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Dictamen : 071 - del 23/04/2024
23
de abril de 2024
PGR-C-071-2024
Señora
Daniela
Agüero Bermúdez
Jefa,
Área Legislativa VII
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Mediante su oficio no. AL-CPJUR-1530-2024 de 22 de marzo de 2023, recibido electrónicamente en la misma fecha, se
nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro
criterio jurídico sobre el texto base del proyecto de ley no. 23.866 denominado
“REFORMA DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, N° 9986, DEL 27 DE MAYO
DEL 2021. REFORMA DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA N°9986, DEL 27 DE
MAYO DEL 2021. LEY PARA MEJORAR LA EFICIENCIA DE LA COMPAÑÍA NACIONAL DE FUERZA
Y LUZ EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA”.
I.
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA
La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos solicita
el criterio de este Órgano Asesor respecto del proyecto de ley no. 23866 que
tiene por objeto, en lo fundamental, una reforma a los numerales 68 y 69 de la
Ley de Contratación Administrativa.
Recientemente, esta Procuraduría ha reexaminado su
competencia respecto de las consultas que son formuladas por la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, la cual se ha brindado dentro de un marco de
colaboración que, sin embargo, no nos permite obviar los requisitos esenciales
de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora, particularmente, respecto de asuntos
que versen sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la
Contraloría General de la República.
Al efecto, en la
opinión jurídica número PGR-OJ-068-2024 de 22 de abril de 2024 se indicó lo
siguiente:
“(…)
I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS
DIPUTADOS.
De conformidad con los artículos 1°,
2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982)
la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función
legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes
sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos dispuesto en otras
ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto
colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su
función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado
para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los
señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función
consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la
razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101- 2019 de 5 de abril de
2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020,
PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
De ahí que, la colaboración que
se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus
Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de
las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra
función asesora. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010
de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de
2019, PGR-C318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de
diciembre de 2023, entre otros).
Aparte de lo anterior, hemos
señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa
a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las
consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De
ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos
de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a éstos como parte del
trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y
analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas
consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a
cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así,
aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de
ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano
legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión jurídica no.
OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de
marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre
de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).
II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
Tal y como se dispuso en el apartado anterior,
la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora.
En ese sentido, el artículo 5° de
nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los
órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por
ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es
que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro
órgano.
Por esa razón, en múltiples
ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio
sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría
General de la República. Al respecto, hemos señalado:
“En relación con el asunto
consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista
de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la
República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es
bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le
corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto
de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia
de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios
dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones
jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese
mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano
encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo
que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo
12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector
del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta
ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro
del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán
sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.”
(Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde
al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del
2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016,
C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023,
entre muchos otros).
En esta ocasión, el proyecto de ley
que se consulta pretende reformar la Ley General de Contratación Pública (no.
9986 de 27 de mayo de 2021), con el fin de limitar la contratación directa
entre entes de derecho público. De ahí que, indudablemente, un criterio
jurídico al respecto versaría sobre el régimen de contratación pública y
analizaría las figuras y regulaciones propias de esa materia.
Como vimos, la competencia
consultiva en esa materia debe ser ejercida por la Contraloría General de la
República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la
Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así
corresponda.
En consecuencia, haciendo una mejor
ponderación de la materia que involucra el proyecto de ley consultado y en
congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de
dictámenes, lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un
criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre
materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado.
En otras palabras, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir
el criterio solicitado sobre textos normativos o proyectos de ley relacionados
con materias, como la contratación administrativa, para las cuales la ley ha
previsto otras instancias consultivas.
Lo anterior, sin perjuicio de que en
alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre temas o materias
que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de contratación
administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos
nuestra competencia consultiva.
Por todo lo expuesto, la consulta
del proyecto de ley no. 23957, denominado “REFORMAS DE LA LEY DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA LEY N.º 9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, PARA PROMOVER LA SANA COMPETENCIA
Y EVITAR EL USO ABUSIVO DE LA EXCEPCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN ENTRE ENTES
PÚBLICOS”, es inadmisible.” (Lo
resaltado no es del original. En igual sentido, ver opinión jurídica número
PGR-OJ-067-2024 de 22 de abril de 2024)
Conforme al criterio supra transcrito, no es
posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o proyectos de
ley relacionados con materias, como la de contratación administrativa, para las
cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas, como lo son, la Contraloría
General de la República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de la Ley
9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda,
cuando así corresponda.
En este caso, como se indicó, la Comisión Permanente
de Asuntos Jurídicos solicita criterio sobre el proyecto de ley no. 23.866 que
contempla una la propuesta de reforma a los numerales 68 y 69 de la Ley de
Contratación Administrativa, los cuales regulan un procedimiento especial de
contratación para empresas en competencia. De suerte que, el criterio jurídico
solicitado a este Órgano Asesor, versaría sobre el régimen de contratación
pública, materia sobre la cual, el ordenamiento jurídico reserva su competencia
a la Contraloría General de la República.
Así las cosas, la consulta sobre el proyecto de ley no. 23.866 denominado “REFORMA DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA, N° 9986, DEL 27 DE MAYO DEL 2021. REFORMA DE LA LEY GENERAL DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA N°9986, DEL 27 DE MAYO DEL 2021. LEY PARA MEJORAR LA
EFICIENCIA DE LA COMPAÑÍA NACIONAL DE FUERZA Y LUZ EN LOS PROCESOS DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA” resulta inadmisible.
Atentamente,
Sandra
Sánchez Hernández
Procuradora
SSH/hsc
PGR-C-071-2024
INADMISIBILIDAD. CONSULTAS
FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. REQUSITOS DE ADMISIBILIDAD. ASUNTOS QUE
VERSEN SOBRE MATERIAS RESERVADAS A LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
CONTRATACION ADMINISTRATIVA.
Mediante oficio
no. AL-CPJUR-1530-2024 de 22 de
marzo de 2023, recibido electrónicamente en la misma fecha, se nos comunica que
la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro criterio jurídico
sobre el texto base del proyecto de ley no. 23.866 denominado “REFORMA DE LA
LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, N° 9986, DEL 27 DE MAYO DEL 2021. REFORMA
DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA N°9986, DEL 27 DE MAYO DEL 2021. LEY
PARA MEJORAR LA EFICIENCIA DE LA COMPAÑÍA NACIONAL DE FUERZA Y LUZ EN LOS
PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA”.
Esta
Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-071-2024 de 23 de abril de 2024,
suscrito por la Procuradora Sandra Sánchez Hernández, declaró inadmisible la
consulta.
Al efecto, se
indicó que, recientemente (ver opiniones jurídicas números PGR-OJ-067-2024 y
PGR-OJ-068-2024 ambas del de 22 de abril de 2024), esta Procuraduría ha reexaminado
su competencia respecto de las consultas que son formuladas por la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, la cual se ha brindado dentro de un marco de
colaboración que, sin embargo, no nos permite obviar los requisitos esenciales
de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora, particularmente, respecto de asuntos
que versen sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la
Contraloría General de la República.
Bajo esa consideración,
no es posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o
proyectos de ley relacionados con materias, como la de contratación
administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas,
como lo son, la Contraloría General de la República, y, conforme con los
artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública
del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda.
Así las cosas,
la consulta sobre el proyecto de ley no. 23.866, que contempla una la propuesta de reforma a
los numerales 68 y 69 de la Ley de Contratación Administrativa, implica que, el
criterio jurídico solicitado a este Órgano Asesor, versaría sobre el régimen de
contratación pública, materia sobre la cual, el ordenamiento jurídico reserva
su competencia a la Contraloría General de la República; en consecuencia, la
consulta resulta inadmisible.