 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (no. 7428 de 7 de 7 de setiembre de 1994), el proceso de control
interno es un elemento integrante del concepto de Hacienda Pública, y, por
tanto, al ser la Contraloría el órgano rector del ordenamiento de control y
fiscalización superiores, contemplado en la Ley 7428, es el órgano competente
para conocer cualquier duda que surja en relación con la aplicación de ese
régimen.
El artículo 23 de la Ley de Control
Interno, reafirma la competencia prevalente de la Contraloría en cuanto a la
organización y funcionamiento de las auditorías internas, al disponer que éstas
se organizarán y funcionarán conforme lo disponga el
auditor interno, según las disposiciones y normas de carácter obligatorio que
emita la Contraloría General de la República, y al indicar que los reglamentos
de las auditorías deben ser aprobados por ese órgano contralor.
En ese sentido, en otras ocasiones
hemos señalado:
“…respecto de
las interrogantes que refieren a las reglas, condiciones y alcances de la
función del auditor interno y a sus relaciones con el superior jerárquico,
es la Contraloría General de la República (CGR) la institución que ostenta la
competencia para emitir criterio de carácter vinculante y no la Procuraduría
General de la República...” (Dictamen No. C-255-2015 de 11 de setiembre de
2015. En similar sentido, véase el dictamen PGR-C-024-2022 de 7 de febrero de
2022).
De conformidad con lo anterior, la Procuraduría
no puede rendir el criterio requerido, porque implica el análisis de la
naturaleza de las funciones de los auditores internos y, además, valorar una
decisión concreta adoptada por la Contraloría al no aprobar la actualización
del reglamento de esa auditoría.
Por lo expuesto, la consulta es inadmisible.
De
usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
Copia:
Marta Acosta Zúñiga. Contralora General de
la República
ELR/ysb
Cód. 3154-2024
PGR-C-079-2024.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS. CONSULTAS FORMULADAS POR AUDITORES INTERNOS. DEBE FORMULARSE CONSULTA EN RELACIÓN CON EL
EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS. LA CONSULTA NO PUEDE FORMULARSE RESPECTO A
MATERIAS CUYO CONOCIMIENTO SEA COMPETENCIA DE OTRO ÓRGANO.
El señor Julio César Vargas
Aguirre, auditor interno de la Municipalidad de Garabito, en oficio no.
PEFS-AIMG-044-2024 de 8 de abril de 2024, requirió nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“1. ¿Es la Auditoría Interna un componente orgánico
del sistema de control interno?
2. ¿Integra la Auditoría Interna el Sistema de
Fiscalización Superior de la Hacienda Pública?
3. ¿Realiza la Auditoría Interna funciones de
fiscalización?
4. ¿Tiene la Auditoría Interna competencias y
atribuciones de fiscalización?
5. ¿Se considera la Auditoría Interna como un órgano
fiscalizador interno o dependencia fiscalizadora?”
Esta
Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-079-2024 de 29 de abril de 2024, declaró inadmisible la consulta
porque:
No se acredita
cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo
que la auditoría está desarrollando en la institución, y, por tanto, no es
posible precisar que la consulta tenga relación directa con el ejercicio de sus
competencias. Nótese que, como ya se indicó, la acreditación de esa relación
constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las
auditorías.
Además, la consulta está
destinada a evacuar dudas relacionadas con el régimen de control interno, e
incluso, con la aplicación de los criterios emitidos sobre la materia por la
Contraloría General de la República. De acuerdo con lo dispuesto por los
artículos 3° y 23 de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio
de 2002) y 12 y 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
(no. 7428 de 7 de 7 de setiembre de 1994), el proceso de control interno es un
elemento integrante del concepto de Hacienda Pública, y, por tanto, al ser la
Contraloría el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplado en la Ley 7428, es el órgano competente para conocer
cualquier duda que surja en relación con la aplicación de ese régimen.