Opinión Jurídica : 046 - del 18/04/2024

18 de abril del 2024

PGR-OJ-046-2024

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPJUR-1660-2024 de 05 de abril de 2024, asignado a este Despacho el 09 de los corrientes, por el que nos comunica que, en virtud de la moción 44 aprobada el 19 de marzo último, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto del proyecto de Ley: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 89, 105, 136, 138, 140, 143, 145, 177, 205, 273, 274, 278, 281, 283, 284, 288, 301, 310 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, LEY N°2 DEL 27 DE AGOSTO DE 1943, LEY PARA LA REDUCCIÓN DE LA JORNADA ORDINARIA”, Expediente N° 23.905, el cual se adjunta.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022, PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023 y PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a nivel jurídico, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

Como Costa Rica ha sido reconocido como el segundo país de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)[1], en el que se trabajan más horas al año, esta iniciativa pretende una reforma del Código de Trabajo para reducir el tiempo de trabajo sin afectación salarial y establecer nuevos límites a la jornada laboral, tanto diaria como semanal, de modo que la jornada ordinaria diurna sea de 7 horas diarias y hasta 40 semanales, la jornada nocturna de 5 horas diarias y 30 semanales, y la mixta no podrá exceder las 6 horas diarias y 40 semanales. Además, se reduce a 6 horas diarias y 30 semanales para personas con edades entre 15 y 18 años.

La reducción de jornada propuesta será gradual en un periodo de 8 años o en un plazo menor, previo acuerdo individual o colectivo y se le dan atribuciones técnicas al Consejo de Salud Ocupacional, en coordinación con la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), para preparar un plan nacional para el mayor aprovechamiento de la reducción progresiva de las jornadas laborales sugerida.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A.- Comentarios generales sobre la reducción del tiempo de trabajo.

El tiempo de trabajo, es decir, la cantidad de horas trabajadas[2] y la manera en que se distribuyen durante el día, la semana y el mes, tienen importantes consecuencias tanto para los trabajadores como para los empleadores, pues no sólo afectan a la calidad del trabajo sino también a la vida fuera del lugar de trabajo y constituye uno de los factores importantes para determinar la productividad, la rentabilidad y sostenibilidad de las empresas.

Por ello, las cuestiones relativas al tiempo de trabajo -su organización y ordenación- han ocupado un lugar central en los debates, no sólo entre trabajadores y empleadores, sino en la sociedad en general. Y la siguen teniendo quizás con mayor acentuación debido a las transformaciones que están teniendo lugar en el mundo del trabajo, facilitadas por los avances y mejoras tecnológicas y las comunicaciones, que inciden en aspectos tradicionales relacionados con la dimensión temporal y espacial del trabajo -en cualquier momento y en cualquier lugar-.[3] Aspectos que, sin duda, involucran una mayor flexibilidad y variabilidad de las horas de trabajo, por modalidades no tradicionales o formas atípicas de empleo que inevitablemente van surgiendo.

Según se reseña, la preocupación respecto a la excesiva duración de la jornada de trabajo ya estaba presente antes y durante la conformación de la OIT en 1919. Véase que los principios de la jornada laboral de 8 horas o de la semana de trabajo de 48 horas ya estaban consagrados en el Tratado de Versalles, como un método y principio para regular las condiciones de trabajo, que todas las comunidades industriales deberían procurar aplicar, en la medida en que lo permitan sus circunstancias particulares[4]. Así, en el Preámbulo de la Constitución de la OIT se señala que es urgente mejorar la «reglamentación de las horas de trabajo» y la «fijación de la duración máxima de la jornada y de la semana de trabajo».

Por ello, el tiempo de trabajo ha sido objeto primordial de las actividades normativas de la OIT, que ha adoptado una serie de instrumentos generales que cubren en particular las horas de trabajo[5] y algunos otros instrumentos sectoriales específicos que contienen disposiciones sobre el tiempo de trabajo[6].

Sin mayores pretensiones que abreviar un largo y complejo proceso histórico normativo a nivel internacional, nos centraremos brevemente en, al menos, tres convenios: el Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1); el Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30), y el Convenio sobre las cuarenta horas, 1935 (núm. 47), y en una Recomendación, a saber, la Recomendación sobre la reducción de la duración del trabajo, 1962 (núm. 116).

La Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) adoptó el Convenio núm. 1, como su primera norma internacional del trabajo que, sobre la materia de interés, incorporaba una combinación de los dos principios de las 8 y las 48 horas como una limitación legal a las horas diarias y semanales de trabajo en el sector industrial, con un reconocimiento del principio de 24 horas de descanso a la semana. Además, el Convenio núm. 1 autoriza un número limitado de excepciones específicas que permiten la prolongación de las horas normales de trabajo.

Una protección análoga se hizo extensiva, en 1930, a los empleados asalariados en el comercio y las oficinas, con la adopción en la 14.ª reunión de la CIT del Convenio núm. 30.

Los convenios nos. 1 y 30 abarcan la gran mayoría de los sectores económicos -públicos y privados-, aunque existen algunas exclusiones importantes, como los trabajadores agrícolas y domésticos, hospitales e instituciones similares, hoteles, restaurantes, cafés o teatros. De este modo, la conjunción copulativa de los Convenios nº 1 y nº 30 de la OIT aglutinaría las bases, pretendidamente universales, de la regulación de la jornada de trabajo.

A raíz del desempleo generalizado que se afronta a nivel mundial después de la Gran Depresión en 1929, y bajo la conveniencia de que los trabajadores también participen de los beneficios del progreso tecnológico, se adopta el Convenio núm. 47 que exige a los países ratificantes que aprueben el principio de la semana de 40 horas, a fin de que el nivel de vida no se vea reducido como consecuencia de ello.

Como norma general, el Convenio núm. 47 no establece normas detalladas, sino que insta a los Estados que adopten o faciliten las medidas prácticas, razonables y apropiadas, para garantizar la semana laboral de 40 horas. Como dato importante, el Preámbulo de la Recomendación núm. 116, adoptada en 1962, indica que el principio establecido en el Convenio núm. 47 es una norma social que debe alcanzarse por etapas, si fuere necesario. Es decir, este instrumento internacional propone una reducción “progresiva” de las horas de trabajo, teniendo en cuenta las diferentes condiciones económicas y sociales en los diversos países, así como la variedad de las prácticas nacionales sobre la regulación de las horas y otras condiciones de trabajo, y, por otro lado, esboza, en términos generales, los métodos por los cuales podrían aplicarse tales medidas prácticas, sin que ello suponga rebaja alguna de los derechos retributivos de los trabajadores.

Es así, como la Recomendación núm. 116 fue diseñada para complementar y facilitar la aplicación de los instrumentos internacionales existentes sobre la duración del trabajo. Y para ello, teniendo en cuenta las diversas condiciones económicas y sociales existentes en los diversos países, indica una serie de medidas para alcanzar y reglamentar la reducción progresiva de la duración y demás condiciones de trabajo. Si bien no especifica su ámbito de aplicación, excluye la agricultura, el transporte y la pesca marítimas.

Ahora bien, como datos relevantes[7]:

· A nivel mundial, las horas de trabajo semanales en promedio es de aproximadamente 43 horas.

· Con la excepción de América del Norte, Europa Oriental, y Europa Septentrional, Meridional y Occidental, el promedio de horas de trabajo semanales para la mayoría de las subregiones supera la norma de las 40 horas establecida en el Convenio núm. 47.

· Las subregiones de Europa Septentrional, Meridional y Occidental registran el promedio más bajo notificado, con 36,4 horas por semana, seguidas de América del Norte y Europa Oriental, ambas con un promedio de 38,7 horas y el continente africano con un promedio de 43,3 horas.

· En cambio, en las subregiones de Asia Meridional y Asia Oriental el tiempo de trabajo semanal notificado alcanza el promedio más alto, a saber, 46,6 y 46,3 horas respectivamente, seguido del notificado en los Estados árabes, de 45,8 horas.

· En general, el promedio semanal de horas de trabajo remunerado es más alto entre hombres que entre mujeres.

· Las horas de trabajo excesivas se definen como horas habituales que superan las 48 horas semanales, tal como recomendó la Reunión tripartita de expertos sobre la medición del trabajo decente (OIT: Medición del trabajo decente. Documento de debate para la Reunión tripartita de expertos sobre la medición del trabajo decente, 2008, pág. 9.).

Motivados especialmente en las disposiciones normativas del Convenio núm. 47 y de la Recomendación núm. 116, ambas de la OIT, a nivel internacional se ha venido dando un avance en la tendencia a la reducción de las horas de trabajo.

Así, algunos de los países han tomado medidas para reducir las horas de trabajo hasta 40 o menos, especialmente a través de medidas legislativas, que son aplicables a todos los trabajadores. Por ejemplo, Francia, en el 2002 estableció la jornada laboral estándar en 35 horas a la semana; regulación pionera en Europa occidental al disponer una de las jornadas laborales más cortas. La República de Corea redujo la semana de 44 horas a 40 horas de trabajo y lo hizo de forma escalonada entre 2004 y 2011. Nueva Zelandia, en el año 2000, estableció en 40 el número máximo de horas de trabajo semanales, salvo acuerdo en contrario con el empleador.

Ecuador fue país pionero en la reducción de la jornada en América Latina, pues desde 1997 la ley ecuatoriana establece un máximo estándar de 40 horas semanales, con un límite de 8 horas diarias.

Recientemente, a nivel latinoamericano, en el 2023, México y Chile[8] redujeron progresivamente la jornada laboral de 48-45 a 40 horas semanales.

B.- Observaciones jurídicas específicas al proyecto.

La cuestión que primero aflora en este estudio, es la de cuál es el nivel de cumplimiento, por parte de Costa Rica, de los estándares fijados por la OIT en materia de duración y distribución de la jornada de trabajo. La respuesta inmediata sería que la normativa nacional sí se ajusta a las previsiones fijadas en los Convenios nº 1 y nº 30.

Según hemos reconocido, nuestro ordenamiento jurídico regula, de forma general, las jornadas máximas a las que pueden someterse las personas trabajadoras –arts. 58 constitucional, 135 y ss. del Código de Trabajo-. Regulación normativa límite de las jornadas de trabajo, con vocación de generalidad y de innegable orden público que, a falta de regulación especial y diferenciada en la materia, resulta aplicable incluso a las Administraciones Públicas (Dictamen PGR-C-128-2022 de 8 de junio de 2022).

Efectivamente, Costa Rica, pese a no tener ratificado ninguno de los convenios internacionales aludidos[9], establece, como límite general máximo obligatorio, una semana de trabajo diurno de 48 horas normales u ordinarias (art. 58[10] constitucional), cumpliendo así lo previsto tanto en el art. 1 del Convenio núm. 1, como en el art. 3 del Convenio núm. 30, que prevén una duración del trabajo que no podrá exceder de 8 horas por día y de 48 por semana.

Sin embargo, es notorio que no ha existido, por mucho tiempo, un avance en una reducción paulatina de la jornada laboral, como la propuesta en el Convenio núm. 47 y Recomendación núm. 116 de la OIT.

Y si bien los instrumentos internacionales de la OIT aludidos, no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es innegable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia no solo interpretativo de la legislación o normativa nacional, sino en el marco configurador de nuestro derecho interno, máxime cuando éste se ha inspirado en los convenios respectivos –como es el caso en examen-, o para aplicar principios reconocidos en la Constitución Nacional y no reglamentados, o bien para aplicar el derecho interno conforme a principios internacionales, y por ello los aludimos en este estudio, a fin de reforzar la alternativa jurídica dada al tema de fondo, basada en la reconfiguración del derecho interno.

De ahí que el legislador derivado u ordinario, dentro del margen máximo dado por la norma constitucional, desde una dimensión cuantitativa, puede normar la disminución de las horas de trabajo como la propuesta. Y es más que aconsejable hacerlo con un enfoque gradual, transicional o por etapas, como se plantea, según ha sido la tónica en experiencias similares alrededor del mundo.

Un aspecto destacable es que la reforma propuesta prevé expresamente que la reducción de las horas de trabajo no afecta las retribuciones, pues los trabajadores tienen derecho a preservar y recibir los mismos salarios. Consagrándose el principio de indemnidad salarial (Introducción de un párrafo adicional al art. 177 del Código de Trabajo).

Igualmente preserva el límite máximo de la jornada mixta, las excepciones temporales a las horas de trabajo normales, el derecho al pago (compensación financiera) de las horas extra o jornada extraordinaria y el descanso obligatorio, todo a favor de la salud y bienestar de los trabajadores.

Por último, es importante indicar que la propia OIT ha reconocido el papel desempeñado por el diálogo social en la aplicación de las normas relativas al tiempo de trabajo, el cual varía en función de los distintos sistemas de relaciones laborales instaurado. Pero innegablemente los interlocutores sociales participan en la regulación del tiempo de trabajo de diversas formas, en particular, colaborando con el gobierno en consultas y diálogos tripartitos para velar por el carácter inclusivo y efectivo de la legislación sobre el tiempo de trabajo.

Véase que la Recomendación sobre reducción de la duración del trabajo, 1962 (núm. 116), insta a la autoridad competente a «consultar siempre a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores sobre todas las disposiciones relacionadas con la aplicación» de la Recomendación (párrafo 20, 1), y establece una lista de cuestiones que deben ser objeto de consulta.

Por ello, dada la importancia de la normación básica de las horas de trabajo y, en particular, de la duración máxima de la jornada y la semana de trabajo para los trabajadores, sugerimos socializar el proyecto de ley, por medio de audiencia pública, para contar con la opinión de actores implicados, especialmente organizaciones de empleadores y trabajadores; lo cual busca la mayor participación de la sociedad civil, para que puedan aportar elementos que permitan enriquecer la normativa propuesta y que permitan balancear los distintos objetivos e intereses en juego.

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.

Respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas acerca de la socialización del proyecto a los diversos interlocutores sociales, a fin de mejorar y consensuar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] OCDE (2023) Horas trabajadas. Estadísticas. Disponible en https://www.oecd.org/espanol/estadisticas/horas-trabajadas.htm

[2] La Resolución sobre estadísticas de las horas de trabajo, adoptada por la Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (CIET) en 1962, define las «horas efectivamente trabajadas» como el tiempo dedicado por los trabajadores al desempeño de actividades laborales durante un período de referencia determinado.

[3] “Garantizar un tiempo de trabajo decente para el futuro”, 107.A CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO REUNIÓN, 2018. Estudio General relativo a los instrumentos sobre el tiempo de trabajo. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra.

[4] Tratado de Versalles, 1919, Parte XIII, Sección II, Principios Generales, art. 427.

[5] Horas de trabajo, Estudio general de las memorias relativas al Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) y al Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30) y el Convenio sobre las cuarenta horas, 1935 (núm. 47), y la Recomendación sobre la reducción de la duración del trabajo, 1962 (núm. 116), Informe III (parte III), 51.ª reunión de la CIT, Ginebra, 1967, párr. 2.

[6] Convenio sobre las plantaciones, 1958 (núm. 110) y su Protocolo de 1982, el Convenio sobre duración del trabajo y períodos de descanso (transportes por carretera), 1979 (núm. 153), la Recomendación sobre duración del trabajo y períodos de descanso (transportes por carretera), 1979 (núm. 161), el Convenio sobre las condiciones de trabajo (hoteles y restaurantes), 1991 (núm. 172), el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, 1996 (núm. 180), el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189), la Recomendación sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 201) y el Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006, en su versión enmendada (MLC, 2006).

[7] “Garantizar un tiempo de trabajo decente para el futuro”, op. cit. pág. 10. Basado en cálculos de la OIT basados en ILOSTAT y microdato.

[8] En el caso de Chile, a fines del año 2001 se legisló la reducción de la jornada laboral de 48 a 45 horas a la semana, para ser implementada a comienzos de 2005. De esta forma se otorgaban tres años para que las empresas se pudieran ir ajustando a este nuevo parámetro.Sánchez, R. (2013). “Do reductions of standard hours affect employment transitions? Evidence from Chile”, en Labour Economics, vol. 20.

[9] “Garantizar un tiempo de trabajo decente para el futuro”, op. cit. págs. 19 y 20.

[10] “ARTÍCULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley.”