Dictamen : 069 - del 22/04/2024

22 de abril de 2024

PGR-C-069-2024

Señor

Róger Madrigal López

Presidente del BCCR

Señora

Hazel Valverde Richmond

Gerente del BCCR

Señora

Rocío Aguilar Montoya

Superintendende SUGEF

Superintendente SUPEN

Señora

Laura Suárez Zamora

Presidenta de CONASSIF

Señor

Tomás Soley Pérez

Superintendente SUGEVAL

Superintendente SUGESE

Estimados señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio conjunto PRE-0015-2023, GER-0041-2023, PDC-0019-2023, SGF-0328-2023, SGS-0286-2023, SP-184-2023 y A12/0-310, del 20 de febrero del 2023, por medio del cual nos plantean varias consultas relacionadas con la desconcentración operada a favor de la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), de la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), de la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), de la Superintendencia General de Seguros (SUGESE) y del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF).

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL DE LOS CONSULTANTES

El oficio de consulta, suscrito por el Presidente del Banco Central de Costa Rica (BCCR), por su Gerente, por el Presidente del CONASSIF y por los superintendentes de SUGEF, SUPEN, SUGEVAL y SUGESE, indica que existe interés en que se dilucide el espacio con que cuenta cada uno de esos órganos en materia presupuestaria, administrativa y organizacional. Agrega que las dudas sobre esos temas surgen, por una parte, del BCCR y, por otra, de los órganos desconcentrados máximos de la institución (ODM).

El BCCR solicita que nos pronunciemos sobre lo siguiente:

“a. Los límites del ámbito y grado de independencia y decisión que tiene cada uno de los ODM del Banco Central (Sugeval, Supen, Sugef, Sugese y Conassif) en materia administrativa desconcentrada directamente por la ley.

b. Determinar el ámbito y grado de autoridad y decisión del BCCR en la materia administrativa no desconcentrada directamente por la ley para cada uno de los ODM.

c. ¿Existen temas administrativos no desconcentrados expresamente por ley a los ODM que puedan ser considerados como “derivados” de ellos por el hecho de ser necesarios para alcanzar los fines dispuestos en la norma administrativa que se desconcentra en esos órganos? ¿De ser posible esa interpretación, tienen esos temas “derivados” las mismas condiciones jurídicas de los temas administrativos desconcentrados expresamente por ley a los ODM?

d. ¿En los casos en que los temas administrativos de los ODM deriven directa o indirectamente de la materia desconcentrada, mantiene el BCCR las competencias o potestades de decidir sobre estos asuntos administrativos?”

El criterio legal del BCCR sobre los temas en consulta consta en el oficio DAJ-CJ-0003-2023 del 1° de febrero de 2023, emitido por la Dirección Jurídica de esa institución. Las conclusiones de ese estudio fueron las siguientes:

“• No existe norma que determine la independencia administrativa absoluta de los órganos desconcentrados. En consecuencia, y de conformidad con el marco normativo vigente, los ODM están adscritos a la relación jerárquica con el BCCR en cualquier tipo de temas administrativos, razón por la que el BCCR tiene la competencia para decidir en ese ámbito particular, aún y cuando esos temas administrativos deriven directa o indirectamente de la materia desconcentrada o sean necesarios para alcanzar los fines dispuestos en la norma que desconcentra la materia.

• Existen una serie de ámbitos parciales en materia administrativa, que se encuentran sustraídos de la competencia del BCCR.

• Los órganos desconcentrados son titulares del presupuesto. Lo que les brinda la posibilidad de decidir qué gastos financian y el monto correspondiente dentro del límite fijado por el Banco Central.

• Esa titularidad, no abarca la libertad para decidir sobre el crecimiento de los gastos ni determinar cómo se ejecutan éstos. Por el contrario, implica la sujeción a directrices y lineamientos, al poder directivo del BCCR sobre el gasto.

• La titularidad del presupuesto es la base que faculta a los órganos desconcentrados para contratar administrativamente.

• Puesto que la ley no le ha atribuido competencias normativas o reguladoras respecto de la facultad de contratar de las superintendencias, el CONASSIF no podría normar esa facultad.

• La jerarquía administrativa atribuida a los superintendentes está referida al ejercicio de las potestades propias del jerarca, consistentes en el poder de organización interna, el disciplinario, de control y de revisión. En el caso de las materias no desconcentradas como la administrativa, el papel del superintendente no es dictar los aspectos propios de la materia, sino aplicar aquellos que defina el máximo órgano del Banco, sea la Junta Directiva.

• Las superintendencias tienen como parte de sus competencias, el darse su propia organización, entiéndase decidir sobre su propia estructura y la distribución de competencias a lo interno de esa estructura. Lo cual no implica que tengan la competencia para definir las plazas que necesitan y el perfil especifico de estas; función que es competencia de la Junta Directiva del BCCR.”

Por su parte, CONASSIF, SUGEF, SUPEN, SUGEVAL y SUGESE plantean, conjuntamente, las siguientes interrogantes:

“1.- ¿Conforme a la legislación vigente, reside en el CONASSIF la competencia de aprobación final del contenido de las partidas de los presupuestos y de los presupuestos como un todo?

2.- ¿Conforme a la legislación vigente, reside en el CONASSIF y las superintendencias la determinación de cómo ejecutar sus presupuestos, es decir, a qué se destinan los recursos y qué bienes y servicios se adquieren?

3.- ¿Conforme a la legislación vigente, pueden los órganos de regulación y supervisión financiera determinar de manera autónoma su estructura organizativa para atender las funciones legales que le han sido encomendadas?

4.- ¿A pesar de que la ley otorga a los superintendentes la condición de máximos jerarcas administrativos y de personal de las superintendencias, dotándoseles ―entre otras cosas― de un presupuesto, existe alguna disposición legal que habilite al Banco Central de Costa Rica a obligar a las superintendencias a que adquieran los servicios administrativos o de apoyo que ellos proveen a partir de la estructura con la que esa entidad cuenta?

5.- ¿La decisión de adquirir o no un determinado servicio de apoyo de parte del CONASSIF o las superintendencias, se encuentra sujeta a una decisión del ente emisor?

6.- ¿Los órganos de regulación y supervisión financiera, desconcentrados en grado máximo del Banco Central de Costa Rica pueden establecer una estructura propia que se encargue de los servicios administrativos de apoyo, tal como los servicios de proveeduría, mantenimiento, recursos humanos, comunicación, etc, en el tanto estos servicios sean necesarios para ejecutar de manera eficiente las potestades de imperio en ellos desconcentrados?”

El criterio legal de CONASSIF, SUGEVAL, SUPEN, SUGESE y la SUGEF consta en el oficio PDC-AJ-011-2023 del 8 de febrero de 2023, emitido por la Asesoría Jurídica del CONASSIF. Dicho criterio legal arribó a las siguientes conclusiones:

“1.- La determinación del contenido de las partidas del presupuesto de los órganos de regulación y supervisión financiera, desconcentrados en grado máximo del Banco Central de Costa Rica, es una decisión exclusiva de estos, sin que sea posible que el ente emisor incida en el contenido, destino o forma en que se ejecutan esas partidas presupuestarias. Es el CONASSIF, el órgano que aprueba los presupuestos y su destino, sin ningún tipo de injerencia externa.

2.- La determinación de la estructura organizativa de los órganos de regulación y supervisión financiera, desconcentrados en grado máximo del Banco Central de Costa Rica, es una decisión exclusiva de estos, sin que sea posible que el ente emisor incida en esa estructura. Bajo este contexto, el Banco Central no puede ni debe emitir acto alguno de aprobación o desaprobación, visto bueno o denominación semejante, ya que ello excede las potestades del BCCR.

3.- En línea con la conclusión anterior, los órganos de regulación y supervisión financiera, desconcentrados en grado máximo del Banco Central de Costa Rica, pueden establecer una estructura propia que se encargue de los servicios administrativos de apoyo, tal como los servicios de proveeduría, mantenimiento, recursos humanos, comunicación, etc. Bajo este contexto, el Banco Central no puede ni debe emitir acto alguno de aprobación o desaprobación, visto bueno o denominación semejante, ya que ello excede las potestades del BCCR.

4.- Los órganos de regulación y supervisión financiera, desconcentrados en grado máximo del Banco Central de Costa Rica, no se encuentran en la obligación legal de adquirir servicios a las unidades administrativas o funcionales que tiene el Banco Central de Costa Rica. La decisión de adquirir o no un determinado servicio, se encuentra sujeta a una decisión de los superiores jerárquicos administrativos de las superintendencias.

5.- Actualmente, existen servicios contratados al Banco Central de Costa Rica, lo cual constituye una decisión administrativa por parte de los superintendentes, que incluso ha sido direccionado por acuerdos del CONASSIF; sin embargo, esta decisión administrativa puede cambiar, siendo factible, legalmente, que se encargue la realización de estos servicios administrativos o de apoyo, a unidades internas, existentes o que se lleguen a crear, así como a terceros externos. Evidentemente, todas estas decisiones implicarán análisis de conveniencia, en la que se evalúe, entre otros, temas como la eficiencia y el costo de los servicios.”

Seguidamente nos referiremos a las características de la figura de la desconcentración administrativa, para luego analizar, puntualmente, el alcance de la desconcentración operada a favor de SUGEVAL, SUGEF, SUPEN, SUGESE y CONASSIF en lo relativo al ejercicio de competencias administrativas.

II.- SOBRE EL CONCEPTO Y ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Tal y como hemos indicado reiteradamente en nuestros dictámenes (por ejemplo, en el C-021-2024 del 12 de febrero último) la desconcentración administrativa es una técnica que consiste en la transferencia de la titularidad y el ejercicio de una competencia exclusiva de un órgano o de un ente a uno de sus órganos. Esa técnica administrativa tiene como propósito dinamizar y simplificar el aparato administrativo para descongestionar las atribuciones de los entes u órganos superiores, así como también encargar a un órgano especializado competencias que sean ejercidas como suyas, en nombre propio y bajo su responsabilidad. En otras palabras, se le atribuye a un órgano inferior un poder de decisión propio que rompe uno de los principios fundamentales en materia organizativa: el principio de jerarquía.

En esa línea, hemos sostenido que la desconcentración administrativa “…se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos.” (C-031-2019 del 11 de febrero de 2019, el cual reitera el C-159-96 del 25 setiembre de 1996).

En nuestro ordenamiento jurídico, la figura de la desconcentración administrativa se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el cual dispone lo siguiente:

"Artículo 83.

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído, además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor."

Con respeto a este artículo, interesa señalar que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la LGAP, don Eduardo Ortiz Ortiz, quien fue uno de los redactores del proyecto, indicó que la desconcentración administrativa “… consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una competencia propia para decidir, a un órgano que no es el jerarca, sino que es subordinado. Nosotros aplicamos aquí el principio de que, salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior (…)”. (QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 173).

De la lectura del artículo 83 transcrito se desprende que existen dos grados de desconcentración: la mínima y la máxima.

En el caso de la desconcentración mínima, el superior no podrá avocar competencias del inferior, revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte, pero podrá girar órdenes, y emitir instrucciones o circulares. En ese supuesto hemos señalado que los poderes otorgados al órgano inferior son mínimos y el superior jerárquico conserva el ejercicio de ciertas potestades que le son propias y resultan esenciales; es decir, cuando se crea un órgano con desconcentración mínima, no se extingue la relación de jerarquía con el superior, sino que se atenúa con respecto a las competencias desconcentradas. (Dictamen C-313-2008 del 10 de setiembre de 2008).

En el caso de la desconcentración máxima el superior, además de estar impedido para avocar competencias del inferior y para revisar o sustituir su conducta ―ya sea de oficio o a instancia de parte―, está igualmente inhibido para girarle órdenes, instrucciones o circulares.

Ahora bien, existen supuestos en donde el legislador, con la finalidad de garantizar la independencia funcional o sustantiva del órgano desconcentrado, le confiere independencia administrativa, financiera y presupuestaria, lo que implica que, en esos ámbitos, el órgano también se maneja de forma independiente. Al respecto, en nuestro dictamen C-214-2004 del 2 julio de 2004, relacionado precisamente con los órganos de regulación y supervisión financiera del Banco Central, señalamos lo siguiente:

“(…) con el objeto de garantizar la independencia funcional del órgano desconcentrado, el legislador puede decidir atribuirle también independencia administrativa, lo que implica que administrativamente el órgano debe manejarse en forma independiente del jerarca.

Por otra parte, también puede desconcentrarse parcialmente el ejercicio de competencias de carácter administrativo. Es el supuesto en el cual se substrae del superior la posibilidad de nombrar determinados funcionarios o del ejercicio del poder disciplinario. Esos poderes quedan reservados al inferior en los términos que la ley lo disponga. Así, éste puede devenir el “superior jerárquico” de los funcionarios del órgano desconcentrado.

Asimismo, el legislador puede asignar al órgano en cuyo favor se desconcentra una materia o tipo de acto un patrimonio propio, que será administrado con independencia de aquél que posee la organización de pertenencia. La administración de los recursos corresponderá normalmente al órgano desconcentrado. Un grado mayor de desconcentración se obtiene cuando el órgano recibe la titularidad de un presupuesto propio. Titularidad que puede implicar poderes de gestión en beneficio del órgano desconcentrado. La ejecución del presupuesto implicará la asunción de obligaciones a cargo de ese presupuesto. Entre ellas las derivadas de contratos administrativos”.

En el mismo pronunciamiento al que se refiere el extracto anterior indicamos que cuando a un órgano desconcentrado se le atribuye personalidad jurídica presupuestaria, o personalidad instrumental, es porque se le ha otorgado la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de modo que es la nueva “persona” la que toma las decisiones fundamentales en esos aspectos. Por esa vía se flexibiliza la aplicación de disposiciones de ejecución y control presupuestario, facultando una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley.

III.- SOBRE LOS ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN OPERADA A FAVOR DE SUGEVAL, SUGEF, SUPEN, SUGESE y CONASSIF, EN LO RELATIVO A LA MATERIA ADMINISTRATIVA

A efecto de dar respuesta a las consultas que se nos plantean, interesa señalar que a las cuatro superintendencias adscritas al BCCR se les dotó de desconcentración máxima. Esa atribución se hizo, en el caso de la SUGEVAL, mediante el artículo 3 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores (LRMV), n.° 7732 de 17 de diciembre de 1997; en el caso de la SUGEF, mediante el artículo 115 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (LOBCCR), n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995; en el caso de la SUPEN, mediante el artículo 33 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias (LRPPC), n.° 7523 de 7 de julio de 1995; y en el caso de la SUGESE, mediante el artículo 28 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros (LRMS), n.° 8653 de 22 de julio del 2008.

Asimismo, todas las superintendencias fueron dotadas de presupuesto propio, según lo dispuso el artículo 174 de la LRMV y se designó a sus superintendentes representantes judiciales y extrajudiciales para las funciones propias de su cargo, con atribuciones de apoderados generalísimos sin límite de suma. Ello ocurrió, en el caso de la SUGEVAL, mediante el artículo 8, inciso a), de la LRMV; en el caso de la SUGEF, mediante el artículo 131, inciso a) de la LOBCCR; en el caso de la SUPEN, mediante el artículo 38, inciso c), de la LRPPC; y en el caso de la SUGESE, mediante el artículo 28 de la LRMS.

Por otra parte, es de particular interés para este asunto que a los superintendentes se les haya habilitado para ejercer las potestades de máximo jerarca en materia administrativa de las superintendencias, lo cual ocurrió, en el caso de la SUGEVAL, por medio del artículo 8, inciso f), de la LRMV; en el caso de la SUGEF, por medio del artículo 131, inciso j), de la LOBCCR; en el caso de la SUPEN, por medio del artículo 38, inciso k), de la LRPPC; y en el caso de la SUGESE, por medio del artículo 28 de la LRMS.

Nótese entonces que, de conformidad con lo expuesto, a SUGEVAL, a SUGEF, a SUPEN, y a SUGESE les fue conferida, aparte de una desconcentración de grado máximo, un presupuesto propio, lo que implica la potestad de contratar autónomamente. Asimismo, el legislador le otorgó a cada uno de los superintendentes las potestades de máximo jerarca administrativo y la condición de representantes judiciales y extrajudiciales para el ejercicio de las funciones propias de su cargo, con atribuciones de apoderados generalísimos sin límite de suma.

Particularmente, llama la atención que los superintendentes hayan sido catalogados como máximos jerarcas administrativos de cada uno de los órganos de supervisión financiera a su cargo. Ello podría entenderse en el sentido de que ostentan esa condición únicamente para el ejercicio de las competencias administrativas expresamente desconcentradas a favor de dichos órganos; o bien, que se les otorga la condición de máximos jerarcas administrativos a efecto de habilitarlos para gestionar la totalidad de los servicios administrativos que requieran los órganos a su cargo, en procura de un ejercicio independiente e imparcial de las competencias de fondo que les han sido atribuidas.

Para dilucidar las dudas que se nos plantean sobre ese tema, resulta aplicable el principio, según el cual, las normas que crean la desconcentración máxima deben ser de aplicación extensiva a favor del órgano desconcentrado, principio que se encuentra en el inciso 5, del artículo 83 transcrito de la LGAP. Al referirse a dicha regla, don Eduardo Ortiz indicó lo siguiente:

“… cuando la desconcentración es mínima las normas de competencia se van a interpretar en beneficio del superior jerárquico para que este tenga en lo posible alguna interferencia con la conducta del inferior, pero cuando la desconcentración es máxima porque la ley haya negado expresamente la potestad del superior de dar órdenes, estas normas de competencia se interpretan favorablemente a la competencia del inferior, dado que la intención de la ley es como si dijéramos, desgajar de la Administración una parte de la misma a efecto de que sea totalmente independiente. (…) La idea es que en el caso de la desconcentración mínima, hay todavía la voluntad de la ley de mantener una vinculación del órgano con la Administración a través de las órdenes y las instrucciones que el superior le puede dar, en cambio en la desconcentración máxima hay la voluntad clara de la ley de desvincular totalmente al órgano de la Administración para convertirlo en una unidad independiente de decisión, por eso, cuando hay una norma de doble interpretación en cuanto a la libertad de decisión y a la amplitud de la decisión del órgano desconcentrado, decimos que si la desconcentración es mínima, se interpretará esto a favor de la vinculación a la jerarquía y si es máxima se interpreta a favor de la libertad del órgano desconcentrado”. (Quirós Coronado Roberto, op cit, página 174, 175).

En el asunto que se analiza, es indudable que el legislador decidió desconcentrar competencias no solo técnicas, sino también administrativas, a favor de los ODM del BCCR. La duda radica entonces en el alcance de las competencias administrativas desconcentradas a favor de esos órganos. Al respecto, es criterio de esta Procuraduría que la intención del legislador fue dotar a esos órganos de la independencia administrativa necesaria para ejercer sus competencias técnicas con el mayor grado de libertad posible. Esa intención se refleja ―como ya apuntábamos― en el hecho de catalogarlos como órganos de desconcentración máxima; en el de dotarlos de presupuesto propio, lo cual supone la posibilidad de contratación autónoma; y, sobre todo en el de otorgar a los superintendentes la condición de jerarcas administrativos y representantes judiciales y extrajudiciales para el ejercicio de las funciones propias de su cargo, con atribuciones de apoderados generalísimos sin límite de suma. Todo ello conduce a afirmar que los órganos desconcentrados máximos del BCCR gozan de independencia administrativa, salvo en los aspectos expresamente retenidos a favor del BCCR.

Lo anterior encuentra su lógica en la necesidad, ampliamente reconocida, de que los órganos de regulación y supervisión financiera ejerzan su labor técnica especializada de manera imparcial e independiente, sin estar sujetos a eventuales presiones de naturaleza administrativa o presupuestaria, entre otras, más allá de las razonables limitaciones propias de los recursos limitados con que cuenta la generalidad de las instituciones públicas.

Ahora bien, en el caso del CONASSIF, nos encontramos frente a un órgano desconcentrado máximo del BCCR que participa del ejercicio de las competencias asignadas a las superintendencias, tanto en lo relativo a las labores sustantivas propiamente dichas, como al ejercicio de las competencias administrativas a cargo de esos órganos (artículos 169 a 171 de la LRMV), por lo que debe entenderse que también operó a su favor la desconcentración del ejercicio de las competencias administrativas. No sería razonable interpretar que a las superintendencias se les haya desconcentrado el ejercicio de las competencias administrativas y que el CONASSIF, quien funge como órgano superior del sistema de regulación y supervisión, se le mantenga bajo la jerarquía del BCCR en ese ámbito.

Interesa señalar que la atribución del ejercicio genérico de competencias administrativas a favor de un órgano desconcentrado máximo no es nueva en nuestro medio. A manera de ejemplo, el artículo 16 de la “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi”, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, dotó al Tribunal Administrativo de Transporte, en su condición de órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de “independencia funcional, administrativa y financiera”, lo que permitió a esta Procuraduría concluir, en el dictamen PGR-C-021-2024 citado, que “… el MOPT resulta incompetente para emitir actos relativos a las materias desconcentradas, tanto en lo relacionado con la competencia funcional o sustantiva del Tribunal, como en lo relativo a los ámbitos administrativo, financiero y presupuestario.”

En esa misma línea, el artículo 1° de la Ley de Creación de los Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y del Servicio Civil, n.° 8777 del 7 de octubre del 2009, indicó que el Tribunal Administrativo de la seguridad social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional es un órgano desconcentrado del MTSS y que dicho Tribunal goza de “… independencia funcional, administrativa y financiera en el desempeño de sus atribuciones.”

Si bien es cierto, en el caso en estudio no existe una norma que indique expresamente que los ODM del BCCR gozan de independencia administrativa (como sí ocurrió en los ejemplos citados del Tribunal Administrativo de Transporte y del Tribunal Administrativo de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional), también lo es que utilizando el método de interpretación que impone la ley para estos supuestos (aplicación extensiva a favor del alcance de las competencias otorgadas a los órganos desconcentrados máximos) se llega a la conclusión de que los ODM del BCCR sí gozan de independencia administrativa, salvo ―insistimos― en los aspectos expresamente reservados al Banco Central.

Ya en el dictamen C-214-2004 mencionado, esta Procuraduría había sostenido, en relación con la forma de interpretar la desconcentración de los ODM del BCCR que “Estamos en presencia de órganos del Banco Central calificados de desconcentrados en grado máximo. Lo que implica que las leyes que se refieran a ellos deberán interpretarse a favor de la desconcentración”.

Por supuesto que lo ideal es que sea la ley, o la norma que desconcentra una competencia o un tipo de ellas, la que señale expresa y claramente la materia objeto de desconcentración; sin embargo, nada obsta para que, en ciertos casos, esa desconcentración se deduzca de las características del órgano desconcentrado o de las normas que regulan la desconcentración. De hecho, lo que define la existencia de la desconcentración no es, necesariamente, que el texto normativo lo indique así de manera expresa, sino que basta con que los rasgos atribuidos al órgano conduzcan a esa conclusión.

Indica el criterio del BCCR que se adjuntó a la consulta que en el dictamen C-248-2004 del 27 de agosto del 2004, esta Procuraduría señaló, expresamente, que no encontraba fundamento legal para determinar la existencia de una desconcentración total de las funciones administrativas a favor de los ODM del BCCR. Esa afirmación la hace con fundamento en el siguiente extracto de dicho dictamen:

“A efecto de determinar si la facultad de contratar existe en relación con las Superintendencias, la Procuraduría entra primero a determinar si existe una desconcentración de las funciones administrativas. Sobre ese primer supuesto, se señala en la página 18 que “Esa facultad de contratar no se deriva, empero, de forma expresa de las distintas leyes que regulan cada una de las Superintendencias. No obstante, en el acápite anterior se ha indicado que la titularidad de un presupuesto implica la facultad de contratación. Por ello importa determinar si las Superintendencias tienen una autonomía presupuestaria respecto del Banco Central”.

En ese orden de ideas, se considera que la facultad de contratar no se funda en la existencia de una desconcentración de esas materias, sino en el hecho de que el legislador ha dotado a las Superintendencias de un presupuesto propio, financiado fundamentalmente por el Banco Central y sujeto a límites por parte de éste.”

Del análisis del texto transcrito no se deduce que esta Procuraduría se haya inclinado, en el dictamen C-248-2004 mencionado, por una posición distinta a la que aquí se adopta. Lo que se interpreta de esa transcripción es que la capacidad de contratar con que cuentan los ODM del BCCR se deduce, más que de la desconcentración de competencias administrativas, del presupuesto propio con que cuentan esos órganos. En todo caso, el análisis que se hizo tanto en el dictamen C-214-2004, como en el C-248-2004, ambos citados, no estuvo dirigido específicamente, como en esta ocasión, a determinar si a los ODM del BCCR se les desconcentró, de manera general, el ejercicio de las competencias administrativas, por lo que, en caso de duda, debe prevalecer lo dispuesto en este dictamen.

Finalmente, en lo que a este tema se refiere, interesa señalar que el ejercicio de las competencias administrativas por parte de los ODM del BCCR está sujeto a las mismas reglas que aplican para el ejercicio de las competencias expresamente desconcentradas a favor de esos órganos.

Por otra parte, se nos consulta si compete al CONASSIF la aprobación final del contenido de las partidas de los presupuestos y de los presupuestos como un todo; y si, conforme a la legislación vigente, reside en el CONASSIF y en las superintendencias la determinación de cómo ejecutar sus presupuestos, es decir, a qué se destinan los recursos y qué bienes y servicios se adquieren.

Al respecto, debemos indicar que el artículo 171, inciso k), de la LRMV es claro al establecer, como una de las funciones del CONASSIF “Aprobar el plan anual operativo, los presupuestos, sus modificaciones y la liquidación presupuestaria de las Superintendencias, dentro del límite global fijado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica y remitirlos a la Contraloría General de la República para su aprobación final.”

Partiendo de lo anterior, y sin perjuicio de lo que en definitiva disponga la Contraloría General de la República (cuyos pronunciamientos en materia presupuestaria prevalecen sobre los de este órgano asesor, según lo dispuesto en los artículos 4 y 12 de su Ley Orgánica), estimamos que corresponde a CONASSIF aprobar los presupuestos de los ODM del BCCR, dentro de los límites establecidos por dicho Banco, y remitirlos a la Contraloría General de la República para su aprobación final.

Ya esta Procuraduría se había referido a las reglas que se derivan del artículo 171, inciso k), citado, así como a la prevalencia de esa norma sobre lo dispuesto en el artículo 28, inciso t), de la LOBCCR en lo relativo a la facultad de CONASSIF de aprobar los presupuestos de los ODM del BCCR:

“De dicha disposición se desprende la: Competencia del Banco Central para fijar límites globales y, por ende, el monto, del presupuesto de las Superintendencias.- Competencia del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero para aprobar el presupuesto de las Superintendencias y de sus modificaciones.- Competencia de la Contraloría General de la República para aprobar los presupuestos de cada Superintendencia. (…) El artículo 171, inciso k) de la Ley Reguladora del Mercado de Valores regula la competencia para aprobar el presupuesto de las Superintendencias. Dada la redacción de este artículo, que es posterior al 28, inciso t, de la Ley Orgánica del Banco Central, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero aprueba dichos presupuestos y los remite para la aprobación definitiva a la Contraloría General de la República. Ello impide considerar que el presupuesto de las Superintendencias sea un programa presupuestario dentro del presupuesto del Banco Central.” (Dictamen C-248-2004 citado).

Luego, en lo que concierne a la posibilidad de los ODM del BCCR de decidir a qué destinan los recursos y qué bienes adquieren, debemos indicar que dichos órganos, al contar con un presupuesto propio, están en posibilidad de orientar sus recursos a la adquisición de los bienes y servicios que requieran para el ejercicio de las competencias que les han sido otorgadas.

Por ello, los ODM del BCCR están en posibilidad de decidir cuales gastos financian y el monto que desean asignar a cada gasto, siempre ―por supuesto― dentro del límite global al que están sujetos y siguiendo las políticas de ejecución presupuestaria que les resulte aplicables. Lo anterior es así, debido a que forma parte de la independencia administrativa y presupuestaria otorgada a los órganos de regulación y fiscalización financiera del BCCR, decidir sobre los bienes y recursos necesarios para cumplir con sus atribuciones.

También se requiere el criterio de este órgano asesor en punto a si la legislación vigente permite a los órganos de regulación y supervisión financiera del BCCR definir, de manera autónoma, su estructura organizativa para atender las funciones legales que le han sido encomendadas.

Sobre ese tema, debemos señalar que la potestad de los órganos de regulación y supervisión financiera del BCCR de definir su estructura organizativa está expresamente contemplada en el artículo 171, inciso j), de la LRMV. Dicha norma, la cual desarrolla las competencias del CONASSIF, establece que es función del Consejo: “Aprobar las normas generales de organización de las Superintendencias y las auditorías internas”. La aprobación a la que alude el texto transcrito está relacionada con las normas que emitan las superintendencias para el ejercicio de las competencias desconcentradas, incluidas las competencias de índole administrativo a las que se ha venido haciendo referencia.

Cada superintendente, como jerarca máximo, tiene el poder de organizar la superintendencia a su cargo. Ese poder es propio de las relaciones de jerarquía a las que se refieren los artículos 101 y siguientes de la LGAP y está sujeto a lo que disponga la ley. Dentro de las disposiciones legales que se deben observar en este caso, está la necesidad de aprobación por parte del CONASSIF, según lo establecido en el artículo 171, inciso j), de la LRMV citado.

Precisamente, el artículo 103.1 de la LGAP, dispone que “El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.” (El subrayado es nuestro).

Se nos consulta, finalmente, si el BCCR puede obligar a las superintendencias a que adquieran los servicios administrativos o de apoyo que provee el Banco y si la decisión de adquirir o no un determinado servicio de apoyo por parte de los ODM se encuentra sujeta a una decisión del BCCR. Asimismo, si dichos órganos pueden establecer una estructura propia que se encargue de la prestación de servicios administrativos de apoyo.

En relación con este tema, considera esta Procuraduría que la definición de cuáles servicios administrativos requieren los ODM del BCCR para el ejercicio de las competencias que les han sido desconcentradas y la decisión relativa a la forma de adquirirlos o a la selección del proveedor de tales servicios, es una competencia propia de cada uno de esos órganos.

Ciertamente, esta Procuraduría, en el dictamen C-214-2004 citado, indicó que la centralización de los servicios administrativos puede conducir a una racionalización en el gasto, por la especialidad técnica y una mejor utilización de los recursos públicos; sin embargo, en virtud de la desconcentración administrativa que ha operado a favor de los ODM del BCCR, estos pueden decidir, atendiendo razones de oportunidad y conveniencia, si utilizan la estructura administrativa del BCCR para proveerse de los servicios que requieran, o si obtienen esos servicios de otra fuente, lo que incluye la posibilidad de establecer una estructura propia que se encargue de la prestación de esos servicios.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Del análisis de las normas que rigen a SUGEVAL, SUGEF, SUPEN, y SUGESE, se deduce que la desconcentración máxima de que gozan esos órganos abarca el ejercicio de las competencias administrativas necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones sustantivas, salvo en los aspectos expresamente retenidos a favor del Banco Central de Costa Rica. El CONASSIF, como órgano superior del sistema de regulación y supervisión financiera, ostenta también una desconcentración máxima en esa materia.

2.- El ejercicio de las competencias administrativas por parte de los órganos desconcentrados máximos del Banco Central de Costa Rica está sujeto a las mismas reglas que aplican para el ejercicio de las competencias expresamente desconcentradas a favor de esos órganos.

3.- Corresponde a CONASSIF aprobar los presupuestos de los órganos desconcentrados máximos del Banco Central de Costa Rica, dentro de los límites establecidos por dicho Banco, y remitirlos a la Contraloría General de la República para su aprobación final.

4.- Los órganos desconcentrados máximos del Banco Central de Costa Rica están en posibilidad de decidir cuáles gastos financian y el monto que desean asignar a cada gasto, siempre dentro del límite global al que están sujetos y siguiendo las políticas de ejecución presupuestaria que les resulte aplicables. Lo anterior es así, debido a que forma parte de la independencia administrativa y presupuestaria otorgada a los órganos de regulación y fiscalización financiera del Banco Central, decidir sobre los bienes y recursos necesarios para cumplir con sus atribuciones.

5.- Cada superintendente, como jerarca máximo, tiene el poder de organizar la superintendencia a su cargo. Ese poder es propio de las relaciones de jerarquía a las que se refieren los artículos 101 y siguientes de la LGAP y está sujeto a lo que disponga la ley. Dentro de las disposiciones legales que se deben observar en este caso, está la necesidad de aprobación por parte del CONASSIF, según lo establecido en el artículo 171, inciso j), de la Ley Reguladora del Mercado de Valores.

6.- La definición de cuáles servicios administrativos requieren los órganos desconcentrados máximos del Banco Central para el ejercicio de las competencias que les han sido desconcentradas y la decisión relativa a la forma de adquirirlos, o a la selección del proveedor de tales servicios, es una competencia propia de cada uno de esos órganos.

7.- En virtud de la desconcentración administrativa que ha operado a favor de los órganos desconcentrados máximos del Banco Central, estos pueden decidir, atendiendo razones de oportunidad y conveniencia, si utilizan la estructura administrativa del Banco Central para proveerse de los servicios que requieran, o si obtienen esos servicios de otra fuente, lo que incluye la posibilidad de establecer una estructura propia que se encargue de la prestación de esos servicios.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCCM/hsc

PGR-C-069-2024

BANCO CENTRAL DE COSTA RICA (BCCR). SUPERINTENDENCIA GENERAL DE VALORES (SUGEVAL). SUPERINTENDENCIA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS (SUGEF). SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES (SUPEN). SUPERINTENDENCIA GENERAL DE SEGUROS (SUGESE). CONSEJO NACIONAL DE SUPERVISIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO (CONASSIF). DESCONCENTRACIÓN. DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.

Por medio de una consulta conjunta, el Banco Central de Costa Rica (BCCR), la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), la Superintendencia General de Seguros (SUGESE) y el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), nos plantean varias consultas.

El BCCR solicita que nos pronunciemos sobre lo siguiente:

b. Determinar el ámbito y grado de autoridad y decisión del BCCR en la materia administrativa no desconcentrada directamente por la ley para cada uno de los ODM.

Por su parte, CONASSIF, SUGEF, SUPEN, SUGEVAL y SUGESE plantean, las siguientes interrogantes:

“1.- ¿Conforme a la legislación vigente, reside en el CONASSIF la competencia de aprobación final del contenido de las partidas de los presupuestos y de los presupuestos como un todo?

5.- ¿La decisión de adquirir o no un determinado servicio de apoyo de parte del CONASSIF o las superintendencias, se encuentra sujeta a una decisión del ente emisor?

Esta Procuraduría, por medio del dictamen PGR-C-069-2024 del 22 de abril del 2024, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones: