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Dictamen : 068 - del 22/04/2024
PGR-C-068-2024
Señora
Daniela
Agüero Bermúdez
Jefa de Área
Legislativa VII
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Mediante su
oficio no. AL-CPJUR-1742-2024 de 5 de abril de 2024 se nos comunica que la
Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro criterio jurídico
sobre el proyecto de ley no. 23957, denominado “REFORMAS DE LA LEY DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA LEY N.º 9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, PARA PROMOVER LA SANA
COMPETENCIA Y EVITAR EL USO ABUSIVO DE LA EXCEPCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN ENTRE
ENTES PÚBLICOS.”
I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.
De
conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la
Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para
esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como
Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la
función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún
tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese
a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus
Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones
que la Constitución Política les atribuye.
De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden
considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan estimarse de interés general.
Tal y
como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar
en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento
de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar
la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al
punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para
solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los
señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función
consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la
razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9
de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto
de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020,
C-145-2020 de 20 de abril de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023,
entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a través de
nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos.
OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de
2023, entre otros).
Aparte de lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa
a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las
consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De
ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos
de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a éstos como parte del
trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y
analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas
consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a
cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así,
aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de
ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano
legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión jurídica no.
OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de
marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre
de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).
II.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
Tal y como se dispuso en el apartado anterior, la
colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos
que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Y, por ello, uno de
los requisitos de admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano.
Por esa razón, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que
la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y
constitucionalmente, a la Contraloría General de la República.
Al respecto, hemos señalado:
“En relación con el asunto consultado, el
Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos
frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República
ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien
sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos
donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación
administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios
dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de
marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es
el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública
y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado
artículo 12 que establece:
La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los
sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de
setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido
dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio
de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de
2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).
En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta
pretende reformar la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de
mayo de 2021), con el fin de limitar la contratación directa entre entes de
derecho público. De ahí que, indudablemente, un
criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de contratación pública
y analizaría las figuras y regulaciones propias de esa materia.
Como
vimos, la competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida por la
Contraloría General de la República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de
la Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de
Hacienda, cuando así corresponda.
En
consecuencia, haciendo una mejor ponderación de la materia que involucra el
proyecto de ley consultado y en congruencia con la posición que hemos sostenido
desde larga data, por vía de dictámenes, lo apegado al marco de nuestras
competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una
opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a
otros órganos del Estado.
En otras
palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica,
no es posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o proyectos
de ley relacionados con materias, como la contratación administrativa, para las
cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas.
Lo
anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión
jurídica sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto
atinente a la materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre
otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.
Por todo lo expuesto, la consulta del proyecto de ley no. 23957, denominado “REFORMAS DE LA LEY DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA LEY N.º 9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, PARA PROMOVER LA SANA COMPETENCIA
Y EVITAR EL USO ABUSIVO DE LA EXCEPCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN ENTRE ENTES
PÚBLICOS”, es inadmisible.
De usted, atentamente,
Iván Vincenti
Rojas
Procurador
General de la República
IVR/gtp/ysb
Cód. 2873-2024
PGR-C-068-2024.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS. CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS. LA
CONSULTA NO PUEDE FORMULARSE RESPECTO A MATERIAS CUYO CONOCIMIENTO SEA
COMPETENCIA DE OTRO ÓRGANO.
La señora Daniela Agüero
Bermúdez, Jefa de Área Legislativa VII, mediante oficio AL-CPJUR-1742-2024 de 5
de abril de 2024, nos comunicó que la Comisión Permanente Asuntos Jurídicos
requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 23957, denominado “REFORMAS
DE LA LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA LEY N° 9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, PARA
PROMOVER LA SANA COMPETENCIA Y EVITAR EL USO ABUSIVO DE LA EXCEPCIÓN PARA LA
CONTRATACIÓN ENTRE ENTES PÚBLICOS”.
Esta Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-068-2024 de 22 de abril de 2024, declaró inadmisible la consulta porque:
Uno de los requisitos de admisibilidad, conforme con lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, es que la consulta no incluya cuestionamientos sobre asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Por ello, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.
El asesoramiento que la Procuraduría facilita a los señores diputados tiene como límite la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. Por tanto, no resulta razonable atender una consulta que versa sobre reformas a la Ley de General de Contratación Pública (no.9986 de 27 de mayo de 2021), un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de contratación pública y analizaría las figuras y regulaciones propias de esa materia, cuya competencia consultiva corresponde por reserva de ley a otros órganos del Estado como la Contraloría General de la República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, a la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda