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Opinión Jurídica : 047 - del 18/04/2024
18 de abril de 2024
PGR-OJ-047-2024
Diputados
(as)
Comisión
Permanente de Asuntos Jurídicos
Asamblea
Legislativa
Estimados
(as) señores (as):
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPJUR-1366-2024
de 21 de marzo de 2024, asignada a este despacho hasta el 2 de abril último,
por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en sesión No. 41
de 5 de marzo de este año, dicha Comisión Permanente ha
dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto base del proyecto “LEY DEL SALARIO MÍNIMO VITAL REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 177 DEL CÓDIGO DE
TRABAJO, LEY N.º 2, DE 27 DE AGOSTO DE 1943, DEL ARTÍCULO 16 Y CREACIÓN DEL
ARTÍCULO 16 BIS DE LA LEY DE SALARIOS MÍNIMOS Y CREACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL
DE SALARIOS, LEY N.º 832, DE 4 DENOVIEMBRE DE 1949”, Expediente
N° 23.876, el cual se adjunta.
I.-
Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta
conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro
pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al
respecto.
En primer lugar,
debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de
la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de
nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas)
dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por
medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada
caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado
es nuestro).
De la norma
transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República
sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme
parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A
tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos
vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la
Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a
que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la
función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se
encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que
conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la
función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá
los efectos comentados.
No obstante, en un
afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante
opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado
proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos
por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no
dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de
las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello
mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia,
en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada
Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro
criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones
generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de
que tal pronunciamiento carece –reiteramos-
de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva,
similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este
caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a
referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta
solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que
no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas
facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría
General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa
en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha
llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de
conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben
serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en
un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de
Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo
de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos
OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004;
OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012;
OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de
2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de
2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de
2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021,
PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,
PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023 y PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril
de 2024).
Así las cosas, de seguido procederemos a emitir
nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto
a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a
nivel jurídico, teniendo como base nuestros criterios no vinculantes contenidos en las
opiniones jurídicas OJ-021-2012 de 14 de mayo de 2012, OJ-95-2016 de 23 de
agosto de 2016 y OJ-116-2016 de 6 de octubre de 2016, emitidas sobre propuestas
legislativas similares -expedientes legislativos Nos 17.721 y 19.312-
y que guardan innegable identidad con el
proyecto ahora presentado sobre el denominado Salario Mínimo Vital, según
advierte la exposición de motivos.
II.- Consideraciones generales relativas al motivo, contenido
y objeto de la propuesta legislativa consultada.
En cumplimiento de lo previsto
por el ordinal 57 constitucional y Convenio 131 de la OIT, el proyecto de ley tiene como objeto definir un mecanismo que procure que
los salarios mínimos alcancen un nivel que permita asegurar “bienestar y
existencia digna” para las personas trabajadoras y sus familias; esto porque
actualmente existe una brecha entre el salario minimum minimorum y el costo de
la canasta básica de bienes y servicios que se utiliza para definir la línea de
pobreza.
Se propone entonces modificar el artículo 177
del Código de Trabajo, Ley N.º 2 de 29 de agosto de 1943 y sus reformas,
introduciendo el concepto de salario mínimo vital. Asimismo, modifica el
artículo 16 de la Ley de Salarios Mínimos y Creación del Consejo Nacional de
Salarios, Ley N.º832 de 4 de noviembre de 1949, para establecer la
conceptualización del denominado salario mínimo minimorum, el cual
deberá ser equivalente o mayor al salario mínimo vital.
Incorpora también un artículo 16 bis de la Ley de Salarios Mínimos y Creación del Consejo Nacional de Salarios, Ley N.º 832, mediante el cual: a) se determina la fórmula de cálculo del salario mínimo vital; b) se establece que para la fijación periódica de todos los salarios mínimos el Consejo Nacional de Salarios deberá fijar el aumento mínimo que debe aplicarse deberá ser equivalente al índice de Precios al Consumidor calculado por el INEC de los doce meses previos.
De esta manera, y siguiendo la metodología planteada en el proyecto de Ley, el salario mínimo vital pasaría de ₡330.299,60 hasta los ₡425.023,86 mensuales.
Por último, se establece un transitorio con un plazo de cinco años para
que se realicen aumentos progresivos sobre los salarios mínimos, hasta lograr que
ningún salario mínimo sea inferior al salario mínimo vital establecido.
III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría
General.
El análisis jurídico del proyecto de ley
consultado nos adentra en un tema sumamente complejo y vasto, como lo es el
establecimiento de sistemas de salario mínimo a nivel internacional; tópico que
no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del mismo,
que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no
vinculante.
Por ello, nos referiremos sólo en punto a
aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según
el contenido del proyecto de ley consultado, basándonos,
primeramente, en posiciones institucionales vertidas al respecto por la
Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Interesa entonces, referir a las consideraciones hechas al respecto en la
OJ-116-2016,
op. cit.:
“Comencemos
por indicar que partiendo del artículo 427 del Tratado de Versalles, según el
cual se incluía «el pago a los trabajadores de un salario que les asegure un nivel de
vida conveniente, tal como se comprende en su tiempo y en su país», podemos
advertir que desde la Constitución de la OIT, en su preámbulo, se hace
referencia a la “garantía de un salario vital adecuado”, como principio general
que orientará la política de la OIT en el futuro, materializada en normas
internacionales especialmente sectoriales (Convenios 26 y 99).
Así
la Declaración de Filadelfia de la OIT, Parte III, párrafo d), de 1944 relativa a los fines y propósitos
de la OIT, adoptada después de la peor crisis económica que el mundo haya
conocido en toda su historia y en los últimos meses de la Segunda Guerra
Mundial, hace hincapié en la necesidad de "políticas
en materia de salarios y ganancias, horarios y demás condiciones de trabajo que
garanticen una distribución justa de los frutos del progreso a todas las
personas y un salario mínimo vital para todos los que tengan empleo y necesiten
esa clase de protección".
Y
no puede ignorarse que este principio de un “salario decente” también se recoge
en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, según
la cual: "Toda persona que trabaja tiene derecho a una
remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia,
una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso
necesario, por cualesquiera otros medios de protección social."
(artículo 23, inciso 3) y "Toda persona
tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene
asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad” (artículo 25, inciso 1). El
artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales proclama, por su parte, el derecho de toda persona «al goce de
condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en
especial: a) una remuneración que proporcione como mínimo a todos los
trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin
distinciones de ninguna especie […]; ii) Condiciones de existencia dignas para
ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto».
La
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la IX
Conferencia Internacional Americana, en 1948, está redactada en términos
similares a los de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Su artículo
XIV dispone que «Toda persona que trabaja
tiene derecho a recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y
destreza, le asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia».
Además, según lo dispuesto en el artículo 7, a) del Protocolo adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en materia de derechos económicos,
sociales y culturales («denominado Protocolo de San Salvador»), adoptado en
1988 y en vigor desde 1999, los Estados partes reconocen que el derecho al
trabajo al que se refiere el artículo anterior supone que toda persona goce del
mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos
Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, entre otras, «una remuneración que asegure como mínimo a
todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos
y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna
distinción». Principio que se reiteró más recientemente en la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización
equitativa, adoptada en el
2008.
Como
parte de la evolución del denominado “salario mínimo”, la noción –no la
definición- de “salario vital”, que remite a la vez a la existencia de una
remuneración mínima y a un nivel de vida aceptable, aparece en el Convenio sobre
la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131) [1] Artículo 3, inciso a), que habla de "las necesidades de los trabajadores
y sus familias". La Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha explicado que "el
establecimiento de un sistema de salarios mínimos se presenta a menudo como un
medio para garantizar que los trabajadores (y en algunos casos, sus familias)
recibirán un mínimo de base que les permitan satisfacer sus necesidades (y las
de sus familias), de ahí el uso frecuente del término "salario mínimo
vital". Los esfuerzos para poner en práctica este concepto implican una
actitud o una política que tiene por objeto mejorar la situación material de
los trabajadores y garantizarles un nivel mínimo básico de vida compatible con
la dignidad humana o que es suficiente para cubrir las necesidades básicas de
los trabajadores. Esta política está en consonancia con el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en lo que respecta al derecho de
toda persona a recibir una remuneración equivalente al menos a un salario que
permita a los trabajadores y sus familias llevar una vida decente".
(Estudio general sobre los salarios mínimos, 1992, párrafo 33).
La
Recomendación sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 135), párrafo 1
señala expresamente que “la fijación de salarios mínimos debería constituir
un elemento de toda política establecida para eliminar la pobreza y para
asegurar la satisfacción de las necesidades de todos los trabajadores y de sus
familias”. También establece en su párrafo 2 que “el objetivo fundamental de la
fijación de salarios mínimos debería ser proporcionar a los asalariados la
necesaria protección social respecto de los niveles mínimos permisibles de
salarios”.
La
CEACR ha señalado también que "el salario mínimo implica que dicho
salario debe ser suficiente para las necesidades de subsistencia de los
trabajadores y sus familias. Por lo tanto, la satisfacción de las necesidades
de subsistencia es un criterio para la fijación de salarios mínimos y también
uno de los objetivos del Convenio. Sin embargo, las necesidades de los
trabajadores y sus familias no pueden considerarse en el vacío, sino en
relación con el nivel de desarrollo económico y social del país".
(Estudio General párrafo 281). Otros factores que deben tenerse en cuenta, en
la medida de lo posible y de conformidad con la práctica y las condiciones
nacionales, incluyen:
·
el nivel general de salarios en el país, el costo de la vida, las
prestaciones de seguridad social, y el nivel de vida relativo de otros grupos
sociales;
·
los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo
económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y
mantener un alto nivel de empleo (Convenio núm. 131 artículo 3);
·
las variaciones del costo de la vida y otras condiciones económicas
(Recomendación 135, párrafos 3 y 11).
Pese
a que el Convenio núm. 131 y la Recomendación núm. 135 tienen la finalidad de
garantizar que el salario mínimo se fije a un nivel tal que permita satisfacer
las necesidades de los trabajadores y sus familias, lo cierto es que no
contienen indicaciones precisas sobre la cuantía del mismo ni siquiera sobre
los tipos de necesidades que deben atenderse, como podrían ser manutención,
alojamiento, necesidades sociales, culturales, educación y tiempo libre o de
esparcimiento. Esta circunstancia pone en evidencia la libertad que el Convenio
otorga a los Estados para fijar, en plena consulta con los interlocutores
sociales, las escalas de salarios mínimos que resulten apropiadas a la
situación nacional, teniendo en cuenta las necesidades de los trabajadores y de
sus familias, además de factores económicos como el nivel de desarrollo
económico de cada país. Así puede estimarse que la noción de salario mínimo vital remite a la idea de
fijación, por vía legislativa o mediante otros métodos, de un salario base que
revista carácter obligatorio. Los salarios mínimos deberían propiciar que los
trabajadores y sus familias lleven una vida digna, pero nada garantiza que los
niveles establecidos realmente en los diversos países del mundo cumplan esta
condición (Sistemas de Salarios Mínimos, Conferencia Internacional del Trabajo,
103 Reunión, 2014. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Primera Edición
2014, pág. 30).
Y
no debe obviarse que el propósito de un salario mínimo es brindar a los
trabajadores protección cuando no existen medios extendidos y eficaces de
fijación de los salarios en varios sectores, en particular, mediante
negociación colectiva (Convenio núm. 131, artículo 1, inciso 1). Razón por la
cual puede afirmarse que la OIT no ha especificado qué punto de referencia
podría utilizar un gobierno (a menudo denominado "canasta de bienes y
servicios") para determinar si un salario mínimo es adecuado para
satisfacer las necesidades básicas del trabajador y su familia.”
(Pronunciamiento OJ-116-2016, op. cit.).
Ahora bien, según
hemos reconocido, a nivel nacional el salario mínimo detenta la condición de
derecho fundamental, como piso mínimo o límite razonable a la libertad de
contratación que debe respetarse en materia de condiciones salariales.
Tutelando, así, la relevancia que conlleva para un
Estado, Social, Democrático y de Derecho, el que todos sus ciudadanos puedan
ostentar una vida digna, sin carecer de lo básico (Pronunciamiento OJ-021-2012,
op. cit.).
En esta línea, ha decantado la jurisprudencia constitucional, al
disponer:
“…La garantía de un salario vital adecuado está
tutelada en los artículos 57 de la Constitución Política, 14 de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 7 inciso a) del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 23 inciso 3) de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, 7 inciso a) del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, 8 de la Carta Internacional Americana de
Garantías Sociales. De manera que toda persona que trabaja tiene derecho a una
remuneración oportuna, equitativa y satisfactoria, que le asegure, tanto al
trabajador como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana…” (Resolución No. 2007-007047
de las 15:17 hrs. del 23 de mayo de 2007, Sala Constitucional).
Pero hemos
advertido que, a la par de la garantía social de salario mínimo, el artículo 57
constitucional prevé adicionalmente una garantía institucional
en el orden a que la fijación del salario mínimo le corresponde a un organismo
técnico determinado por Ley - Consejo Nacional de Salarios, órgano de
desconcentración máxima-, a fin de que esa fijación se realice de forma
independiente, con base en criterios técnicos objetivos y sin sufrir las
posibles presiones o injerencias políticas (Dictámenes C-64-1992 de 8 de abril
de 1992 y C-141-1995 de 7 de marzo de 1995). Igualmente esa independencia
técnica y la desconcentración máxima del Consejo Nacional de Salarios, obstan
para que los jerarcas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
o del Poder Ejecutivo en general, revisen o sustituyan las fijaciones
salariales acordadas por ese Consejo, tampoco pueden avocarse tal competencia ni
pueden girar órdenes, instrucciones o circulares sobre la forma en
que el Consejo puede ejercer su competencia en materia de fijación de salarios
mínimos (Pronunciamiento OJ-95-2016, op. cit.)..
De modo que, el artículo 57 constitucional limita el poder legislativo
en dos aristas: primero, que no puede atribuir la competencia de fijar los
salarios mínimos a un organismo distinto del órgano técnico previsto, y en
segundo lugar, impide que sea la Ley ordinaria la que fije los salarios
mínimos.
No obstante, hemos aclarado que el hecho de que el Consejo Nacional de
Salarios tenga una competencia exclusiva en materia de fijación de salarios
mínimos, esto no le impide a la Ley ordinaria regular el régimen jurídico y de
funcionamiento de aquel organismo técnico, así como establecer las bases o
factores para que ese colegio proceda a la fijación de los salarios mínimos
(Pronunciamiento OJ-95-2016, op. cit.). Aspecto este último, reconocido por la
Sala Constitucional en sus resoluciones No. 4806-2010 de las 14:50 hrs. del 10
de marzo de 2010 y 2013-12014 de las 14:30 hrs. del 11 de setiembre de 2013),
en el sentido que el legislador cuenta con un ámbito de libertad para definir
el contenido o composición del referido salario mínimo.
Por lo hasta aquí expuesto, sin lugar a dudas, es un aspecto librado al
margen de discrecionalidad legislativa, en el ejercicio de la configuración
normativa, el definir las bases, contenido o composición del salario
mínimo. Por lo tanto, se debe entender que el Legislador puede, dentro de los márgenes
razonables de libertad que le da la Constitución, establecer las condiciones
base o factores que sirvan para determinar técnicamente el salario mínimo. Y
hasta donde entendemos, el proyecto de ley propuesto cumple con ese presupuesto
elemental, sin que incida desproporcionadamente en la competencia técnica del
Consejo Nacional de Salarios, al cual se le establece un piso cuantitativo para
ejercerla.
Más allá del contenido mismo de la propuesta legislative consultada, un
aspecto en el que debemos insistir, aunque no sea formalmente obligado, es que
se socialice el proyecto de ley, por medio de audiencia pública, para contar
con la opinión de actores implicados, especialmente organizaciones de
empleadores y trabajadores; lo cual busca la mayor participación de la sociedad
civil, para que puedan aportar elementos que permitan enriquecer la normativa
propuesta y que permitan balancear los distintos objetivos e intereses en
juego.
Interesa entonces, reiterar lo que señalamos en la OJ-116-2016, op. cit,.:
“La OIT aboga por el diálogo
social, en particular la negociación colectiva, para determinar los salarios a
nivel sectorial, así como por las consultas tripartitas destinadas a fijar los
salarios mínimos o por la ampliación de los acuerdos de negociación colectiva.
Por
ello es que dentro de los presupuestos más esenciales para el establecimiento
de un sistema de salario mínimo vital como el propuesto es imprescindible
efectuar una “consulta exhaustiva” a todos los interlocutores sociales
involucrados, en pie de igualdad, respecto a la concepción y alcances del
sistema propuesto (artículo 1, párrafo 2 del Convenio 131), pues como cualquier
política pública en materia de desigualdades en la renta o la pobreza -porque en todo caso no es la única
respuesta política en esta materia-, debe evaluarse con atención si
constituye un mecanismo que permita alcanzar los objetivos fijados y anticipar
cualquier consecuencia imprevista indirecta adversa (como el incremento en el
índice de desempleo, la migración a la economía informal, etc.) que podría
derivarse de su aplicación, especialmente si aquel salario mínimo vital se fija
a un nivel demasiado elevado sin considerar el nivel real de desarrollo
económico y los niveles de productividad y de empleo vigentes en el país.
No
debe tratarse de una simple formalidad por parte de las autoridades
gubernamentales, pues deben adoptarse medidas para asegurar que las autoridades
tengan realmente en cuenta las preocupaciones y argumentos de los
interlocutores sociales, a fin de clarificar su decisión, en particular, para
tener en cuenta tanto las necesidades de los trabajadores como las realidades
económicas durante la fijación de los salarios mínimos. Esto supone
naturalmente que la consulta se lleve a cabo antes de tomar las decisiones y
que los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores
interesadas dispongan de informaciones completas y pertinentes para formular
sus opiniones (Sistemas de Salarios Mínimos, Conferencia Internacional del
Trabajo, 103 Reunión, 2014. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Primera
Edición 2014, pág. 110), pues al final de cuentas interesa no sólo tener en
cuenta la situación económica del país, sino también la capacidad financiera de
los empleadores.
En
todo caso, para la formulación de este tipo de políticas públicas se requieren
inexorablemente datos precisos y recientes con un alcance amplio. Por ello no
puede obviarse que la Recomendación núm. 135 establece que, en la medida en que
lo permitan las circunstancias nacionales, se deberán destinar recursos
suficientes para la compilación de los datos estadísticos y de otra naturaleza
que sean necesarios para el estudio analítico de los factores económicos
pertinentes y de su probable evolución. La CEACR recuerda que el Convenio núm.
160 y la Recomendación núm. 170 sobre estadísticas del trabajo, 1985,
proporcionan orientaciones suplementarias en esta materia. Así que
inexorablemente esta propuesta de ley debe basarse en datos objetivos
confiables y actualizados sobre la situación económica del país, incluyendo las
tendencias en los ingresos por habitante, en la productividad y en el empleo,
el desempleo y el subempleo, entre otros.
Por ello, si bien la ley es un acto político, cuya emisión le compete
exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular
(artículo 105 constitucional), quienes en el ejercicio de su potestad
legislativa, gozan de una discrecionalidad amplia pero no absoluta, que les
permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estimen más
adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a
través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre
los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense, lo
cierto es que sería más que conveniente, necesario y obligatorio, contar con
estudios que justifiquen la factibilidad del establecimiento de un sistema
general de salario mínimo vital como el propuesto.” (Pronunciamiento OJ-116-2016, op.
cit.).
Por último, tal y como lo hicimos en
la supracitada OJ-116-2016, en el tanto se infiere que el proyecto propuesto
establece un salario mínimo vital de aplicación general, con tasas por sector,
categoría profesional o zona geográfica, sería importante establecer de forma
más detallada el ámbito de aplicación del sistema de salario mínimo vital
propuesto, definiendo con mayor claridad el grupo o categoría de trabajadores
asalariados que comprende, así como contemplar la eventual exclusión de otros
colectivos específicos, como por ejemplo, los servidores públicos sujetos al
régimen de empleo público que lleva aparejado el establecimiento de escalas
salariales específicas e independientes, producto de la entrada en vigencia de
la Ley Marco de Empleo Público, No. 10159, pues la aplicación del sistema de
salarios mínimos a todos los trabajadores que habría de establecerse en virtud
del Convenio núm. 131, no es absoluta. Ni el Convenio núm. 131 ni la
Recomendación núm. 135 contienen disposiciones destinadas a imponer a los
Estados Miembros la obligación de establecer un salario único a nivel nacional
ni tampoco, al contrario, de instituir un sistema basado en salarios mínimos
sectoriales.
Véase que de conformidad con su
artículo 1, párrafo 3, todo Estado Miembro que ratifique este Convenio deberá
enumerar, en la primera memoria anual sobre la aplicación del Convenio, los
grupos de asalariados que no hayan sido incluidos en su campo de aplicación y
explicar los motivos de dicha exclusión. En las memorias subsiguientes, dicho
Miembro deberá exponer el estado de su legislación y de su práctica respecto de
los grupos excluidos y la medida en que aplica o se propone aplicar el Convenio
a dichos grupos.
Conclusión:
De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría
estima que el proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a
nivel jurídico, los cuales podrían ser solventados con una adecuada técnica
legislativa, según lo sugerido, todo con el fin de corregir y mejorar la
propuesta legislativa.
Por lo demás, es obvio que su aprobación o
no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese
Poder de la República.
Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.
MSc. Luis Guillermo Bonilla
Herrera
Procurador Adjunto
Dirección de la Función Pública
LGBH/ymd
PGR-OJ-047-2024
SALARIO MÍNIMO VITAL.
PROYECTO DE LEY NO. 23.876.
Por oficio No. AL-CPJUR-1366-2024 de 21 de marzo de 2024, en virtud de
la moción aprobada en sesión No. 41 de 5 de marzo de este año, la Comisión
Permanente de Asuntos Jurídicos dispuso consultar
texto base del proyecto “LEY DEL SALARIO
MÍNIMO VITAL REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 177 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, LEY N.º 2, DE
27 DE AGOSTO DE 1943, DEL ARTÍCULO 16 Y CREACIÓN DEL ARTÍCULO 16 BIS DE LA LEY
DE SALARIOS MÍNIMOS Y CREACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE SALARIOS, LEY N.º 832,
DE 4 DENOVIEMBRE DE 1949”, Expediente N° 23.876, el cual se adjunta.
Con la
aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen
PGR-OJ-047-2024, de 18 de abril de 2024, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla
Herrera, de la Dirección de la Función Pública, concluye:
“De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría
estima que el proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a
nivel jurídico, los cuales podrían se solventados con una adecuada técnica
legislativa, según lo sugerido, todo con el fin de corregir y mejorar la
propuesta legislativa.
Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es
un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder
de la República.
Se deja así evacuada
su consulta en términos no vinculantes.”