Opinión Jurídica : 049 - del 22/04/2024

22 de abril de 2024

PGR-OJ-049-2024

 

Señora

Éricka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPGOB-0089-2024 de 14 de febrero de 2024, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24108, denominado “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 15 Y 70 Y ADICIÓN DE LOS TRANSITORIOS IV Y V DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA, LEY 4240 DE 15 DE NOVIEMBREDE 1968 Y SUS REFORMAS, PARA FOMENTAR LA APROBACIÓN LOS PLANES REGULADORES CANTONALES.”

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

 

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.

 

            En la exposición de motivos del proyecto se reconoce que los planes reguladores son la principal herramienta técnica y jurídica para el control del desarrollo urbano dentro de los límites jurisdiccionales de las municipalidades. Y, en vista de que, según información del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, solo 41 cantones cuentan con un plan regulador, y que varios de ellos son parciales, el proyecto de ley tiene la intención de cumplir la meta de convertir a Costa Rica en un país planificado, ordenado y con una proyección de crecimiento sostenible.

 

            Para ello, se propone reformar la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) con el fin de fijar un plazo dentro del cual debe iniciarse el procedimiento para elaborar los planes reguladores, establecer una sanción para los funcionarios que obstruyan o imposibiliten ese proceso y priorizar el destino de los recursos obtenidos por el cobro del impuesto a las construcciones y urbanizaciones a la implementación de los planes reguladores.

 

            Conforme con el artículo 1° de la Ley 4240, un plan regulador es un instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

 

            El artículo 15 de esa misma Ley reconoce que la potestad de emitir los planes reguladores se deriva de la atribución que confiere el artículo 169 de la Constitución Política a los Gobiernos Locales de administrar los intereses y servicios locales.

 

            Con base en esas disposiciones, la Procuraduría ha reconocido que “el Plan Regulador constituye entonces el medio idóneo, establecido por el legislador, para instaurar todos los aspectos referentes a la organización local y, por ende, tiene como finalidad última el desarrollo racional y ordenado del cantón desde el punto de vista urbanístico.” Y que “le corresponde a las municipalidades la titularidad primaria en materia de planificación urbana en el ámbito local.” (Dictamen no. C-156-2017 de 3 de julio de 2017).

 

            Sobre la importancia de implementar esos instrumentos de planificación, la Sala Constitucional ha indicado que:

 

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Voto no. 11900-2007 de 21 de agosto de 2007).

 

            Entonces, si bien es cierto, puede entenderse que de lo dispuesto en el artículo 169 Constitucional y 15 de la Ley de Planificación Urbana se deriva un deber de los Gobiernos Locales de disponer lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, no está de más que se produzcan reformas legales tendientes a garantizar el cumplimiento de esa obligación.

 

            En ese sentido, el proyecto plantea reformar el artículo 15 con el fin de incluir el siguiente párrafo: “La inacción de la administración municipal para promover la formulación o actualización del plan regulador y la no adopción de este por parte del concejo municipal sin el debido respaldo técnico y científico representará un incumplimiento de deberes y será penado de conformidad con lo que establece el artículo 339 del Código Penal.”

 

            Efectivamente, el artículo 339 del Código Penal tipifica el delito de incumplimiento de deberes y dispone que “Será reprimido con pena de inhabilitación de uno a cuatro años, el funcionario público que ilegalmente omita, rehúse hacer o retarde algún acto propio de su función. Igual pena se impondrá al funcionario público que ilícitamente no se abstenga, se inhiba o se excuse de realizar un trámite, asunto o procedimiento, cuanto está obligado a hacerlo." 

 

            Tal y como está formulado ese artículo del Código Penal, no es necesario que se haga referencia a él en otras normas para que pueda ser aplicado, sino que, más que eso, su eventual aplicación requeriría que se disponga, sin margen de duda, que la adopción y actualización de un plan regulador constituye una obligación del Gobierno Local y que estén claramente definidas cuáles serían las funciones que para ese fin corresponden a cada órgano, departamento o funcionario municipal. Será competencia de las instancias penales correspondientes, determinar si resulta aplicable el tipo penal del artículo 339 del Código Penal y si en cada caso concreto confluyen los presupuestos esenciales para que se configure el delito allí dispuesto o cualquier otro que pueda configurarse en relación con el atraso indebido en la implementación de un plan regulador.

 

            De igual modo, resulta innecesario que en el artículo se indique que constituirá incumplimiento de deberes la no adopción del plan regulador por parte del Concejo sin el debido respaldo técnico y científico, pues, conforme con el artículo 339 del Código Penal, la pena allí dispuesta se aplicará al funcionario público que ilegalmente omita, rehúse hacer o retarde algún acto propio de su función.

 

            En el artículo 15 también se proyecta indicar que “El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo establecerá vía reglamentaria los procesos y condiciones para el seguimiento de lo regulado en el presente artículo.”

 

            Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 7° inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana establece una función general a cargo del Departamento de Urbanismo del INVU de vigilar el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esa Ley y en los reglamentos de desarrollo urbano. De tal forma, como ya hemos señalado en otras ocasiones (por ejemplo, véanse los dictámenes nos. C-307-2021 de 8 de noviembre de 2021 y PGR-C-018-2024 de 12 de febrero de 2024), el Departamento está facultado para ejecutar todas aquellas acciones que permita el ordenamiento jurídico, tendientes a ejercer ese mandato general, como las enumeradas en el artículo 10 de esa misma Ley.

           

            Concretamente, ese artículo dispone:

 

“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguientes:

1) Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;

2) Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal;

3) Informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a esta ley o al Plan Regulador Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la factura de construcciones;

4) Ordenar la suspensión de aquella obra en que ha habido las infracciones contempladas en el inciso anterior cuando, después de transcurrido un término prudencial desde que formule la respectiva denuncia, no actúe la municipalidad como le corresponde, en el sentido de impedir o corregir la transgresión apuntada; y

5) Requerir el auxilio de las autoridades de policía para dar efectividad a las órdenes que expida, conforme al inciso anterior y, en general, para la mejor vigilancia en el control del desarrollo urbano.

Las autoridades requeridas estarán obligadas a prestar esa colaboración.”

 

            Con base en las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, la Sala Constitucional ha señalado que el INVU es una “institución rectora de la planificación urbana a nivel nacional” (voto no. 3249-2021 de las 9 horas 30 minutos de 17 de febrero de 2021) y, por otra parte, que lo relativo a la actividad urbana, la planificación de las ciudades y determinación de usos de suelo forma parte del concepto macro de ambiente (votos nos. 3656-2003 y 17126-2006).

 

            Por ello, dentro del deber general del Departamento de Urbanismo de ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional y de los reglamentos de desarrollo urbano, puede entenderse incluida la competencia de dar seguimiento a la obligación de los Gobiernos Locales de emitir y actualizar sus planes reguladores. Sin embargo, para evitar problemas de interpretación y aplicación futuros, resulta recomendable incluir esa función como una competencia específica de la Dirección de Urbanismo en la Ley de Planificación Urbana, sea en ese mismo artículo 15, o, de manera más precisa, en el artículo 10.

 

            Y, de esa manera, se pueda entender que el INVU estaría facultado a reglamentar la forma en la que ejercería esa función de seguimiento y control, sin entrar a regular materias internas que corresponde determinar a cada Gobierno Local en ejercicio de su autonomía.

 

            Luego, en lo que tiene que ver con la reforma del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, claramente no se está creando un impuesto nuevo, sino que, lo que se pretende es disponer que lo que se recaude por el impuesto a las construcciones y urbanizaciones allí previsto, sea destinado, prioritariamente, a la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de planes reguladores.

 

            En ese artículo, desde su versión original, se dispone que el impuesto a las construcciones y urbanizaciones debe estar ligado a los fines de la Ley de Planificación Urbana. Y, la formulación de un plan regulador, evidentemente, es uno de los fines de la Ley de Planificación Urbana. Por lo cual, la reforma que se propone es acorde a la naturaleza inicial del impuesto.

 

            Lo que sí debe valorarse es si lo recaudado por ese impuesto es suficiente para cubrir el costo de un plan regulador y si es necesario establecer otras fuentes de financiamiento, y que, de esa manera, pueda lograrse la efectividad de las reformas propuestas.

 

            En todo caso, se sugiere incluir como destino de ese impuesto las labores relacionadas con la actualización de los planes reguladores, pues en la redacción propuesta del artículo 15 se incluye esa actualización como una obligación, pero no se toma en cuenta al momento de establecer las fuentes de financiamiento.

            En relación con lo anterior, es recomendable valorar, técnicamente, si es posible determinar después de cuánto tiempo debe actualizarse un plan regulador y, de tal modo, que pueda fijarse un plazo para ello.

 

            Por último, en cuanto a los transitorios que se pretenden incluir, técnicamente se trata de normas transitorias de la Ley de reforma que eventualmente se apruebe, no de la Ley de Planificación Urbana como tal. Y, además, debe valorarse si lo dispuesto en el transitorio V debería estar incluido en el texto del artículo 15 de la Ley, no como una disposición transitoria, para que se garantice así, de manera permanente, el financiamiento de la actualización y seguimiento de los planes reguladores.

 

            III. CONCLUSION.

 

            Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley 24108, denominado “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 15 Y 70 Y ADICIÓN DE LOS TRANSITORIOS IV Y V DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA, LEY 4240 DE 15 DE NOVIEMBREDE 1968 Y SUS REFORMAS, PARA FOMENTAR LA APROBACIÓN LOS PLANES REGULADORES CANTONALES” es una decisión legislativa, se sugiere valorar las observaciones expuestas.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

 

                                                                  Elizabeth León Rodríguez

                                                                  Procuradora

 

ELR/ysb

Cód. 1200-2024

 

 

 

PGR-OJ-049-2024.

 

LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. PLANES REGULADORES CANTONALES. REFORMAS A LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. INCUMPLIMIENTO DE DEBERES. IMPUESTO A LAS CONSTRUCCIONES Y URBANIZACIONES.

 

La señora Ericka Ugalde Camacho, Jefa del área de Comisiones Legislativas III de la Asamblea Legislativa, requirió opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24108, denominado “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 15 Y 70 Y ADICIÓN DE LOS TRANSITORIOS IV Y V DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA, LEY 4240 DE 15 DE NOVIEMBREDE 1968 Y SUS REFORMAS, PARA FOMENTAR LA APROBACIÓN LOS PLANES REGULADORES CANTONALES.”

 

Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-049-2024 de 22 de abril de 2024, sobre lo consultado refirió:

 

El proyecto plantea algunas reformas al artículo 15, entre ellas incorporar el artículo 339 del Código Penal que tipifica el delito de incumplimiento de deberes. Hacer referencia a él en otras normas para que pueda ser aplicado, se considera innecesario. Sin embargo, su eventual aplicación requeriría disponer, que la adopción y actualización de un plan regulador constituye una obligación del Gobierno Local y definir cuáles serían las funciones que corresponden a cada órgano, departamento o funcionario municipal.

 

En relación con la Ley de Planificación Urbana y funciones del INVU, la Sala Constitucional ha señalado que es la institución rectora de la planificación urbana a nivel nacional, por ello, ejercer vigilancia y autoridad son deberes del Departamento de Urbanismo y puede entenderse como ya incluida la competencia de dar seguimiento a la obligación de los Gobiernos Locales de emitir y actualizar sus planes reguladores.

 

Por otra parte, la reforma del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, este artículo desde su versión original dispone que el impuesto a las construcciones y urbanizaciones debe estar ligado a los fines de la Ley de Planificación Urbana. La formulación de un plan regulador, puede considerarse como un fin, por lo cual, la reforma que se propone es acorde a la naturaleza inicial del impuesto. Ha de valorarse si los recursos son suficientes o se requieren establecer otras fuentes de financiamiento.

 

En conclusión:

 

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley 24108, denominado “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 15 Y 70 Y ADICIÓN DE LOS TRANSITORIOS IV Y V DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA, LEY 4240 DE 15 DE NOVIEMBREDE 1968 Y SUS REFORMAS, PARA FOMENTAR LA APROBACIÓN LOS PLANES REGULADORES CANTONALES” es una decisión legislativa, se sugiere valorar las observaciones expuestas.